體制內之殤——論近代地方自治對紳權的損害

荊月新

體制內之殤
——論近代地方自治對紳權的損害

荊月新*

近代以降，進入地方自治“體制內”的紳權獨立性喪失，成為正式權力的附庸。士紳參與地方事務的范圍僅限于公共服務領域，方法與途徑受到行政權力的嚴格管控。紳權以法定形式得以明示以及士紳擔負地方自治經費的征收義務，都導致士紳階層與其他社會成員日趨分化，在近代中國日益孤立，最終走向衰落。

地方自治 紳權 組織化 損害

士紳又稱紳士、紳衿，在傳統中國社會當中是一個變動不居的概念。費孝通有言:“紳士是封建解體，大一統的專制皇權確立之后，中國傳統社會中所特具的一種人物。”〔1〕費孝通、吳晗等:《皇權與紳權》，上海觀察社1949年版，第1頁。那些因超卓智識、豐厚財產或憑借個人抑或家族的官僚背景而成為眾民之首、一鄉之望，并在民間社會發揮非凡政治影響的人們，均可歸入士紳之列。在近代，晚清的士紳階層仍以舊式的官紳與學紳為主，至民國建元，新式的工商業者與土地所有者的成分有了大量增加，官紳與學紳的力量漸次削弱。至于“紳權”一詞，由清入民，論者多多，但從未有過嚴格的法理意義上的界定，通常是指士紳階層憑借特定的身份，對國家尤其是地方的經濟、政治以及民生、社會公益所發揮的影響力，它具有權利的特性，因它與士紳的身份不可分割，且具有排他的性質，它亦具有權力的特性，在許多場合還具有一定強制力。為與前人的論述保持連貫性，本文沿襲舊說，不作損益。通行的觀點認為，肇始于清末的近代地方自治并非對民權的伸張而是對紳權的彰顯，相比于傳統中國的政治社會，紳權在近代地方自治時期有所擴張或者膨脹。這一觀點自民國以來頗為盛行。

對上述觀點，筆者未敢茍同。筆者認為，在近代以來的地方自治當中，紳權恰恰由于在地方自治的旗號下被納入“體制內”而失去了其原有的獨立性，成為了國家正式權力的附庸，其活動方式和活動內容受到嚴格管控，并因日漸孤立而受到損害。

一、紳權淪為國家正式權力的附庸

地方自治本應是防止國家權力對社會權力擠壓的憲政手段，近代中國的地方自治自其源頭上講，可說是清末憲改的一部分，但是，自一開始，即偏離了憲政的軌道。清廷的初衷并非實行以地方自治為主題的憲政改革，而是在立憲派和革命黨人雙重催逼下所進行的倉促讓步。因此，近代中國的地方自治無論從其開辦初衷抑或制度設計上，并非以伸張紳權或民權為目的，不是以自治機制與“官治”行政并行，更不是要取而代之，而是“輔官治之不足”，借以完成官治行政所無法完成的任務。這種“中國式”的地方自治無強化紳權之意，卻力收強化“官權”之效。

首先，從地方自治的價值與功能定位上，其服從和服務于“官治”行政。因何開辦地方自治?相對于傳統的國家治理結構，地方自治將會帶來什么?這是近代中國開辦地方自治的根本目的與宗旨所在，也是價值和功能所在。光緒三十一年，刑部侍郎沈家本上書政務處言到:“參以各國地方自治之制，于地方設立鄉社。……仿日本府縣議會之法，任民間公舉有資望者，為社中董事，以輔地方官之所不及。”〔2〕《政務處奏議復刑部左侍郎沈條陳時事折》，載《東方雜志》第2年第12期。憲政編查館在《奏核城鎮鄉地方自治章程折》中指出，施行地方自治“以上輔政治而下圖輯和，故言其實，則自治者，所以助官治之不足。”又說:“自治之事淵源于國權，國權所許，而自治之基乃立。由是而自治規約，不得牴牾國家之法律，由是而自治事宜，不得違抗官府之監督。”〔3〕《政治官報》光緒三十四年十二月二十八日，第445號。上述指導思想被不折不扣地貫穿于立法之中，光緒三十四年頒布的《城鎮鄉地方自治章程》第1條開宗明義:“地方自治以專辦地方公益事宜，輔佐官治為主。”一語道出了地方自治在整個社會治理結構中的地位。孔飛力對此有著恰當的評價:“清代發起人所理解的地方自治這一名詞，既不是指代議制政府，也不是指地方自治。它只是官治的補充”。〔4〕［美］孔飛力:《中華帝國晚期的叛亂及其敵人》，中國社會科學出版社1990年版，第222頁。

其次，自治機構不能構成一個獨立和完整的權力系統，要受制于同一行政區域內設置的官僚行政機構。近代中國在自治機構的行政區域內，始終存在一個由中央或上級政府委派的地方官府，并在地方事務中起著主導和決定性的作用。前述《城鎮鄉地方自治章程》規定，城鎮鄉議事會為地方自治之議決機關，董事會和鄉董分別為城鎮自治和鄉自治的執行機關。地方官與議事會之間是主導與從屬的關系(第37條):“議事會遇地方官有咨詢事件，應臚陳所見，隨時申復”(第39條);董事會和鄉董的人事任免之權均把持于地方官府(第55、56條，第4章)。在府廳州縣地方自治當中，議事機構有兩個，分別是議事會和參事會，執行機構為府廳州縣的行政長官，自治行政事宜由其職掌。

最后，“自治監督”制度強化了“官權”對于“紳權”的限制。就清末而言，《城鎮鄉地方自治章程》第6章載明:“城鎮鄉自治職，各以該管地方官監督之。”(第17條)“地方官有申請督撫，解散城鎮鄉議事會、城鎮董事會及撤銷自治職員之權。”《府廳州縣地方自治章程》之第6章規定:“府廳州縣自治由本省督撫監督之，仍受成于民政部，其關系各部所管事務，并受成于各部。”(第94條)“前條監督之官府，得令該府廳州縣呈報辦事情形，并得隨時調閱公牘文件，檢查收支賬目。”(第95條)“監督官府如以府廳州縣預算為不適當者，得減削之。”(第97條)“督撫遇有不得已情節，得咨請民政部解散議事會。”(第98條)。北洋政府于1919年9月8日公布的《縣自治法》，也作類似規定，“縣自治團體以道尹為直接監督。”(第63條)“道尹因監督之必要，對于自治團體得發布命令或處分。”(第64條)縣自治的議事機構，縣參事會為縣自治的執行機構。袁氏當國期間，相關立法當中的官治色彩更加濃厚，《地方自治試行條例》第4章規定:“自治職員由縣知事監督之，得隨時命其報告辦事成績，征其預算決算表冊，其關于自治經費，得隨時親往或派員檢查，年終并將辦理情形詳報該管長官，核報內務部。”(第35條)。另據該立法第35、36條之規定，自治職員的獎懲、撤免亦全憑地方行政長官處置。地方自治在袁氏當國的時代僅是一個口號而已，連地方自治機構的“陪襯”都嫌多余。

與國家公權相比，至少在晚清之前的中國社會，紳權“與地方政府的正式權力相比，他們屬于非正式權力”。士紳與地方政府“兩個集團相互依存，又各自以不同的方式行使著自己的權力”。〔5〕瞿同祖:《清代地方政府》，范忠信、晏鋒譯，法律出版社2003年版，第282頁。正因如此，士紳在與正式權力的博弈當中進退裕如，他們對基層社會管理的參與在更多場合和更高程度上是自發的、無組織的，士紳“參與政府事務和代表地方社群說話的權利，并沒有像西方民選議會那樣在法律上正式明確下來。法律并沒有規定哪個士紳成員應當被咨詢或應被邀請參與行政事務，這些都主要隨州縣官員們自便。盡管士紳可以，且實際上常常干預(政務)，但卻沒有他們可以用來質疑或否決官員所作決定的合法程序。實際上，士紳的介入主要是基于個人標準，其效力也主要依賴于特定士紳個人所具有的影響力”。〔6〕瞿同祖:《清代地方政府》，范忠信、晏鋒譯，法律出版社2003年版，第337頁。這表明在傳統中國政治生態中，士紳階層對地方社會治理的參與主要通過一些“體制外”的非正式渠道和途徑來實現。但是這種體制外的地位不但沒有限制士紳們權力的發揮，甚至在一定程度上維持著國家正式權力與基層地方利益之間的平衡。有學者言及明清時期鄉紳的社會角色曾說:“明清時期的鄉紳主要是這樣一種社會力量的代表者，他們雖然不能明確地被界定為一種現代意義上的‘自治組織或團體’，但卻不可否認地在當時的社會生活中發揮著以上的功能，使國家與社會之間保持一種動態的平衡。”〔7〕徐祖瀾:《鄉紳之治與國家權力——以明清時期中國鄉村社會為背景》，載《法學家》2010年第6期。但是，隨著近代地方自治的推行，紳權的“體制外”時代結束，在披上“組織化”外衣的同時，僅有的一點獨立特性也被消解。

二、紳權的影響范圍漸趨萎縮

近代地方自治中，以士紳為代表的精英階層對地方治理的參與被程式化了。以法定形式將更多的義務附加于士紳階層，體制內的制度安排不僅沒有完全涵蓋原有的權力范圍，且將其嚴格控制在公共服務領域，使其對地方社會的影響被削弱。

其一，士紳對地方事務的參與僅限于公共服務領域，嚴禁其對地方行政權力的染指。《城鎮鄉地方自治章程》第5條將地方自治的范圍界定為八個方面:學務、衛生、道路工程、農工商務、善舉、公共營業、辦理上述自治事務之籌款等事宜、向歸紳董辦理且無弊端之各事。同時，為防止自治權限對行政權力的侵奪，特意在第6條規定:“前條第一至第六款所列事項，有專屬于國家行政者，不在自治范圍之內。”《府廳州縣地方自治章程》第3條則將自治事宜概括為兩點:“一、地方公益事務關于府廳州縣全體或為城鎮鄉所不能擔任者;二、國家行政或地方行政事務以法律或命令委任自治職辦理者。”因后項以立法或命令的授權為前提，所以前項仍為地方自治的主要事務。袁氏當國期間，未獲實際履行的《地方自治試行條例》第4條將地方自治事宜概括為兩方面:“一、本區衛生、慈善、教育、交通及農工商事項，但屬于國家行政范圍者不在此限;二、依法令及監督官署委托辦理事項。”仍以前項為主。1919年9月頒布的《縣自治法》第9條則將“自治事務”界定為五個方面:“一、教育;二、交通水利及其他土木工程;三、勸業及公共營業;四、衛生及慈善事業;五、其他依法令屬于縣自治事務。”可見，近代中國政府對地方自治開放的僅限公共服務領域，凡關涉正式行政權力者，則嚴禁自治機構介入，西方憲制下地方自治制度所包含的政治民主更屬枉然。

其二，士紳參與地方事務的方法與途徑法定化，并受到行政權力的嚴格管控。仍以晚清為例，晚清所辦地方自治分為兩個不同階段，大體上以光緒三十四年十二月各級地方自治章程頒布為限。此前，部分地區在政治變革的潮流和地方自治思潮影響下，由紳商自發倡辦或由官府督導試辦地方自治;此后，則是由中央政府統籌規劃、明定法令，全國一體舉辦。在第一階段，由紳商自發倡辦的地方自治，其職責權限可謂寬矣，如光緒三十一年上海城廂內外總工程局時期的地方自治較能說明問題。總工程局仿照西方地方自治制度設立議會和參事會兩機關分別作為議事和執行機構，除此之外，總工程局還設戶政、警政和工政三科，其戶政科所轄職務含戶口管理、房產登記職能，并負責收取地方捐，而警政科職能涉及巡警設置與管理等。總工程局之下還設有一個裁判所，行使準司法權，對涉及房產交易、錢債生意的爭議，皆有權處斷。然而，各地分散試辦過程中所表現出的對自治權力的強烈渴望，引起了清廷不安。光緒二十八年，民政部咨行各省督撫:“近來迭接各省士紳稟報，開辦自治，私擬章程，多未合法，甚有誤解自治字義，舉動軼出范圍。倘來不慎于始，必致流弊叢生。”〔8〕《東方雜志》第5年第10期。于是，除由官府直接督辦的直隸、天津兩地以外，其他各地一律停辦。清廷如此動作，皆因害怕行政權力的散失。此后，《城鎮鄉地方自治章程》等立法頒布，地方自治進入第二階段，即所謂統一和規范階段。在這一階段，各地根據中央立法要求，一體舉辦。從前面的論述中，可以看到自治范圍已大受約束。

自治范圍被嚴格管控，士紳稍有逾矩，即遭責罰。《城鎮鄉地方自治章程》第106條規定:“自治職員有以自治為名，干預自治范圍以外之事者，城鎮鄉議事會各員及城鎮董事會名譽董事，于會議時停止其到會三日以上，十日以下，城鎮董事會總董、董事及鄉董、鄉佐，停止其薪水半月以上，二月以下，其情節重者，均除名。”實踐當中，亦頻頻出現因士紳指摘時事而被認定為“越權”的事情，長沙“搶米風潮”中，巡撫岑春蓂去職后，士紳不滿于新派巡撫而向湖廣總督瑞瀓提出“由藩署撫”而遭瑞瀓指斥:“伏念地方官吏之委任無不遵守朝廷之命令，巡撫乃系疆臣，用舍尤應欽定。”又言:“該紳等竟數以藩署撫，冒昧請為電奏，縱無他意，已屬跡近干預，當經正詞電復，以明權限。”〔9〕饒懷民、藤谷浩悅編:《長沙搶米風潮資料匯編》，岳麓書社2001年版，第44頁。

對士紳階層在地方自治當中活動范圍和活動方式的立法約束綿延至民國，未有大的變化。如此制度安排之下，士紳階層的影響和控制范圍非但沒有擴大，反而將其拘束于公共服務領域，并且通過議事會和董事會的組織化形式將士紳的活動舞臺和活動程序予以禁錮。

三、士紳階層在近代社會陷入孤立

近代的地方自治立法看似賦予了紳權以正式法律地位，卻使士紳階層成為眾矢之的。士紳階層屢屢與國家正式權力發生沖突，同時，因興辦自治增加了地方民眾的經濟負擔，士紳階層恰恰因充當了征收人的角色而導致他們與庶民的沖突。在很多場合，士紳階層既被地方官員群體所排斥，也為廣大民眾所不容。

其一，近代的地方自治立法將“紳權”明示，士紳階層與其他社會成員分化。近代中國的地方自治之所以被認為是“紳治”而非“民治”，關鍵論據在于選舉與被選舉環節所施加的廣泛限制。以《城鎮鄉地方自治章程》為例，除性別、年齡以及居住年限外，財產限制成為最重要的約束條件，必須“年納正稅或地方公益捐二元以上者。”同時，對于那些“居民內有素行公正，眾望允孚者”，不受居住年限以及財產限制，而對于那些“若有納正稅或公益捐較本地選民內納捐最多之人所納尤多者”，則可不受年齡和居住年限的限制。但是，僅具備上列條件并未見得即可成為選民，接下來，立法又將其中一部分人排除在選民之外:“一、品行悖謬，營私武斷，確有實據者;二、曾處監禁以上之刑者;三、營業不正者，其范圍以規約定之;四、失財產上之信用，被人控實尚未清結者;五、吸食鴉片者;六、有心疾者;七、不識文字者。”此外，還對選舉權和被選舉權作了職業限制，下列人員不得選舉及被選舉為自治職員:“一、現任地方官吏;二、現充軍人者;三、現充地方巡警者;四、現為僧道及其他宗教師者。”選民財產的多寡也會影響其權利，并據此將選民劃分了等次，如光緒三十四年十二月頒布的《城鎮鄉地方自治選舉章程》第5條規定:“選舉人分為兩級，就選舉人內擇其年納正稅或公益捐較多者若干名，計其所納之額足當選舉人全數所納總額之半者為甲級，其余選舉人為乙級。”這里不僅將財產作為獲取選舉人資格的基礎條件，還根據財產之多寡再細分為兩級，甲級選舉人盡管人數寡少，但是其明顯享有選舉上的特權。同一立法第7條規定:“兩級選舉人分別各選舉議員半數。”以財產確定選舉人資格的做法，直到民初也未曾改變。袁氏當國時期的《地方自治試行條例》規定住民取得選民資格的條件之一，需“年納直接國稅十元以上，或有不動產價值五千元以上者。”。北洋時期的《縣自治法》第3條規定了縣內住民享有選舉權的四項條件:“一、年納直接稅二元以上者;二、有動產或不動產五百元以上者;三、曾任或現任公職教員一年以上者;四、曾在中學校以上學校畢業或與有相當之資格者。”而被選舉權所附加的條件更為嚴苛，該法第4條規定了被選舉權的四項限制條件:“一、年納直接稅四元以上者;二、有動產或不動產一千元以上者;三、曾任或現任公職教員一年以上者;四、曾在中學校以上學校畢業或與有相當之資格者。”另外，在該法第5條還剝奪了“不識文字者”、“僧道主其他宗教師”、“現役軍人”等人員的選舉權與被選舉權。

以上種種限制，無論是就財產而言，還是就教育背景、職業而言，抑或是對個人資望的要求，都使士紳階層與其他社會成員發生了分化。此前參與地方社會治理的士紳們沒有固定的組織形式，甚至沒有固定的名銜，正因為如此，他們得以隱身于普通民眾當中，作為基層社會的治理權威，你無從發現，他們卻又無處不在。恰恰是在地方自治開辦以后，這個階層被貼上了標簽，他們的身份、地位、權利被特定化了，而其他人(即便是同樣熱心地方自治)則因為各種限制而失去了參與自治的機會，這種教育背景、財產狀況、職業上的不平等，演變為權利分配當中的歧視，正是這種歧視的存在導致其他社會成員與士紳階層的疏遠。王樹槐在分析江蘇川沙的反地方自治的民變時曾言:“川沙之案……牽涉到推行自治所引起的新舊勢力之爭，代表新生的勢力者為地方自治人員，代表舊有勢力者為地痞流氓與僧侶、官吏等。此為爭執的核心之所在。由于教育與選舉資格的限制，這兩類人物難以合成一群，吸鴉片者、不識字者、不納稅者、僧侶，及營業不正常者，皆無選舉權，更無當選權，無形之中形成了一派。地方自治勢力既厚，則有司之權日減，無法再逞其淫威，轉而與地方惡勢力勾結。”〔10〕王樹槐:《中國現代化的區域研究——江蘇省(1860—1916)》，“中央研究院”近代史研究所1984年印本，第213頁。可見，地方自治之下，士紳階層在社會結構當中的孤立已是暗潮涌動。

其二，附加于地方自治之上的財政義務向民間社會轉移，加劇了士紳階層與民間社會的分化。近代地方自治的制度設計將紳權的活動范圍限定在公共服務領域，而公共服務事業的舉辦則需要大量的經費投入，同時，為維持地方自治機構的運轉亦需巨額財政開支。中央財政和地方財政對上述開支全無支持，全賴地方士紳自籌。據《城鎮鄉地方自治章程》規定，自治經費之來源有三，即:本地方之公款、公產;本地方之公益捐;按照自治規約所科之罰金。其中，本地方之公款、公產以向歸本地方紳董管理者為限。公益捐則分為附捐和特捐，附捐是指“就官府征收之捐稅，附加若干，作為公益捐者，為附捐”，特捐是指“于官府所征捐稅之外，另定種類名目征收者”。上述三種自治經費從來源看，國家并不因自治經費的征收而減少收入，更沒有從國家的捐稅收入當中拿出錢來支持地方自治。后續的《府廳州縣地方自治章程》對地方自治經費的規定大致如此。

地方自治經費雖由士紳征收，最終還是落到平民大眾頭上，地方士紳與廣大民眾之間由此隔閡日深。沉重的財政負擔往往演變為嚴重的紳民沖突，以至發生流血沖突。宣統二年的“萊陽民變”，因災荒引發歉收和“抗捐抗稅”只是表象，內在的深層原因則是普通民眾對“新政”導致的財政負擔不滿。時任山東巡撫孫寶琦稱:“本年奉文籌備自治，遂議清查廟產，實提三以充經費。該僧道等意圖抗拒，曲思文等即乘機播散謠言，妄以行將抽收人口、牲畜各稅并從前倉谷均被紳董等侵吞等語煽動鄉愚。”〔11〕《山東巡撫孫寶琦奏遵旨派員復查萊海二縣民變籌辦善后情形折》，載《辛亥革命前十年間民變檔案史料》(上冊A2)，第172頁。因處置“萊陽民變”而與孫寶琦意見相左的各位魯籍京官，在民變的發生原因方面卻與孫的認識不謀而合，“山東京官曾派于召南前往萊陽調查實情，據于召南向山東旅京同鄉會的報告，萊陽縣因辦理新政，議準按畝捐錢，稟請東巡允準。實行之時，鄉鎮愚民不知籌款原因，謂官家只知捐錢，絕不體諒民力，擬設法抵抗。”〔12〕張玉法:《中國現代化的區域研究:山東省，1860－1916》，“中央研究院”近代史研究所1982年印本，第465頁。為彌補新政經費之不足，萊陽縣開征了契紙稅、戶口稅、文廟稅、油坊稅、染坊稅、絲麻黃煙捐、牲畜捐、釘牲口蹄捐甚至瞎子捐等多種捐稅。適值荒年，舊有捐稅已難應對，又增新的捐稅，百姓情急而反，矛頭便直指負責征繳捐稅的士紳。類似的民變不勝枚舉，宣統三年九月，奉天省之莊河、復州一帶發生由潘永忠等領導的民變，其原因也是因自治而增加民眾不滿而引起的矛盾集中暴發。〔13〕《東三省總督趙爾巽奏剿辦莊河復州一帶潘永忠等聚眾抗捐折》，載《辛亥革命前十年間民變檔案史料》(上冊A2)，第108頁。如此一來，士紳階層看似被賦予了“體制內”的權力，卻因自治經費的籌措而招致民眾嫉恨。

在矛盾突現時，地方官府為撇清責任，常將矛盾引向士紳，在激化的紳民矛盾中推波助瀾。“萊陽民變”中，鄉民擬議從社倉當中提取豐年積谷以抵捐負，遭到拒絕，恰恰因為社倉又歸地方士紳經營，鄉民認為地方士紳從中扣押、變賣了積谷，在紳民之間產生重大誤解，知縣朱槐之借機將征收一切苛捐雜稅之責推到士紳身上，稱一切“皆王景岳所為，官實不知”。〔14〕《山東近代史資料》(第2分冊)，第15頁。于是在民變初期，驅逐鄉紳、焚燒鄉紳家產成為斗爭的主要形式。為時未久，農民“查知諸紳于捐款雖不免從中染指，然主動者實朱知縣”。〔15〕中國近代史資料叢刊:《辛亥革命》(三)，上海人民出版社1957年版，第465頁。以上案例中，地方官員從中作梗，最后卻導致士紳代為受過。〔16〕參見朱英:《辛亥革命與近代中國社會變遷》，第650頁。

納入體制內的紳權受到限制與孤立，士紳階層成為近代社會的眾矢之的，紳權與紳治在中國社會政治生態當中的結構性地位遭到毀滅性的打擊，在晚清以后的中國社會，士紳階層往往成為一系列社會沖突的焦點。面對清末的社會分化，革命派別指責紳權與皇權沆瀣一氣，辛亥革命之后，“革命”成為中國社會的主題，而革命的對象就是廣泛存在于中國基層社會的士紳階層，“打倒紳士”成了革命的重要任務。國民黨中央執行委員會的第三次公開宣言稱:“每一個農村里，都必須有一個大的變革，使土豪劣紳不法地主及一切反革命的活動，在農民威力之下，完全消滅。”〔17〕《中國國民黨第二屆中央執行委員會第三次全體會議對農民宣言》，載《第一次國內革命戰爭時期的農民運動資料》，人民出版社1983年版。雖然共產黨與國民黨的階級屬性和政治立場有著顯著的區別，但在“打倒紳權”的立場上卻相當一致。在共產黨關于農村階級關系的認識體系當中，紳士是作為一個“階級”而被置于革命對象的地位，在這一點上，比國民黨走得更遠，也更為堅決。在建立政權和武裝革命的每一個階段，共產黨始終以解決普通農民所關心的土地問題入手，將“打土豪、分田地”作為自己在廣大農村社會制勝的法寶。國民黨人也宣稱，只有“打破四千年來地方政治建筑在紳士階級上面的政治基礎”，才能使“民權主義”在“鄉村間得到實現。”〔18〕甘乃光:《紳士民團長何以反對農會》，載《中國農民》1926年第10期。士紳在近代中國社會的孤立無援由此可見一斑。

四、結 語

不可否認，紳權曾在近代中國煊赫一時。但是，紳權的所謂“擴張”或者“膨脹”并非源自地方自治，更應認定為“紳治”這一基層社會的傳統治理模式在近代的變種，是社會失序以及政治亂局前提下對基層社會治理權威缺失的補充。

自太平天國運動始，傳統的中央集權模式破產，中央政府對全國的統馭能力下降，力圖對地方勢力實現掌控而力有不逮，這種局面遷延將近百年，未有改觀。大一統的政治格局不再，中央政府的治理權威地位在地方遭受嚴峻挑戰。而在地方層面，頻繁的戰亂和社會動蕩導致地方政權軟弱乏力，民眾人心渙散，社會事業廢弛，經濟凋敝，民不聊生，陷入嚴重的失序和混亂，地方治理機構長期處于癱瘓或半癱瘓狀態。以士紳為代表的地方精英出于對自身和所在社群利益的關注，在精英意識的作用下乘勢而起，很自然地通過各種官方(如地方自治機構中的參事會和議事會)、半官方(如教育會等)或者民間機構(如商會、農會等)承擔了基層社會的管理功能。〔19〕參見《蘇州市民公社檔案選輯》，載《辛亥革命史叢刊》(第4輯)，中華書局1982年版;《淞滬特別市籌備員之電函》，載《申報》1925年2月6日。眾多由地方士紳領銜的民間機構還充當了社會糾紛的仲裁人與調解人角色，對經濟交流與社會穩定發揮了重要作用。類似機構的成立以及士紳階層的參與，使得民間社會在紛亂的社會環境當中求得了片刻的安寧。但是這些作用的發揮并非是由地方自治而起，事實上，是傳統的以士紳為代表的地方精英的價值重現，是紳治在政治亂世的復蘇。

從這一角度而言，近代紳權的擴張充其量只是地方士紳階層在亂世當中的“自救”行動，談不上法律意義的“地方自治”。我們應當將法定意義的地方自治與實然意義的地方自治區分開來，并把地方自治與地方社會的其他自我管理形式區別開來。法制意義上的地方自治，應指包括憲法在內的各類立法對地方自治所進行的制度設計，即法律規范層面上的地方自治;而實然意義上的地方自治則指這一制度體系的實踐過程，它是地方自治制度體系的現實表現。但是，近代中國地方自治立法的實施情況并不好，制度設計總體上而言處于半擱置狀態。現實當中，根據地方自治立法建立起來的議事機構、商會、教育公所等機構，徒具形式，其現實的活動形式和活動內容與立法規范相去甚遠，所相同者僅僅是一個名稱而已，士紳們借這些“體制內”的機構仍然履行著原來“體制外”的職能。從嚴格意義而言，這已經不能算是法制層面的地方自治，而是傳統紳治形式在地方自治旗幟下的變異。

在近代中國社會政治生態的變遷中，士紳階層從總體上較早地認識到了包括地方自治在內的憲政經驗對于中國社會變革的作用，并較為積極地參與了這一過程，但是，被納入體制內的紳權和紳治非但沒有演變成對國家正式權力的制約力量，反而因成為正式權力的附屬品而陷入前所未有的困境。近代中國的地方自治未成，作為傳統中國基層社會中堅力量的士紳階層卻就此被完全擊毀。

*荊月新，山東師范大學法學院副教授，法學博士。本文系2011年山東省社會科學規劃研究項目“紳治與憲政的博弈——民國地方自治的困境透視”(項目號11CFXZ01)的階段性研究成果。

王 沛)