當代中國法治進程中的公眾參與

柳經緯

當代中國法治進程中的公眾參與

柳經緯*

當代中國法治呈現出一種“自上而下”的歷程，1986年開始的旨在“將法律交給廣大人民群眾”的“普法”運動，使公民的權利意識普遍得到加強，并轉化為公民自覺的維權行動和公民對當代中國法治進程的積極參與，成為推動法律發展和國家法治進步的一股不可忽略的力量。然而，在公權與私權的沖突中，“受傷”的總是私權，因此不可高估公眾參與對于法治進程的作用。

法制宣傳 法治進程 公眾參與

總體來說，當代中國法治呈現出一種“自上而下”的過程，高層對法治進程的發動，構成當代中國法治運動的主要推動力。從1978年鄧小平在中央工作會議上提出的后來寫進中共十一屆三中全會公報的“十六字”法制方針(“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”)，到1997年中共十五大提出的“依法治國”基本方略和“建立社會主義法治國家”的國家戰略目標，社會法治(法制)不斷向前推進，從立法到執法、司法再到法律秩序的構建，從法律理念的確立到公眾法律意識的養成，都取得了卓越的成就。〔1〕2008年時改革開放30年，也是中國法治30年，人們以不同的形式舉行紀念和總結法治30年的成就以及經驗的活動，發表(出版)法治30年的成就以及經驗的論著，對法治30年的成就給予了充分的肯定。例如，2008年中國法學會通過中國法學法律網合作機制十六家網站共同組織“中國法治30年網絡征文”活動;中國政法大學“中國法治30年課題組”組織編寫了《中國法治30年回顧與展望(1978－2008)》(廈門大學出版社2009年版);福特基金會資助、蔡定劍、王晨光組織編寫《中國走向法治30年》(社會科學文獻出版社2008年版);中國社會科學院法學研究所組織編寫《法治藍皮書:中國法治發展報告NO．7》(李林主編，社會科學文獻出版社2009年版)。

一、法制宣傳奠定公眾參與基礎

這一“自上而下”的法治進程，集中表現在從1986年開始的全民“普法”運動。“普法”運動旨在“將法律交給廣大人民群眾掌握，使廣大人民學會運用法律武器，同一切違反憲法和法律的行為作斗爭，保障公民合法的權利和利益，維護憲法和法律實施。”〔2〕《關于在公民中普及法律常識的決議》，載《全國人大常委會公報》1985年第12期。從1986年開始的“一五”普法一直到2011年啟動的“六五”普法，普法工作已經歷了26個年頭，公民的法律意識尤其是權利意識普遍得到加強。日益增強的法律意識和權利意識，不僅轉化為公民維護自身權利的自覺行為，而且還轉化為公民對當代中國法治進程的積極參與行為，成為推動法律發展和國家法治進步的一股不可忽略的力量。

早在1980年12月，鄧小平在中央工作會議上就指出:“在黨政機關、軍隊、企業、學校和全體人民中，都必須加強紀律教育和法制教育。”〔3〕中共中央文獻研究室:《三中全會以來重要文獻選編》，人民出版社1982年版，第593頁。1982年9月，時任中共中央總書記的胡耀邦在中共十二大報告中提出“要在全體人民中間反復進行法制的宣傳教育，……努力使每個公民都知法守法。”〔4〕胡耀邦:《全面開創社會主義現代化建設的新局面》，來源:http://cpc．people．com．cn/GB/64162/64168/64565/65448/4526430．html，2012 年6 月25 日訪問。1985年初，中央書記處批轉了中共中央政法委書記陳丕顯在全國政法工作會議上的講話，明確提出爭取用五年左右的時間，在公民中基本普及法律常識。1985年11月5日中共中央、國務院批轉了中央宣傳部和司法部擬定的《關于向全體公民基本普及法律常識的五年規劃》，要求各地各部門結合實際，具體安排，認真組織實施。在1985年全國人大常委會通過《關于在公民中普及法律常識的決議》之前，全國已有27個省、自治區、直轄市作出公民普及法律常識的決議，制訂了普及法律常識的實施規則。〔5〕參見司法部前部長鄒瑜1985年11月13日在六屆全國人大常委會第13次會議上作的《對〈關于在公民中基本普及法律常識的決議(草案)〉的說明》，載《全國人大常委會公報》1985年第12期。

1985年11月22日，六屆全國人大常委會第1次會議通過了《關于在公民中普及法律常識的決議》。《決議》指出:“大力加強法制宣傳教育，在公民中普及法律常識，對于加強社會主義法制，保障國家的長治久安，促進社會主義物質文明和精神文明的建設，實現我國在新時期的奮斗目標和總任務，具有重大的意義。”《決議》決定，從1986年起，“爭取用五年左右時間，有計劃、有步驟地在一切有接受教育能力的公民中，普遍進行一次普及法律常識的教育，并且逐步做到制度化、經常化。”〔6〕《關于在公民中普及法律常識的決議》，載《全國人大常委會公報》1985年第12期。由此開始了第一個全國性的五年“普法”活動，即“一五”普法。

此后，全國人大常委會又連續作出了“二五”普法(1991年－1995年)、“三五”普法(1996年－2000年)、“四五”普法(2001年 －2005年)、“五五”普法(2006年 －2010年)、“六五”普法(2011年－2015年)的決議，〔7〕分別是:《關于深入開展法制宣傳教育的決議》(1991年3月2日七屆全國人大常委會第18次會議通過)，載《全國人大常委會公報》1991年第1期;《關于繼續開展法制宣傳教育的決議》(1996年5月15日八屆全國人大常委會第19次會議通過)，載《全國人大常委會公報》1996年第4期;《關于進一步開展法制宣傳教育的決議》(2001年4月28日九屆全國人大常委會第21次會議通過)，載《全國人大常委會公報》2001年第4期;《關于加強法制宣傳教育的決議》(2006年4月29日十屆全國人大常委會第21次會議通過)，載《全國人大常委會公報》2006年第5期;《關于進一步加強法制宣傳教育的決議》(2011年4月22日十一屆全國人大常委會第20次會議通過)，載《全國人大常委會公報》2011年第4期。普法運動迄今已持續了26年。

全民普及法律知識，是落實依法治國戰略、建設法治國家的一項基礎性工作，堪稱法制史上的一大“壯舉”〔8〕劉政:《我國社會主義法制史上的一個壯舉——‘一五’普法決議出臺前后》，載《中國人大》2006年第9期。。

從“一五”普法的學習宣傳“十法一條例”到“五五”普法的“法律六進”，從普通百姓學習法律到中央高層的法制講座，普法活動滲入社會的各個層面，全社會的法律意識普遍得到加強。

二、維權行動推動法治發展

“將法律交給廣大人民群眾”，這是普法工作的基本宗旨，也是普法工作所取得的最為重要的成果。將法律交給人民群眾，必然會促進全民權利意識的覺醒，并將這種意識轉化為公眾對其自身權利尤其是私權(民事權利)的關注和維護的具體行動，成為推動法治發展的一股重要力量。

公眾權利意識的覺醒，以及對自身權益的關注和維護，首先表現在眾多的維權案件上。盡管這些維權案件對當事人而言，常常需要付出沉重的代價，甚至生命的代價。但在當代中國的法治進程中。每一個這樣的案件客觀上都將我國的法治向前推進了一步。

(一)“民告官”第一案

1985年，浙江省蒼南縣肥艚鎮農民包鄭照經鎮城建辦批準在肥艚鎮東面河灘上建造了三間三層樓房，占地面積126平方米，并辦理了房屋產權登記手續。1987年，蒼南縣政府下發《關于強行拆除包鄭照違章房屋的決定》，縣政府認為，包鄭照的房屋蓋在海堤范圍內，侵占了河道，對抗洪防汛工作造成了嚴重的干擾。同年7月，蒼南縣政府對包家房屋實施了強行拆除。包鄭照于是向溫州市中級法院提起訴訟，要求確認他的房屋合法性，賠償經濟損失并追究主要責任人的法律責任。起初，包鄭照的起訴狀并沒有被法院接受，因為“民告官”無法可依。后經過努力，浙江省高級法院指定溫州中院受理該案。1988年8月25日，溫州中院在蒼南縣電影院開庭審理此案，縣長黃德余出庭應訴，幾十家媒體記者旁聽了庭審。幾天后，一審判決認定，包鄭照的房屋蓋在海堤閘壩的區域內，有關建房手續未經水利部門同意，屬于手續不全，蒼南縣政府對其強行拆除，是有法律依據的，依此駁回包鄭照的請求。包鄭照不服一審判決，向浙江省高院提起上訴，二審維持原判。〔9〕劉維林、席文啟主編:《法治中國30年——重大事件回放與述評》，紅旗出版社2008年版，第288－291頁。另見2008年12月10日央視《新聞調查:改革開放后“民告官”第一案》，來源:http://news．sina．com．cn/c/2008－12－10/105516819814．shtml，2012 年6 月25 日訪問。

“民告官”第一案發生在1989年《行政訴訟法》頒行之前，其具有的時代意義就更加凸顯。從當代中國法治進程的角度觀察，此案的意義在于當公權力與私權發生沖突時，公權力不應在法律之上，而應在法律之下，公權力必須接受司法的審查，這對于私權的保障是一個巨大的進步。

(二)“一元錢官司”

最為典型的“一元錢官司”，是被譽為“中國公益訴訟第一人”的丘建東精心策劃的系列訴訟案件。〔10〕參見許浩:《中國公益訴訟11年》，來源:http://finance．qq．com/a/20070709/000115．htm，2012年6 月25日訪問。1996年，丘建東因福建省龍巖市兩公共電話亭未執行電話收費標準多收其話費，狀告福建省龍巖市郵電局，索賠1．20元;1997年，丘建東又因北京兩公用電話亭未執行電話收費標準多收其話費分別在北京市西城區法院和東城區法院提起訴訟，向公用電話的經營管理者分別索賠1．10元和其他損失。前案稱為“一塊二官司”，因丘建東撤訴而未待法院作出判決;后兩案稱為“一塊一官司”，西城區法院和東城區法院均作出判決，支持了丘建東索賠多收電話費的請求。〔11〕關于“一塊一官司”的具體案情，參見《“一塊二”官司在京演續集:挑起北京“兩案”》，來源:http://blog．chinacourt．org/wp－profile1．php?p=25212＆author=447，2012年6月25 日訪問。

“一元錢官司”經媒體曝光后，引起了社會的廣泛關注。“一元錢官司”雖然微不足道，但是，在它背后所反映的卻是我們這個社會公民法律意識的增強，國家法治化水平的提高以及法律在普通老百姓心中權威地位的攀升。”〔12〕參見李愛芹、張蕾:《一元錢官司引爆觀念交鋒》，來源:http://theory．people．com．cn/GB/40764/127623/141212/141216/8526660．html，2012 年6 月25 日訪問。這也就是“一元錢官司”所具有的法治意義。

(三)陜西“黃碟”事件

2002年8月18日晚11時許，陜西省延安市萬花派出所接到群眾電話舉報，稱轄區內一居民家中正播放黃色錄像。派出所4名警察前去調查。當警察闖進該居民家中時發現，房間內只有張某夫妻兩人，此時電視機已關閉。警察要求夫妻倆拿出“黃碟”，遭到拒絕，之后雙方發生沖突。警察以妨礙警方執行公務為名將張某帶回派出所。8月19日，在繳納了1000元暫扣款之后，張某被放回家中。10月21日，張某突然又被寶塔公安分局治安大隊帶走，隨即以“涉嫌妨害公務”被刑事拘留。10月28日，寶塔公安分局向寶塔區檢察院提交材料，報請檢察院批準逮捕張某。11月4日，寶塔區檢察院以“事實不清，證據不足”作出不予批捕的決定，發回公安分局補充偵查。11月5日，被刑拘16天的張某被寶塔公安分局以取保候審的形式釋放回家。12月5日，寶塔公安分局以“案件撤銷”為由，解除了對張某的取保候審，1000元暫扣款同時返還當事人。2002年12月31日，由延安市寶塔區政法委、寶塔區政府辦和寶塔區信訪局人員組成的專門協調小組向當事人賠禮道歉，一次性補償當事人損失29137元。2003年1月14日，寶塔區公安分局正式免除了警方當事人之一——萬花派出所所長賀某的職務，警長尚某被調離萬花派出所，其他兩名協警被公安機關辭退。〔13〕《夫妻家中看黃碟事件:公民權利終于得到保護》，來源:http://news．sina．com．cn/s/2003－01－05/0921862639．shtml;《延安夫妻在家看黃碟被抓續，來源:http://www．chinaelections．org/NewsInfo．asp?NewsID=100097，2012年6月25日訪問。

這是一起典型的公權力侵害私權的事件，可以說它已經觸及到公眾所能容忍的底線。這一事件經媒體曝光后，頓時轟動全國，成了社會關注的熱點。從法治的角度看，在現代法治社會中，政府與公民之間的關系是基于憲法而形成的權力與權利之間的關系。政府在對公民采取任何法律措施之前，都應當對憲法所保護的公民權利給予充分的關注，否則，就會超越職權和濫用職權，侵犯公民權利，給公民的人身和財產造成不必要的損失。

這一事件的結果，被認為是“法治的勝利”〔14〕王君:《法治的勝利——評夫妻看黃碟案》，來源:http://www．chinaelections．org/NewsInfo．asp?NewsID=79616，2012年6月25日訪問。。從法治層面看，這是私權在與公權的博弈中取得的一次勝利，是法治的勝利，通過這一事件，法治的觀念得到進一步的弘揚。

(四)孫志剛事件

2003年3月17日晚上，任職于廣州某公司的湖北青年孫志剛在前往網吧的路上，因沒有暫住證又未攜帶身份證，被廣州黃村街派出所收容，次日被送至廣州市收容遣送中轉站，后又被送往廣州收容人員救治站，于3月20日死亡。中山大學醫學院法醫鑒定中心的鑒定表明:孫志剛符合大面積軟組織損傷致創傷性休克死亡，即孫志剛是被毆打致死。孫志剛死亡事件披露后，受到各界的關注。時任中共中央政治局常委、中央政法委書記的羅干和和中央政法委副書記、公安部部長的周永康做出批示，涉案18名犯罪嫌疑人被緝拿歸案，其中一人被判死刑，一人被判死緩，一人被判無期徒刑，其余15人被判有期徒刑。另有廣州市公安局副局長林培坤、廣州市衛生局副局長盧彥德等23多人受到行政處分。〔15〕劉維林、席文啟主編:《法治中國30年——重大事件回放與述評》，紅旗出版社2008年版，第320－323頁;《2003 年6月30 日:孫志剛死亡真相》，來源:http://news．sina．com．cn/c/2004 －10－02/21064483834．shtml，2012年6 月25日訪問。。

孫志剛事件引發了公眾對收容遣送制度的大討論。2003年5月14日，俞江、騰彪、許志永三位博士向全國人大常委會遞交了審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書;5月23日，賀衛方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波五位學者以中國公民的名義，聯合上書全國人大常委會，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調查程序。同年6月18日，國務院第12次常務會議通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該辦法自2003年8月1日起施行，1982年5月12日國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。

孫志剛事件的意義不只是導致施行了21年的一部國務院行政法規的廢止，更重要的意義在于，它是私權在與公權的博弈中取得的又一次勝利。從“維護城市社會秩序和安定團結”的“收容遣送”〔16〕1982年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第1條規定:“為了救濟、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護城市社會秩序和安定團結，特制定本辦法。”到“保障其基本生活權益”的“救助管理”〔17〕2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第1條規定:“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度，制定本辦法。”這是社會管理的進步，是對生活無著的流浪乞討人員的基本權益的保護，更是預防千萬個“孫志剛”可能受到公權力不法侵害的制度保障。

(五)首例乙肝歧視案

2003年6月，張先著在蕪湖市人事局報名參加安徽省公務員考試，報考職位為蕪湖縣委辦公室經濟管理專業。經筆試和面試，張先著的綜合成績在報考該職位的30名考生中名列第一。2003年9月，張先著先后在蕪湖市人事局指定的兩家醫院體檢，體檢報告顯示其帶有乙肝病毒，體檢結論為不合格。蕪湖市人事局以口頭方式向張先著宣布，由于其體檢結論不合格而不予錄取。張先著經向安徽省人事廳申請行政復議無果后，于2003年11月10日以被告蕪湖市人事局的行為剝奪其擔任國家公務員的資格，侵犯其合法權利為由，向蕪湖市新蕪區法院提起行政訴訟。新蕪區法院審理后認為，蕪湖市人事局僅依據醫院的體檢結論，認定張先著體格檢查不合格，作出不準予張先著進入考核程序的具體行政行為，缺乏事實證據。〔18〕安徽省蕪湖市新蕪區人民法院［2003］新行初字11號《行政判決書)，來源:http://vip．chinalawinfo．com/case/displaycontent．asp?gid=117452353，2012 年6 月25 日訪問。。

據統計，中國有近十分之一的人屬于乙肝病毒攜帶者，乙肝病毒攜帶者在就業等方面受歧視具有一定的普遍性，在此案引發討論之時，全國有28個省(自治區、直轄市)的《公務員體檢標準》將攜帶乙肝病毒的人判為不合格。因此，張先著訴蕪湖市人事局“乙肝歧視案”引起了廣泛的關注，就在張先著與蕪湖市人事局公務員的行政訴訟進行的同時，2003年11月，1611人聯合簽名，將一份違憲審查建議書寄往全國人大常委會。〔19〕王海燕:《1611公民訴請違憲審查，呼吁修改公務員招考禁令》，來源:http://www．people．com．cn/GB/shehui/1061/2212867．html，2012 年6 月25 日訪問。。正是在公眾的一致努力下，2004年6月，四川、江蘇、浙江、廣東四省率先對公務員體檢標準作出修改，取消了對無傳染性的小三陽及感染乙肝病毒等情況的限制性條款。2004年12月，新修訂的《傳染病防治法》增加規定:“任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人。”(第16條)2005年1月，《公務員錄用體檢通用標準(試行)》正式頒布實施。該標準根據公眾反應及專家意見，取消了大量限制性條款，并明確規定“乙肝病原攜帶者，經檢查排除肝炎的，合格。”2007年5月，勞動部和衛生部聯合發出《關于維護乙肝表面抗原攜帶者就業權利的意見》，規定“除國家法律、行政法規和衛生部規定禁止從事的工作外，不得強行將乙肝病毒血清學指標作為體檢標準。”至此，“乙肝歧視”問題得到基本解決。這在消除就業歧視，實現人的勞動權平等方面，邁出了重要的一步。

(六)唐福珍事件

2009年11月13日，成都市金牛區城管執法局對被認定為違章建筑的唐福珍所建房屋進行強拆。唐福珍以死相爭，未能阻止政府組織的破拆隊伍，最后自焚于樓頂天臺，11月29日晚，唐福珍因傷勢過重，經搶救無效死亡。〔20〕《四川成都唐福珍事件》，來源:http://baike．baidu．com/view/3048216．htm，2012年6月25 日訪問。。

唐福珍事件只是近年來發生的眾多觸目驚心的暴力拆遷惡性事件中的一個例子。〔21〕引發強烈關注的還包括:2003年轟動全國的嘉禾拆遷事件;2007年《物權法》通過之時爆出的重慶“最牛釘子戶”事件;2009年的上海閔行強拆事件;2010年9月的江西宜黃強拆事件;2010年10月的太原強拆致死事件。即使在2011年新的《國有土地上房屋征收與補償條例》通過后，監察部、國土資源部等四部門查處的2011年上半年發生的強制拆遷致人傷亡事件就達11起，涉及黑龍江、吉林、遼寧、河北、湖北等省。〔22〕《各地違法強拆激化社會矛盾，11起案例57人被問責》，來源:http://news．dayoo．com/china/201109/26/53868_19486340．htm，2012年6月25日訪問。

暴力拆遷事件，所反映的是政府的公權力與被拆遷戶的私權之間的沖突，它一方面說明了公權力的強勢和私權的弱勢形成的反差，另一方面也反映了作為弱勢的私權(被拆遷戶)所能進行的一種抗爭。這種抗爭本身是一種私權的覺醒。新世紀以來爆發的暴力強拆事件，在利益沖突的背后，不無民眾權利意識覺醒的因素。在一些拆遷事件中，被拆遷戶打出“公民財產不受侵犯”的條幅、向記者展示《憲法》和房產權證，都表明抗爭者所具有的強烈的權利意識。

從法治進程的角度看，暴力拆遷事件盡管充滿著血腥，但由于媒體和公眾的參與，這些事件自然成為促進私權保障和法治進步的重要契機。例如，為了規范征收拆遷，制止暴力拆遷等侵害被拆遷人權益的行為，國務院辦公廳先后發布了《關于控制城鎮房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》(2004年)和《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》(2010年)，指出“一些地區在農村征地和房屋拆遷中，相繼發生多起致人死傷事件，群眾反映強烈，社會影響十分惡劣。”要求各級政府要“堅決糾正城鎮房屋拆遷中侵害人民群眾利益的各種行為，維護城鎮居民和農民的合法權益”，嚴禁野蠻拆遷，嚴禁采取停水、停電、停氣、停暖、阻斷交通等手段以及采取“株連式拆遷”和“突擊拆遷”等方式違法強制拆遷。

暴力拆遷事件頻發引發公眾對暴力拆遷所依據的2001年《城市房屋拆遷管理條例》的極度不滿，更有學者上書全國人大常委會，建議對該《條例》進行審查，撤銷這一《條例》或由全國人大專門委員會向國務院提出書面審查意見，建議國務院對該《條例》進行修改，〔23〕沈巋等:《關于對〈城市房屋拆遷管理條例〉進行審查的建議》，資源:http://news．sina．com．cn/c/2009－12－10/115019231469．shtml，2012 年6 月25 日訪問。進而促成新的《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒行，廢除了《城市房屋拆遷管理條例》。在保障被拆遷人的權益方面，《國有土地上房屋征收與補償條例》較之《城市房屋拆遷管理條例》，有著明顯的進步。

上述事件只是當代中國民眾權利覺醒和維權活動的縮影。實際上，改革開放以來，維權活動在不同的領域展開，如消費者維權、勞工維權(尤其是農民工維權)、青少年維權、婦女維權等，諸多民間的或半官方的維權組織所進行的維權活動，都取得了很好的效果。

三、立法征求意見推動法治進程

在中國法治進程中，公眾參與還表現在民眾對法律、法規、司法解釋草案公開征求意見活動的積極參與。

法律草案公開征求意見，始于1954年《憲法》，續于1982年《憲法》，后又有《全民所有制工業企業法》、《行政訴訟法》、《土地管理法修正案》、《合同法》、《婚姻法修訂案》、《物權法》、《勞動合同法》、《就業促進法》、《侵權責任法》等，這些法律的草案均事先公布征求意見。在2008年4月15日十一屆全國人大常委會第二次委員長會議通過的2008年常委會工作要點和立法計劃確立“與群眾利益密切相關的法律草案，要向社會全文公布，廣泛聽取各方面尤其是基層群眾的意見”之后，法律草案公開征求意見從過去的“特例”走向“常態”。〔24〕毛磊:《打開百姓參與立法的大門——中國立法機關公開法律草案由特例成為常態》，載《中國人大》2008年第10期。

作為立法民主的“新政”，〔25〕阿計:《“立法新政”力推立法民主》，載《政府法制》2008年第14期。法律草案公開征求意見，為公眾參與法治進程提供了一個平臺。在《合同法》、〔26〕1998年9月4日，合同法草案公開征求意見，至10月15日，收到160多封來信。參見阿計:《“立法新政”力推立法民主》，載《政府法制》2008年第14期。《婚姻法修正案》、〔27〕2001年1月11日，婚姻法修正案草案公開征求意見，至2月28日，收到來信、來電4600件。參見阿計:《“立法新政”力推立法民主》，載《政府法制》2008年第14期。《物權法》、《勞動合同法》和《侵權責任法》〔28〕2009年11月6日，侵權責任法草案公開征求意見，至12月5日，征集到意見2655件。來源:http://news．xinhuanet．com/legal/2009－12/07/content_12602740_1．htm，2012年6 月25日訪問。的草案征求意見過程中，公眾都表現出極大的參與熱情。其中尤以《物權法》和《勞動合同法》為典型。

《物權法(草案)》形成于2002年初，2002年12月23日作為《民法(草案)》的組成部分，提交九屆全國人大常委會第31次會議審議，之后基于“分編審議、分編通過”的立法思路，民法典的立法工作暫時擱置，物權立法繼續進行。2005年6月，十屆全國人大常委會第16次會議召開，《物權法(草案)》第三次提交審議，許多委員建議將《物權法(草案)》向社會全文公布，廣泛征求意見，委員長會議采納了這一意見。2005年7月10日，全國人大常委會辦公廳公布了《物權法(草案)》，向社會公開征求意見，至8月20日，共收到11543條意見。全國人大常委會法制工作委員會將這些意見分成“總的看法”、“關于物權法的一般規定”、“關于不動產登記”等20個項目進行了歸類整理。〔29〕全國人大常委會法制工作委員會:《各地人民群眾對物權法草案的意見(一)》、《各地人民群眾對物權法草案的意見(二)》，來源:http://www．chinalaw．gov．cn/article/xwzx/fzxw/2009/200509/20050900060092．shtml，2012 年 6 月 25日訪問。在當年10月召開的十屆全國人大常委會第18次會議上，再次提交審議的《物權法(草案)》(四審稿)里，“群眾提出的許多意見都得以吸納，諸多與群眾自身利益密切相關的問題也進一步明確”〔30〕沈路濤等:《〈物權法(草案)〉社會征求意見稿亮相》，來源:http://news．xinhuanet．com/politics/2005 －10/22/content_3669946．htm，2012年6月25日訪問。。在征求意見過程中，發生了由北京大學教授鞏獻田致吳邦國委員長的《公開信》引發的“物權法草案違憲之爭”。這場被海外媒體認為是又一次“姓資姓社”的意識形態之爭，使得這部法律草案，尤其是其關于財產平等保護即私有財產保護的規定，更加受到公眾的關注，人們圍繞著“物權法草案是否違憲”、“平等保護原則是否背離了公有制”等問題展開激烈的討論。〔31〕有關這場爭論的情況，參見鄧君:《〈物權法(草案)〉“違憲”之爭》，載柳經緯主編:《共和國六十年法學論爭實錄:民商法卷》，廈門大學出版社2009年版。2007年3月8日，《物權法》經十屆全國人大五次會議審議通過后，這部法律因其廣集民意受到好評，被譽為“民主立法科學立法的光輝典范”〔32〕毛磊、杜文娟:《物權立法:民主立法科學立法的光輝典范》，載《決策領導》2007年第3期。。

1995年《勞動法》施行后，1996年《勞動合同法》列入國務院的立法計劃，并開始起草，2005年11月國務院向全國人大常委會提請審議《勞動合同法(草案)》，12月十屆全國人大常委會第十九次會議對草案進行了初次審議。由于“勞動合同法關系億萬勞動者的切身利益，既重要又復雜，為了把草案修改好、完善好，全國人大常委會堅持民主立法、科學立法的原則，將勞動合同法草案向社會公布，廣泛征求意見”〔33〕《楊景宇解讀勞動合同法》，來源:http://npc．people．com．cn/GB/14957/53050/6021829．html，2012 年 6 月 25日訪問。。2006年3月20日，全國人大常委會辦公廳全文公布了《勞動合同法(草案)》，至4月20日，共收到意見191849件，創法律草案征求意見之最。全國人大常委會法工委副主任信春鷹介紹說:《勞動合同法(草案)》征求意見，一是參與面很廣，有用人單位、社會團體、專家學者和普通勞動者，這些意見，來自全國的31個省、市、自治區、直轄市和香港、澳門兩個特別行政區;二是基層普通勞動者的聲音表現比較充分，來自勞動者的意見，占收到意見的65%左右;三是很多意見都經過認真地準備，很有建設性。〔34〕《全國人大介紹勞動合同法草案廣泛征求意見情況》，來源:http://www．xinhuanet．com/zhibo/20060422/zhibo．htm，2012年6月25日訪問。在《勞動合同法(草案)》征求意見過程中，全國總工會專門部署，各地工會組織深入企業、車間、工地向廣大職工、農民工宣講草案規定，認真聽取并幫助職工(農民工)反映意見建議，收到非常好的效果。全國總工會代表職工反映的上百條意見建議，絕大多數得到了立法機關的認可和采納，并在法律條文中予以體現。〔35〕來源:http://live．people．com．cn/note．php?id=32070629140430_ctdzb_003，2012 年6 月25 日訪問。顯然，工會在發動公眾參與《勞動合同法(草案)》的征求意見方面，發揮了積極的作用，使得這部法律更為充分地保護了勞工權益。尤其是在解決勞動合同短期化、勞務派遣以及欠薪等現實存在的勞工權益保護問題方面，《勞動合同法》作出積極的回應。由于公眾廣泛的參與，《勞動合同法》被認為是又一“科學立法、民主立法的典范”。〔36〕范正偉:《立法史上，〈勞動合同法〉值得書寫一筆》，來源:http://opinion．people．com．cn/GB/6986339．html，2012年6月25日訪問。

除了法律草案外，行政法規草案公開征求意見的工作也在逐漸展開。根據國務院法制辦網站的記錄，2006年10月12日到2011年11月，以國務院法制辦名義發出的有關法規草案征求意見的公告共計74項，涉及《職工帶薪年休假規定》、《彩票管理條例》、《城市商業網點條例》、《勞動合同法實施條例》、《專利法實施條例》、《個體工商戶條例》、《招投標法實施條例》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《典當行管理條例》、《征信管理條例》、《國內水路運輸條例》等行政法規。其中，《國有土地上房屋征收與補償條例》還曾先后兩次公開征求意見。

這些意見受到行政立法機關的重視，并不同程度地被相應的法規所吸收。《國有土地上房屋征收與補償條例》是其中的一個范例。2011年1月22日，國務院法制辦、住房和城鄉建設部負責人就所征集的意見采納情況作了詳細的說明，其中包括補償、公共利益的界定、征收程序、強制拆遷等四個方面。〔37〕來源:http://www．chinalaw．gov．cn/article/ztzl/lfzt/gytdzsbstl/201101/20110100333174．shtml，2012 年 6 月 25日訪問。

在當代中國法治進程中，最高法院的司法解釋幾乎與立法機關制定的法律、國務院制定的行政法規一樣，具有等同的意義。這主要是因為最高法院作出的大量的司法解釋是具有“立法”意義的規范性司法解釋。

最高法院2007年《關于司法解釋工作的規定》第17條規定:“起草司法解釋，應當深入調查研究，認真總結審判實踐經驗，廣泛征求意見。”“涉及人民群眾切身利益或者重大疑難問題的司法解釋，經分管院領導審批后報常務副院長或者院長決定，可以向社會公開征求意見。”實際上，最高法院早在2001年作出《關于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋(一)》時，就已公開征求意見。2003年9月，最高法院在其官網開設“征求意見”專欄。這以后，民商事司法解釋均實行在網上公開征求意見。司法解釋公開征求意見，同樣得到公眾的廣泛響應，許多意見被最高法院所采納。

法律、法規、司法解釋草案公開征求意見，是貫徹“民主立法”原則的體現。除了草案公開征求意見外，立法部門、最高法院還組織各種形式的座談會、定向征求意見等方式，廣泛征集社會各個方面的意見。例如，全國人大常委會副委員長王兆國在關于《物權法》的立法說明中介紹說，《物權法(草案)》除了全文公布征集到1萬多條意見外，立法部門“先后召開100多次座談會和幾次論證會，還到一些地方進行專題調研，充分聽取部分全國人大代表、基層群眾、專家學者、中央有關部門等各方面的意見。”〔38〕王兆國:《關于〈中華人民共和國物權法(草案)〉的說明》，載《全國人大常委會公報》2007年第3期。這是“民主立法”更為普遍的情形。

在當代中國法治進程中，公眾參與法律、法規和司法解釋的制定過程，不僅對于促進立法和司法解釋更為充分地反映和保障私權增長的要求，對于提高立法和司法解釋的質量，具有重要的意義，而且也是一次很好的普及法律意識尤其是權利意識的機會。

四、結語

從公權和私權的角度來看，當代中國社會變革呈現出這樣一種發展過程:在社會經濟生活領域，公權呈逐步退縮趨勢，私權呈逐漸增長趨勢。公眾參與的意義在于它構成了推進這一發展趨勢的力量。

然而，公權與私權始終存在著此消彼長的緊張關系，盡管公眾參與法治進程源自高層對法治的發動，源自于高層有意識地將法律交給億萬民眾的持續性的“普法”運動帶來的權利覺醒，但是當公眾的權利覺醒并轉化為自覺的維權行動時，就不可避免地與公權發生激烈的沖突，有時甚至是流血沖突。在這種沖突的背后，有著極為復雜的政治經濟因素。國家機器運行體制中官員政績的考核機制問題，中央與地方的經濟利益分配體制問題，都使得公權并不是那么自愿地退出社會經濟生活領域，有時甚至是背道而馳，因此與日益增長的私權發生沖突就難以避免。

在這場公權與私權的沖突中，相對而言，公權總是處于強勢，而私權總是處于弱勢。因此，盡管公眾參與一方面對推進法治的進步具有一定的效果，但是在這場沖突中，私權總是容易受到侵犯。因此，公眾參與對于法治進程的直接貢獻還是有限的，我們也不可高估公眾參與對于法治進程的作用。

*柳經緯，中國政法大學教授、博士生導師。本文系教育部人文社會科學研究一般項目“當代中國私法的興起與發展”(項目號:10YJA820069)階段性研究成果。

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