一對一證據的審查與認定——廖宗榮訴重慶市交警二支隊行政處罰決定案評析

王貴松

一對一證據的審查與認定
——廖宗榮訴重慶市交警二支隊行政處罰決定案評析

王貴松*

在某些案件中，僅有原告和被告針鋒相對的兩個證據，即一對一的證據。這種證據的審查與認定不僅要考慮證據的證明力，根據案件情形采取相應的證明標準，還要考慮證據形式和收集程序的合法性。在廖宗榮案中，依法根據簡易程序作出的行政處罰決定書對違法行為所作的記載可作為現場筆錄來使用。如果沒有相反的可佐證的證據否定其客觀真實性，且沒有證據證明執法人員與違法行為人之間存在個人的利害關系，該記載可以作為證明違法行為存在的優勢證據。但該證據因系通過一人執法程序收集，嚴重違反法定程序而不具有合法性，故而不能成為定案的根據。

單一證據 一人執法 簡易程序 證明標準 行政證據

證據是司法審判的關鍵所在。在一些特殊的案件中，證明案件事實的證據卻只有一對證據，即原告作為當事人的陳述和被告否定的辯解，兩者針鋒相對，并無其他證據印證或佐證。這就形成了一對一證據的認定難題。本文以“廖宗榮訴重慶市公安局交通管理局第二支隊道路交通管理行政處罰決定案”〔1〕該案載《最高人民法院公報》2007年第1期。為對象，分析這種一對一證據的審查與認定問題。

一、案情簡介和裁判要旨

(一)案件概要

2005年7月26日8時30分，被告重慶市公安局交警二支隊的執勤交通警察陶祖坤示意原告廖宗榮靠邊停車。陶祖坤向廖宗榮敬禮后，請廖宗榮出示駕駛執照，指出廖宗榮在大溪溝嘉陵江濱江路加油(氣)站的道路隔離帶缺口處，無視禁止左轉彎交通標志違規左轉彎。廖宗榮申辯自己未左轉彎，警察未看清楚。陶祖坤認為廖宗榮違反禁令標志行車的事實清楚，其行為已違反《道路交通安全法》的規定，依法應受處罰，遂向廖宗榮出具516號處罰決定書。廖宗榮拒不承認違法事實，拒絕在處罰決定書上簽字，陶祖坤在516號處罰決定書上注明，并將該處罰決定書的當事人聯交給廖宗榮。

廖宗榮雖交納了200元罰款，但不服516號處罰決定書，向重慶市公安局申請行政復議。2005年9月13日，重慶市公安局作出行政復議決定，維持了516號處罰決定書。廖宗榮仍不服，遂提起本案行政訴訟。

(二)案件爭點

法院判決書將本案的爭點整理為兩個:交通警察一人執法時的證據效力如何認定?交通警察一人執法時當場給予行政管理相對人罰款200元的行政處罰，是否合法?但第一個爭點對于第二個爭點而言卻具有決定性的意義，故而，整個案件的爭點可以歸納為一個，即一人執法所形成的一對一證據如何審查認定?

(三)裁判要旨

《最高人民法院公報》歸納出來的本案“裁判摘要”有兩點。

第一，依照《道路交通安全法》第87條規定，交通警察執行職務時，對所在轄區內發現的道路安全違法行為，有權及時糾正。交通警察對違法行為所作陳述如果沒有相反證據否定其客觀真實性，且沒有證據證明該交通警察與違法行為人之間存在利害關系，交通警察的陳述應當作為證明違法行為存在的優勢證據。

第二，交通警察一人執法時，對違法行為人當場給予200元以下罰款，符合《道路交通安全法》關于依法管理，方便群眾，保障道路交通有序、安全、暢通的原則和該法第107條規定，也符合《道路交通安全違法行為處理程序規定》第8條規定，是合法的具體行政行為。

二、一對一證據的司法審查

根據《行政訴訟法》第31條第2款的規定，證據只有經法庭審查屬實，才能作為定案的根據。本案中，面對著一對一的證據，法院要作出裁判，其審查難度可想而知。

(一)法院對違反禁令行車事實的證據認定

這里先來看看法院對被告證據的認定。被告交警二支隊提供的證據有三件:(1)516號處罰決定書一份，用以證明原告廖宗榮存在交通違法行為;(2)陶祖坤的書面陳述一份，用以證明原告違法行車及交通警察糾正違法的經過;(3)《道路交通安全法》、《道路交通安全法實施條例》、《道路交通安全違法行為處罰處理程序規定》，用以證明被告實施處罰的法律依據。顯然，第三份證據并非對事實的證明。

對于廖宗榮是否違反禁令左轉彎，法院首先審查認定，證據只有一個，即陶祖坤的陳述。被告提交的證據是兩份，而法院的結論是只有一個證據。這里需要法院回答兩個問題:516號處罰決定書為什么不是證據?陶祖坤的陳述是事后收集的，為什么會被認定?〔2〕按照最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第72條第2款的規定，“人民法院應當在裁判文書中闡明證據是否采納的理由”。但本案中，法院也沒有作出說明。

一般而言，行政處罰決定書是行政處罰的載體，其合法性有待證據和依據的證明，決定書本身不能成為證據。但本案的特殊性在于516號行政處罰決定書是按照簡易程序作出的。按照《行政處罰法》第34條第2款的規定，簡易程序的行政處罰決定書應當載明當事人的違法行為、行政處罰依據、罰款數額、時間、地點以及行政機關名稱，并由執法人員簽名或者蓋章。按照《道路交通安全違法行為處罰處理程序規定》〔3〕《道路交通安全違法行為處罰處理程序規定》制定于2004年4月30日，自5月1日起施行;于2008年12月20日修改公布，自2009年4月1日起施行。適用于本案者為修改前的規定，亦即本文所引用者。第8條的規定，簡易程序的流程是先口頭告知其違法行為的基本事實、擬作出的行政處罰、依據及其依法享有的權利，再聽取違法行為人的陳述和申辯，緊接著就是制作行政處罰決定書。如此，依據簡易程序作出的行政處罰決定，因為面對的違法事實是確鑿的，其收集證據的過程甚至可以忽略不計。《行政處罰法》第36條也規定，除該法第33條規定的可以當場作出的行政處罰外，行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查并收集有關證據。這一規定有兩種理解的可能性:其一是依據簡易程序作出的行政處罰不需要收集證據;〔4〕參見徐繼敏:《試論行政處罰證據制度》，載《中國法學》2003年第2期。該學者雖然沒有說不需要收集證據，而只是減少法院對事實審查的范圍和程度，但他也指出，行政機關不能以犧牲效率和社會公益來獲得證據。其實質仍然是可以不收集證據。另可參見周欣:《從廖宗榮案論法院對行政行為的審查——從證據提供、審查范圍以及證明標準角度看》，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2008年第2期。其二是依據簡易程序作出的行政處罰需要收集證據，〔5〕參見范玉、候居東:《論當場處罰的證據問題》，載《鐵道部鄭州公安管理干部學院學報》1999年第1期;張麗霞、黃佩麗:《淺議治安管理當場處罰中的證據》，載《鐵道警官高等專科學校學報》2005年第4期。但不需要做到全面、客觀、公正。從行政程序原理來說，“先取證，后裁決”，這是依法行政的基本要求。無論是何種程序，只要作出處理決定，就應當有證據加以證明，只不過在證明的方法或要求上可能會因程序而有所不同。故而，第二種理解是妥當的。

那么，依據簡易程序作出的行政處罰，如果能夠及時收集證據，自當收集;如果不能及時收集，行政處罰決定書中所記載的事實可以視為證據。交通違法案件收集證據就有這樣的特殊性。但遺憾的是，法院在審查證據的部分并未說明論證，而是在分析一人執法的合法性時指出:

道路交通安全管理具有其特殊性。道路上的交通違法行為一般都是瞬間發生，對這些突發的交通違法行為如果不及時糾正，就會埋下交通安全隱患，甚至當即引發交通安全事故，破壞道路交通安全秩序。但要及時糾正這些突發的交通違法行為，則會面臨取證難題。交通警察發現交通違法行為后應當及時糾正，如果必須先取證再糾正違法，則可能既無法取得足夠的證據，也無法及時糾正違法行為，甚至還可能在現場影響車輛、行人的通行。

正是因為道路交通安全管理的特殊性，導致了取證與糾正違法行為之間難以取舍的問題。所以，交警在不得已時可以采取一定的變通方法，以維護交通的有序暢通。法院提及的《道路交通安全法》第3條〔6〕該法第3條規定:“道路交通安全工作，應當遵循依法管理、方便群眾的原則，保障道路交通有序、安全、暢通。”的道路交通管理原則也大致能為變通之策提供支撐。法院試圖從這種特殊性和困難出發，去證明在處罰決定作出后收集執法人員陳述具有一定的正當性。那么，這種做法是否違反“先取證，再裁決”的程序要求呢?

按照最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第60條第1項的規定，被告在作出具體行政行為后或者在訴訟程序中自行收集的證據，不能作為認定被訴具體行政行為合法的依據。因而，執法人員的陳述應當不具有證據的效力。

筆者認為，鑒于簡易程序的簡易性，行政處罰決定書記載了案件事實，可以作為現場筆錄來使用，〔7〕實務中，也有法官持相同見解。參見黃新波:《道路交通違法當場處罰之法律適用——楊樺林與珠海市公安局交通警察支隊拱北大隊行政處罰糾紛》，載《判例與研究》2011年第2期。而不宜以行政處罰決定書系待證事項為由而否定其證據的效力。按照最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第15條第1款的規定，現場筆錄應當載明時間、地點和事件等內容，并由執法人員和當事人簽名。當事人拒絕簽名或者不能簽名的，應當注明原因。這與《行政處罰法》對簡易程序行政處罰決定書的要求、本案中交警的實際操作都是一致的。事后的執法人員陳述只是對這一現場筆錄的進一步說明，其本身不應作為證據來使用。

(二)法院對違反禁令行車事實的優勢證據認定

這里再來看看本案中的一對一證據本身。原告廖宗榮提供的證據有二件:(1)交通違章繳款單，用以證明原告雖不服516號處罰決定，但仍依法繳納了200元罰款;(2)行政復議決定書，用以證明原告在法定時間內提起行政訴訟。顯然第一份證據只是證明罰款事實的存在，第二份證據只是在證明起訴期限問題。真正證明是否違反禁令行車事實的證據是原告作為當事人的陳述。如此，在原被告之間就形成了一對一的證據。而法院最終認定的證據只有被告提交的一份。如何認定證據的證明力，就成為法院判決的關鍵所在。對此，重慶市渝中區人民法院認為:

對廖宗榮是否在此處違反禁令左轉彎，雖然只有陶祖坤一人的陳述證實，但①只要陶祖坤是依法執行公務的人員，②其陳述的客觀真實性得到證實，③且沒有證據證明陶祖坤與廖宗榮之間存在利害關系，④陶祖坤一人的陳述就是證明廖宗榮有違反禁令左轉彎行為的優勢證據，應當作為認定事實的根據。〔8〕圓圈序號系筆者所加。

對于優勢證據的認定，法院的邏輯是:①+②+③?④。法院判決中的②該如何證明呢?是從①中證明，還是①和②根本就是一句話?從《最高人民法院公報》歸納的“裁判摘要”來看，其完整的表述是“交通警察對違法行為所作陳述如果沒有相反證據否定其客觀真實性”。〔9〕《最高人民法院公報》2007年第1期。此后的法院多受到公報上這一判詞的影響。例如，在張洪波與沈陽市公安局交通警察支隊沈河區大隊道路交通行政處罰糾紛上訴案中，一審法院指出:“對原告是否在此處違反禁令跨越該右側單黃實線，雖然只有洪家野一人的陳述證實，但洪家野是依法執行公務的人員，其陳述客觀真實，且原告自認與洪家野沒有利害關系，洪家野的陳述就是證明原告有違反禁令跨越單黃實線行為的優勢證據，應當作為認定事實的根據。”這一認定亦為二審法院所認可(遼寧省沈陽市中級人民法院行政判決書，［2008］沈行終字第148號，2008年5月30日)。順便說一句，“裁判摘要”竟然不是從判決書中摘出來的，甚至加入了原本沒有的內容，賦予此類“裁判摘要”以案例指導的效力，有待商榷。換言之，②是需要證明的，而且不是由①來證明的。但本案中，明顯是存在相反證據的，即原告的陳述。故而，法院實質的邏輯是:①+③＞原告的陳述。

按照最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第56條第4項的規定，提供證據的人或者證人與當事人是否具有利害關系，是用來審查證據的真實性的。但③本身又是如何證明的呢?顯然，陶祖坤的陳述是事后收集的，而且是在交通管理局被告之后收集的。這時，陶祖坤的陳述就很難說與原告之間沒有利害關系，因為作為執行公務的人員，自然要維護被訴行政處罰的合法性。故而，這里所要證明的其實是執法人員在案件之前與原告之間沒有個人利害關系。對此姑且不論，③也只是證明被告證據真實性的必要條件之一，而非充分條件。換言之，從陶祖坤和原告之間沒有利害關系，并不能推導出陶祖坤的陳述就是真實的。

法院認為陶祖坤的陳述屬于優勢證據，換言之，陶祖坤的陳述具有更強的證明力。從法院的推理來看，“①+③＞原告的陳述”僅僅是因為陶祖坤系依法執行公務的人員。為什么執行公務的人員提供的證據就更具優勢，法院并沒有作出說明。有學者認為，“與公文文書具有優勢證據地位的原理類似，交通警察陶祖坤作為依法以交警二支隊名義履行行政處罰權的執法人員，他就當場行政處罰事實所作的當事人陳述，或可被視為優勢證據”。〔10〕宋華琳:《當場行政處罰中的證明標準及法律適用》，載季衛東主編:《交大法學》(第1卷)，上海交通大學出版社2011年版。筆者認為，論證執法人員的陳述具有優勢地位是有難度的。一般而言，鑒于公務員所代表的國家公信力、公務員受過培訓以及公務員撒謊的后果重于一般人，公務員的陳述可以具有一定優勢地位。但這種認定的前提是公務員與具體的案件無關。而行政處罰行為系執法人員作出，再由執法人員口頭陳述證明行政處罰行為的合法性，這顯然有悖于自然公正的原則。故而，筆者傾向于認為，在這種簡易程序的案件中，行政處罰決定書本身所記載的事實，可以作為證據來使用，而且這種證據的載體是行政處罰決定書，這是公文文書。執法人員的陳述只是對于行政處罰決定書的進一步解釋說明而已。根據最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第63條第1項的規定，國家機關以及其他職能部門依職權制作的公文文書優于其他書證。因此，行政處罰決定書所記載的事實應具有優勢證據的地位。但是，這只是推定，如有反證，自可推翻。反證的情形有很多，例如交警有無罰沒指標、〔11〕雖然《道路交通安全法》第86條明確禁止這種做法，但現實中仍屢禁不止。本案中作出行政處罰的時間為月末的7月26日，似有捕風捉影的可能。交警與被處罰人有無個人的利害關系等。相對而言，后一種情形比前一種情形容易證明。

故而，法院對優勢證據的如此認定雖確系一個創造，補充了證據規則的不足，但尚可進一步縝密化。這里可以將《最高人民法院公報》歸納的裁判摘要作如下改造:

依法根據簡易程序作出的行政處罰決定書對違法行為所作的記載，如果沒有相反的可佐證的證據否定其客觀真實性，且沒有證據證明執法的交通警察與違法行為人之間存在個人的利害關系，行政處罰決定書對違法行為所作的記載應當作為證明違法行為存在的優勢證據。

(三)法院對簡易程序案件的證明標準選取

行政處罰決定書對違法行為所作的記載被推定為證明違法行為存在的優勢證據，是否意味著行政處罰決定書就可以成為定案根據呢?畢竟行政處罰決定書所記載的事實只是很可能真實而已。在這種情況下，法院要根據這些證據作出裁判，證明標準的選取便成為最終作出認定的關鍵。所謂證明標準，是指證明的主體對案件事實及其他待證事實的證明所應達到的程度。在理論上，關于行政訴訟的證明標準有諸多說辭，少數學者直接否定證明標準的存在，〔12〕參見張衛平:《證明標準建構的烏托邦》，載《法學研究》2003年第4期。行政訴訟證據司法解釋在討論時對證明標準尚有專門規定，但最終版本卻刪除了，或許就是因為存在爭議，研究并不充分的緣故。多數學者則承認證明標準，根據情形將其劃分為三個梯度，即排除合理懷疑標準、明顯優勢證據標準(清楚而有說服力的證明標準)和優勢證據標準。〔13〕參見甘文:《行政訴訟證據司法解釋之評論——理由、觀點與問題》，中國法制出版社2003年版，第173-181頁。關于國外行政訴訟證明標準的簡要介紹，可參見高秦偉:《論行政訴訟的證明標準》，載《證據科學》2008年第4期。沒有證明標準的存在，像本案這種一對一證據的案件就無法裁判了。本案中，法院選取了“優勢證據”的表述，或許意在選取優勢證據標準，但如此標準是否有實定法的根據呢?

根據《行政訴訟法》第54條的規定，被訴具體行政行為證據確鑿者應予維持，主要證據不足者則可予撤銷。“證據確鑿”和“主要證據不足”的要求是不同的。究竟怎樣才達到“主要證據不足”，我們不僅要回到案件涉及的法條，還要回到《行政處罰法》，看看它們對證明標準有無特別的要求。易言之，證明標準如果存在，其根據也只在于實體法。

《道路交通安全法》對于證據調取的要求僅體現于第87條第2款中，即“應當依據事實和本法的有關規定對道路交通安全違法行為予以處罰”。對于事實要證明到何種程度，并無規定。而《行政處罰法》作為行政處罰的一般法，對于調查取證的要求是有規定的。《行政處罰法》第30條對于行政處罰決定提出的一般要求是，“依法應當給予行政處罰的，行政機關必須查明事實;違法事實不清的，不得給予行政處罰”。其標準是事實清楚。對于怎樣才屬于“查明”了事實，《行政處罰法》在簡易程序和一般程序中又分別作出規定。對于簡易程序，第33條規定的標準是“違法事實確鑿”;對于一般程序，第36條規定“必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據”。雖然簡易程序要求的是“違法事實確鑿”，但卻沒有要求進行“全面、客觀、公正地調查”，這說明這里的“確鑿性”并非確鑿無疑，而是清楚明了、一見即明，其證明的程度要低于一般程序。在道路交通案件中，依據簡易程序作出的處罰是警告和200元以下的罰款。〔14〕參見《道路交通安全法》第107條第1款。相對而言，對被處罰人的侵害是比較輕微的。故而，對于這樣的行政處罰決定，在法律已經對其證明程度作出區分的情況下，法院選取優勢證據的證明標準具有合理性。

三、一對一證據的收集程序

合法性是證據的基本屬性之一。按照最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第57條第1項的規定，“嚴重違反法定程序收集的證據材料”“不能作為定案根據”。在本案中，如果被告收集證據的程序，亦即一人執法，嚴重違法，那么，法院就不能作出維持行政處罰決定的判決。

(一)法院對一般法與特別法的認定

對于一人執法的程序是否合法，法院使用了更大的篇幅去分析，畢竟這是本案中更大的難點。法院在判決第二部分的法律適用中首先指出:“行政處罰法確實有當場對公民作出的罰款只能在50元以下，行政機關調查或者檢查時執法人員不得少于兩人的規定。”〔15〕《最高人民法院公報》2007年第1期。這一認定的結論是正確的。因為《行政處罰法》在第37條第1款規定了一般程序的要求，“行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件”，而在簡易程序中并無對于執法人員人數的要求。既然簡易程序作為一般程序的特別程序，在未作出特別規定時，自然應當適用一般程序的規定。如此，即便是簡易程序，執法時也要有不少于兩人的執法人員。從《行政處罰法》第五章“行政處罰的決定”的體系來看，在第一節“簡易程序”、第二節“一般程序”和第三節“聽證程序”之前還存在第30-32條的規定，該規定類似于第五章的總則性條款。那么，對于執法人員都要求至少兩人，為什么不規定在“總則”中呢?如果不在“總則”中，是否就不是一般程序和簡易程序的共同要求呢?第一，如果排除執法人員不得少于兩人的規定，第37條就會參照第36條的做法，規定“除本法第三十三條規定的可以當場作出的行政處罰外”;第二，第34條和第37條分別規定了簡易程序和一般程序中“出示證件”的要求，這屬于共通的總則性規定，但也沒有規定在第五章的“總則”中。這樣，就難以用立法體例來否定兩人以上執法要求的共通性了。

接下來，法院只能在《道路交通安全法》與《行政處罰法》的關系上尋求突破了。對此，重慶市渝中區人民法院認為:

《行政處罰法》制定于1996年，此后的2003年10月28日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過了《道路交通安全法》。《道路交通安全法》第1條規定:“為了維護道路交通秩序，預防和減少交通事故，保護人身安全，保護公民、法人和其他組織的財產安全及其他合法權益，提高通行效率，制定本法。”說明該法是處理道路交通安全問題的專門法律。為了落實道路交通安全法，國務院于2004年4月28日頒布了《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》，公安部也于2004年4月30日發布了《道路交通安全違法行為處理程序規定》。一切因道路交通安全管理產生的社會關系，應當納入上述法律、行政法規和規章的調整范疇。

法院認定的結論有兩點:第一，《行政處罰法》是舊法，《道路交通安全法》是新法;《行政處罰法》是一般法，《道路交通安全法》是特別法;第二，《道路交通安全法實施條例》和《道路交通安全違法行為處理程序規定》屬于落實《道路交通安全法》的規定，一切道路交通的行政處罰均應納入這些法律規范的調整范疇。對于這兩點結論，都存在著討論的余地。

根據《立法法》第83條的規定，新法優于舊法，特別法優于一般法。如此，似乎無論適用哪一條規則，都應當適用《道路交通安全法》。但適用這一沖突規則有三個前提。第一，相應的法律規范是由同一機關制定的。如果不是同一機關制定的，就可能產生法律位階問題，就可能適用上位法優于下位法的規則。第二，特別法(新法)與一般法(舊法)之間有競合。沒有競合，就談不上沖突的選擇。第三，特別法(新法)有不同于一般法(舊法)的專門規定。沒有專門規定，就只能適用一般法(舊法)。

法院論證的重點在于特別法優于一般法，而且簡單地適用了這一規則。這說明法院是認可適用這一沖突規則的三個前提的。然而，《行政處罰法》是第八屆全國人民代表大會第四次會議于1996年3月17日通過的，而《道路交通安全法》是第十屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議于2003年10月28日通過的。法院明確說出《道路交通安全法》的制定者，而未提《行政處罰法》的制定者，似乎有意在回避這一問題。當然，判斷全國人大與全國人大常委會是否為同一機關確實也不屬于法院的職權范圍。但這一問題是客觀存在的，也是長期聚訟紛紛的一個問題。〔16〕參見韓大元:《全國人大常委會新法能否優于全國人大舊法》，載《法學》2008年第10期;郭道暉:《國家立法權的概念與性質》，載全國人大常委會辦公廳研究室編:《人民代表大會成立四十周年紀念文集》，中國民主法制出版社1995年版;王珉燦主編:《行政法概要》，法律出版社1983年版，第7、8頁。

在人大的構造中，大會與它的常委會看上去是一體的，但實質上應當將其認定為兩個不同的機構。首先，在存在形態上，兩者各自存在，而不同時開會。在下一屆人大選舉產生到下屆人大選出新的常委會為止的期間里，常委會是與下一屆人大同時存在的，而產生它的人大已因下一屆人大的產生而不復存在。某一屆人大早于其常委會而產生，先于其常委會而結束任期。其次，從職權和兩者的相互關系看，憲法規定了常委會是大會的常設機構，但憲法分別規定兩者的職權，而且常委會并不享有大會的全部職權。既然常委會要向人大負責，從邏輯上說兩者是彼此獨立的。最后，兩者的民意基礎不同。常委會委員由人大代表選舉產生，而人大代表則是由選民或下級人民代表大會選舉產生。但即便兩者不是同一個機關，也并不意味著兩者制定的法律有位階差別。從《憲法》第67條第3項來看，全國人大常委會有權在大會閉會期間部分修改補充大會制定的法律，但不得同該法律的基本原則相抵觸。既然常委會能修改大會制定的法律，成為大會制定法律的組成部分，除了大會制定的法律的基本原則高于常委會制定的法律外，其他部分則不應有位階的差異。故而，法院適用特別法優于一般法的第一個前提是可以成立的。

至于法條競合的問題，當年在制定《道路交通安全法》時就有過討論。全國人大法律委員會的意見是這樣的:

有的常委委員提出，草案四次審議稿第一百零七條關于對違反道路交通管理法律、法規的行為，交通警察有權當場作出二百元以下罰款的規定和第一百零八條關于交通警察當場收繳罰款的規定，與行政處罰法規定的處罰程序不一致。法律委員會經研究認為，道路交通管理工作面臨車流量大、行人流動性強、道路交通違法行為又比較多等特點，草案四次審議稿上述規定是針對交通警察在糾正道路交通違章過程中的特殊情況作出的特別規定，按照特別法的效力優于一般法的原則，這樣規定是可以的。〔17〕楊景宇:《全國人大法律委員會關于〈中華人民共和國道路交通安全法(草案)〉修改意見的報告》，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2003年第6期。

當時考慮到適用特別法優于一般法的情形主要是兩部法律關于簡易程序的罰款數額不同。按照《道路交通安全法》的規定當場作出200元的罰款，是不違反《行政處罰法》的。但對于執法人數問題，如果《道路交通安全法》沒有對簡易程序執法人數有特別規定，則仍然要適用《行政處罰法》的兩人以上的規定。《道路交通安全法實施條例》和《道路交通安全違法行為處理程序規定》都屬于《行政處罰法》的下位法，只能適用上位法優于下位法的規則。要構成《行政處罰法》的特別法，必須是同一位階的《道路交通安全法》自身，而不能是作為《道路交通安全法》具體化的行政法規和規章。

(二)道路交通安全法與簡易執法程序

法院似乎也明白這一點，它努力在《道路交通安全法》中尋找根據。法院的論證過程是這樣的:

⑤道路交通安全管理具有其特殊性……交通警察發現交通違法行為后應當及時糾正，如果必須先取證再糾正違法，則可能既無法取得足夠的證據，也無法及時糾正違法行為，甚至還可能在現場影響車輛、行人的通行。⑥考慮到上述因素，為了遵循道路交通安全法第三條確立的依法管理，方便群眾，保障道路交通有序、安全、暢通的原則，道路交通安全法第七十九條規定:“公安機關交通管理部門及其交通警察實施道路交通安全管理，應當依據法定的職權和程序，簡化辦事手續，做到公正、嚴格、文明、高效。”第一百零七條規定:“對道路交通違法行為人予以警告、二百元以下的罰款，交通警察可以當場作出行政處罰決定，并出具行政處罰決定書”。《道路交通安全違法行為處理程序規定》第八條規定:“公安機關交通管理部門按照簡易程序作出處罰決定的，可以由一名交通警察實施”。因此，交通警察一人執法時，當場給予行政管理相對人罰款200元的行政處罰，是合法的具體行政行為。〔18〕圓圈序號為筆者所加。

前文業已述及，⑤是用來說明道路交通執法與取證之間的關系的，系用來證明事后補充證據的正當性，而非用來說明一人執法的正當性。故而，⑥中雖然提到“考慮到上述因素”，但僅與《道路交通安全法》第3條道路安全管理的原則相關，而與后文論證一人執法的合法性并無關聯。第107條也僅就簡易程序的適用情形(對道路交通違法行為人予以警告、200元以下的罰款)作出規定，而并未就執法人數作出特別規定。所以，法院不得不從《道路交通安全法》第79條的規定中尋找根據:“公安機關交通管理部門及其交通警察實施道路交通安全管理，應當依據法定的職權和程序，簡化辦事手續，做到公正、嚴格、文明、高效。”法院緊接著引用《道路交通安全違法行為處理程序規定》第8條規定，其意思如果是說該規定的第8條是對《道路交通安全法》第79條的具體化，則是努力在向沖突規范的基本規則靠近，符合解釋的基本要求。如果法院是基于這樣的理解，而不是將相關的規章、行政法規都納入《道路交通安全法》的法律范疇，都作為《行政處罰法》的特別法，則是極為值得稱道的。

但《道路交通安全違法行為處理程序規定》第8條能否成為《道路交通安全法》第79條的具體化呢?這將面臨體系解釋的障礙。章節下面的條文一般不能超出章節標題所涵蓋的內容。第79條所在的章節是“第六章執法監督”，而執法程序第107條的規定則處于“第七章法律責任”，這根本是兩個不同內容的章節。執法監督重點在于如何確保執法的合法性、規范性和公正性，而且第六章的條文設計均可證明這一點。故而，無法從第79條中解釋出有關執法程序的內容。即便不考慮體系的問題，第79條也很難解釋出一人執法的可能性。這里不妨再來看一看該條的規定:“公安機關交通管理部門及其交通警察實施道路交通安全管理，應當依據法定的職權和程序，簡化辦事手續，做到公正、嚴格、文明、高效。”(著重號系筆者所加)

這里出現了“程序”和“手續”兩個詞。寬泛地說，這兩個詞并無差別，例如，日文的“行政手續法”翻譯成中文就是“行政程序法”。但兩者同時出現在這一個條文中，卻只能說其內涵是有差別的。“程序”對應的是“法定”，而“手續”對應的是“辦事”。法定程序是執法的“依據”，不能變更;而辦事手續則是需要根據便民的要求進行“簡化”的。法定程序追求的目標是“公正”，而辦事手續追求的目標則是“高效”。“執法人員不得少于兩人”，這是《行政處罰法》規定的法定程序，就是為了實現相互監督，促進公正，而防止偏私(當然從客觀上說，還有保護執法人員人身安全的效果)。故而，即便從《道路交通安全法》第79條出發，也不能容許一人執法的情形出現。

法院在判決書的最后一段指出:“綜上所述，原告廖宗榮違反禁令行車的事實可以認定。”可以看出，法院實際上很清楚，即便是分析一人執法的程序合法性，也是在論證違反禁令行車的事實，因為一人執法是收集證據的重要程序。但令人遺憾的是，一人執法的合法性恰恰是無法證明的，故而，即便承認行政處罰決定書所記載的事實具有優勢證據的地位，也因該證據不具有合法性而無法最終認定廖宗榮違反禁令行車的事實。

四、一對一證據收集的合法化之路

分析至此，從規范上否定了一人執法的合法性，進而否定了一對一證據情形下的司法認定。面對法律規范，法院很難支持一人執法;但面對執法現實，法院否定一人執法恐怕更難。

(一)結果導向的解釋可否應用

否定一人執法的合法性，將要遭遇一個更為嚴重的社會現實。在目前警力有限、違章頻頻發生的情形下，要求兩人以上執法，將會給交通執法帶來巨大的沖擊，進而破壞交通秩序，危及人民的財產和生命安全。應當說，如此判決很可能造成這一直接結果。法院很可能考慮到了這一現實，故而想方設法去尋找合法的根據。問題在于，這種結果要不要考慮?如果要考慮，這種結果導向的思考又如何進入法院的規范分析之中呢?

結果導向的解釋是一種重要的解釋路徑，也具有正當性。結果導向的解釋，是指存在多種解釋的可能性時，分析這些不同解釋分別會產生哪些實際的后果，權衡這些后果中哪些應合乎正義地得到優先考慮。〔19〕參見〔德〕齊佩利烏斯:《法學方法論》，金振豹譯，法律出版社2009年版，第84頁。最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》〔20〕法［2004］96號，最高人民法院2004年5月18日發布。曾指出:“人民法院在解釋和適用法律時，應當妥善處理法律效果與社會效果的關系，既要嚴格適用法律規定和維護法律規定的嚴肅性，確保法律適用的確定性、統一性和連續性，又要注意與時俱進，注意辦案的社會效果，避免刻板僵化地理解和適用法律條文，在法律適用中維護國家利益和社會公共利益。”其前提是嚴格適用法律規定，在此基礎上再注意辦案的社會效果。這與結果導向的解釋有異曲同工之處。結果導向的解釋仍然處于規則所涵蓋的范圍之內，而非對規則的破壞。它是在多種解釋的可能性中權衡各種利害關系，選取那種對社會最為有益、有助于實現效益最大化的解釋。

顯然，法院考慮判決可能造成的后果，設法尋找可支持的法律規范，這種做法本身具有合理性。但是，結果導向解釋的前提是必須存在多種解釋的可能性，否則只能按照既有的解釋判決。這是結果導向解釋的合法性來源。〔21〕對于結果導向憲法解釋的界限，可參見劉飛:《憲法解釋的規則綜合模式與結果取向——以聯邦德國憲法法院為中心的憲法解釋方法考察》，載《中國法學》2011年第2期。然而，本案中，固然可以根據交通執法的特殊性，承認收集證據、證據形式的特別處理，但對于一人執法，在《行政處罰法》乃至《道路交通安全法》均無其他合法解釋的可能性時，突破解釋的基本規則，尋求結果導向的解釋，則是于法無據的行為，不能得到支持。

(二)一對一證據收集的完善

既然無論如何解釋都無法推導出一人執法的合法性，那么，行政機關在調查取證的時候也只能按照法律的規定，至少要由兩人去實施。在法律未明確授權之前，按照法治的要求，就只能擴充警力，加強執法，合法取證。

值得注意的是，同樣是公安部的規章，《消防監督檢查規定》〔22〕公安部令第73號，2004年6月9日發布，自2004年9月1日起施行。2009年4月30日修訂(公安部令第107號)，自2009年5月1日起施行。修訂前后，第14條均未作改動。第14條第1款規定:“公安機關消防機構實施消防監督檢查時，檢查人員不得少于兩人。”它未區分簡易程序和一般程序，排除了一人執法的空間。在其他領域，諸如《上海市食品藥品監督管理局食品衛生監督行政處罰簡易程序若干規定(試行)》第5條明確規定，“現場執法人員不得少于兩人”;再如，《安全生產違法行為行政處罰辦法》、〔23〕參見《安全生產違法行為行政處罰辦法》第23條第1款。《煙草專賣行政處罰程序規定》〔24〕參見《煙草專賣行政處罰程序規定》第27、28條。和《湖南省行政程序規定》〔25〕參見《湖南省行政程序規定》第66條第2款。與此類似的有《涼山州行政程序規定(試行)》第57條第2款、《汕頭市行政程序規定》第61條第2款、《山東省行政程序規定》第69條第2款。雖然規定了一般程序和簡易程序，但僅在調查部分規定不得少于兩人，而未對簡易程序作出特別規定。

另外，前文述及，按照先取證后裁決的要求，只能將行政處罰決定書所記載的事實視為現場筆錄。但從完善簡易程序的立法出發，應當要求在行政處罰決定書作出之前制作現場筆錄。如此，就避免了行政處罰決定書——一個合法性有待證明的文書——與行政處罰的證據合為一體的外在表現。當然，在交通要道或繁華地段安裝攝像頭，由攝像頭拍攝下來的照片也可以作為證據來使用，這時可以免去制作現場筆錄的要求。

五、結語

類似本案交警一人作出處罰決定的情形是大量發生的，這種一對一證據的難題可能也是法院時常面對的。針對這一案情簡單的案件，法院綜合運用了各種解釋方法和證據學中的種種原理。可以想象法院在法律規范和社會現實之間左右為難之狀，其判決不可謂不用心良苦。法院從證據的認定、證據的證明力和證明標準等幾個方面認定了被告陳述的優勢證據地位;從一般法與特別法的關系角度，將部門規章、行政法規納入到《道路交通安全法》這一法律的范疇之中，又從立法目的的角度論證了簡化執法程序的必要性，力圖證明上述優勢證據的收集程序合法。法院前半部分的審查和認定雖然存在一定的疏漏，但結論尚可維持;后半部分對于程序合法性的論證卻超出了司法者應有的解釋規則，其結論難以得到肯定。法律在整個社會治理的過程中只是一個功能環節，法院固然可以在法律和社會之間作出一定的溝通和協調，但法院畢竟是司“法”者，很難突破法律去裁判。在現行法之外，究竟要在執法的公正與效率之間如何作出進一步的抉擇，適格者應當是立法機關。

*王貴松，中國人民大學法學院副教授，法學博士。

(責任編輯:陳越峰)