風險共同體之興起及其對行政法的挑戰

伊麗莎白·菲舍爾著 馬 原譯

風險共同體之興起及其對行政法的挑戰

伊麗莎白·菲舍爾*著 馬 原＊＊譯

本文通過規制干預、刑事司法、國家安全、公共部門管理與財政領域的案例，論證了風險概念在英國公共行政中遞增的重要性，著重強調風險應對能力被內閣與財政部賦予的核心地位。本文揭示了風險規制領域的發展對行政法的挑戰，并特別探討以下內容:(1)公共行政規制中非法律模型的角色;(2)專門技能與專業知識的作用;(3)法律與合法公共行政理論的關系。文章通過引用美國法官在環境保護與公共健康背景下對技術行政決定的司法審查判決，據此說明風險共同體對行政法律人的實踐意義。

行政決定 政府管理 司法審查 風險

“風險”是英國公共治理中的新興熱門詞匯，“應對風險”也成為英國行政國家的核心職責之一。〔1〕Strategy Unit of the Cabinet Office，Risk:Improving Government’s Capability to Handle Risk and Uncertainty，Full Report:A Source Document(The Stationery Office，London，2002)，p.4.統領一切的風險概念使我們見證了風險共同體的產生。對風險的識別、評估與管理不僅逐漸成為定義公共決策者職責的方式，也逐漸成為評價公共決策制定合法性的基礎。面對風險概念的發展，行政法律人需要思考的是如何利用這次變革。盡管風險規制的發展過程隱含了公共行政組成、制約與歸責的全新方式，然而行政法領域卻沒有充分展開討論。因此，本文通過檢視風險規制發展的屬性及其對行政法的挑戰，力圖彌補這一空白。

文章結構安排如下。首先，由于風險概念及其伴生語匯開始統率包括規制、刑事司法、公共部門財政及公共管理在內的諸多行政決策領域，因此文章第一部分針對“風險”在型塑與指引公共決策中的重要作用進行扼要概覽。其次，本文回顧了以內閣辦公室與財政部為代表的各部門將風險規制視為統一趨勢的傾向。伴隨風險成為全新治理單元，風險共同體的產生也可能為身處其中的行政國家賦予全新的角色和形態，這一趨勢不僅具有直接關乎行政法律人的現實意義，也改變了公共行政的構成與約束，并深刻影響了行政法的規范基礎。

隨后本文通過三條主線討論風險共同體對于行政法的意義。第三部分從規制角度解釋風險，分析風險領域的變革如何通過法律之外的方式規制公共行政。第四部分旨在揭示對風險的考量與專業經驗知識之間的潛在關聯，指出行政法律人有必要對此類問題持更加審慎的態度，其中值得關注的是，伴隨風險概念的普及與其在不同領域的界定與應用，在不同情境下專業經驗與知識也被賦予不同角色。第五部分指出風險規制領域的發展要求行政法律人更關注法律與合法行政治理理論之間的關聯，尤其需要理解專業知識的作用及行政立憲主義的觀念，同時認識到“風險共同體”并非行政國家的固定理論，而呈現為諸多不同而無法比對的合法行政治理規范理論所構成的完整譜系。本文最后一部分以美國1970年代衛生與環境保護標準制定背景下，由標準制定的司法審查所引發的“嚴格審查標準”爭議為例，分析風險規制挑戰的現實意義。

在開始論述之前需要明確三個重要前提。首先，本文僅限于審視英國公共行政發展成果并推進行政法領域的相應改革，通過本文分析可以發現“風險共同體”并非一個確定概念，而是思考與討論英國公共行政的一種全新模式。其次，對于風險在英國公共決策過程中的角色，本文的考察旨在注解說明而非窮盡列舉。最后，值得指出，許多國家在風險規制領域均存在與英國類似的發展成果，盡管后者才是本文的主要關注對象。〔2〕Treasury Board of Canada，Integrated Risk Management Framework(2001)and Standards Australia，Guidelines for Managing Risk in the Australian and New Zealand Public Sector(HB 143，1999).

一、風險與行政管理:新近若干發展

在英國，風險概念逐漸成為眾多公共決策領域的統領要素，在規制、刑事司法與內部行政管理等領域的行政決策過程中，這一特征尤其明顯，而風險規制領域的發展趨勢很可能導致公共行政工作與職責的巨大變革。

(一)規制

“風險”已成為諸多規制領域的常用語匯，在職業安全與健康法、食品安全法、藥品安全法在內的環境與公共衛生規制領域，這一現象尤為顯著。在這些領域過去漫長的發展進程中，風險觀念隱含其中而未予明示。〔3〕Health and Safety Executive，Reducing Risks，Protecting People(1999)，p.iii.See also M.French and J.Phillips，Cheated Not Poisoned?:Food Regulation in the UK，1875-1938(Manchester University Press，2001).正式風險評估與管理在以往未被重視，然而過去十年內法律與政策開始要求決策者實施定量風險評估，關注風險管理過程。〔4〕E.Fisher，“Drowning by Numbers:Standard Setting in Risk Regulation and the Pursuit of Accountable Public Administration.”(2000)20 O.J.L.S.109.該趨勢體現在許多方面，例如1999年《食品標準法》要求食品標準署將“公共衛生風險的性質及重要程度，或其他與決策相關的風險，包括可利用信息的充分性與可靠性在內的任何不確定因素”納入考慮范圍;〔5〕Food Standards Act 1999，s.23(2)(a).同時對規制對象的職責加以明確劃分，以便預先評估其行為的風險;〔6〕Genetically Modified Organisms(Contained Use)Regulations 2000(SI 2000/2831);Dangerous Substances and Explosive Atmospheres Regulation 2002(SI 2002/2776);and Control of Lead at Work Regulations 2002(SI 2002/2676).政府部門、機構與顧問機構不斷出臺政策文件，構建風險系統評估與管理方式;〔7〕Department of Environment，Transport and the Regions， Guidelines for Environmental Risk Assessment and Management(The Stationery Office，London，2000);Health and Safety Executive，n.3 above;Royal Commission on Environmental Pollution，Setting Environmental Standards，21st Report(HMSO，London，1998);and Parliamentary Office of Science and Technology，Safety in Numbers(HMSO，London，1996).在涉及風險與科學不確定性的政策制定過程中引入預防原則;〔8〕Interdepartmental Liaison Group on Risk Assessment，The Precautionary Principle:Policy and Application(ILGRA，London，2002)and Regulatory Impact Unit，Better Policy Making:A Guide to Regulatory Impact Assessment(Cabinet Office，London，2003)，p.79.此外，風險及其適當評估與管理也是包括瘋牛病、〔9〕The BSE Inquiry(Lord Phillips of Worth Matravers)，Report of the Inquiry into BSE and variant CJD in the United Kingdom，Vol.15:Government and Administration(1999-2000 HC 887)，Ch.5.移動電信〔10〕Independent Expert Group on Mobile Phones(Stewart)，Mobile Phones and Health(IEGMP，Didcot，2000).與口蹄疫〔11〕Inquiry into Foot and Mouth Disease 2001，Foot and Mouth Disease 2001:Lessons to be Learned Inquiry Report(2001-02 HC 888)，p.11.在內的近期爭論的重要議題。

然而，風險詞匯不僅存在于環境與公共衛生領域，“風險規制”的概念幾乎覆蓋規制干預的所有領域，〔12〕See the very broad definition in R.Baldwin and M.Cave，Understanding Regulation:Theory，Strategy and Practice(Oxford University Press，1999)，p.138.因此不難想象風險評估與管理技術在其他領域的重要地位——例如公共衛生領域的臨床醫療治理、〔13〕Department of Health，Building a Safer NHS for Patients(2001).精神健康〔14〕Decision-making of mental health tribunals.See H.Prins，Will They Do It Again?:Risk Assessment and Management in Criminal Justice and Psychiatry(Routledge，London，1999)，pp.24-29.以及一般公共衛生政策〔15〕White Paper，Saving Lives:Our Healthier Nation，Cm.4386(1999)，paras 1.29，1.52.。英國金融管理局也將其根據《2000年金融服務與市場法》實施的規制方法描述為“風險導向”，“集中關注有可能對消費者與市場帶來最大風險的機構與行為”。〔16〕Financial Services Authority，The FSA’s New Regulatory Approach:Key Messages(2000).同時，風險評價已經成為規制改革進程不可或缺的部分，規制行為成本與風險的適當比例被視為“良好規制原則”的內容之一。〔17〕Better Regulation Taskforce，Principles of Good Regulation(Cabinet Office，London，2000)，p.4.自1998年8月以來，所有對商業、慈善公益團體有影響的政策議案，無論是否與法律相關，均需進行規制影響評價，其中也包括風險評價。〔18〕Regulatory Impact Unit，n.8 above，at 5，12-13，25.

(二)刑事司法及相關領域

將風險作為統領概念的另一領域是刑事司法。風險評價方法在刑事司法領域的應用主要表現為:

(1)評估假釋人員再犯可能性;〔19〕D.Wright and J.Copas，“Prediction Scores For Risk Assessment”，in R.Baldwin，ed.，Law and Uncertainty，Risks and Legal Processes(Kluwer Law International，Boston，1997)and Prins，n.14 above，Ch.2.

(2)評價少年情報人受到安全威脅的可能性;〔20〕Regulation of Investigatory Powers(Juveniles)Order 2000(SI 2000/2793).

(3)評價性犯罪者是否具有高度人身危險性 ;〔21〕2000年《刑事司法與法院服務法》修改了1997年《性犯罪法》，要求相關責任部門在相關領域，對性犯罪或暴力犯罪者可能造成的風險或其他可能對公共安全造成嚴重危害的行為人所造成的風險實施評估與管理(s.67(2))。

(4)評價在押罪犯的安全風險。〔22〕根據1998年《犯罪與擾亂秩序法》ss.99-100引入的“家庭拘留宵禁計劃”，如果某些罪犯能夠通過“監獄服務令”所設定的風險評價，就可以對其適用家庭拘留。

此外，相關機構正嘗試建立全面覆蓋刑事司法領域的風險評價與管理原則。〔23〕Home Office，The Correctional Policy Framework(2000)and the White Paper on Criminal Justice，Justice for All，Cm.5563(2002)，pp.46 and 89.

刑事司法決策者也開始傾向從風險角度定義其行為。〔24〕這一趨勢也可以從更廣泛的學術文獻中看出。See R.Ericson and K.Haggerty，Policing the Risk Society(Clarendon Press，Oxford，1997).例如英國內政部風險管理框架將其任務描述為“建設安全、公正與寬容的社會。因此，我們的職責是應對各種可能危及公共安全的風險”。〔25〕Home Office，Risk Framework Document available at www.homeoffice.gov.uk/new_indexs/risk frame.htm.英格蘭與威爾士假釋委員會認為其職責在于“實施風險評估并以此作為決定在押人員釋放與召回的依據，最根本目的在于保護公共利益，使罪犯順利重新融入社會”。〔26〕www.paroleboard.gov.uk/role.htm.與此類似，緩刑局也認為“對風險、危害更為準確、高效的評估與管理”是其面臨的挑戰之一。〔27〕www.homeoffice.gov.uk/cpg/nps/aims.htm.

風險觀念在移民管理與反恐怖主義相關領域同樣非常重要。內政部風險管理框架同樣適用于移民與反恐怖主義領域，并將這兩個領域歸類為風險評估與管理行為。2001年《反恐怖主義、犯罪與安全法》要求對危害國家安全的個人實施風險評估;〔28〕s.21.See A v Secretary of State for the Home Department［2002］EWCA Civ 1502;［2003］2 W.L.R.564.對移民政策的司法審查也開始關注決策者在風險評估過程中如何行使裁量權:例如特定人群進入英國可能造成的風險〔29〕R.(on the application of Farrakhan)v Secretary of State for the Home Department［2002］EWCA Civ 606;［2002］Q.B.1391 at 1419.或拒絕賦予難民資格可能為尋求避難者帶來的風險。〔30〕R.(on the application of Yogathas)v Secretary of State for the Home Department［2002］UKHL 36;［2002］3 W.L.R.1276.See further R.Thomas，“The Impact of Judicial Review on Asylum”［2003］P.L.479.內政部并非唯一關注風險問題的部門，2001年6月內閣成立的國內緊急事件秘書處直接負責確保中央政府對恐怖襲擊、洪水等威脅以及包括罷工與口蹄疫暴發等危機的應對能力，〔31〕See www.ukresilience.info/role.htm.而秘書處存在的基本前提即在于:有效評估與管理風險已經成為政府的主要職責之一。

(三)公共管理與財政

風險評估與風險管理技術同樣非常顯著地應用于公共財政與管理領域。對于公共財政而言，風險管理已經成為政府采購、特別是大型長期項目所不可或缺的環節。〔32〕Office of Government Commerce，Best Practice:Risk Allocation in Long Term Contracts(2002).風險管理框架規定，作為財政部項目評估指導的組成部分，決策者的職責之一便是進行風險申報，記錄風險的認定、量化與評價。〔33〕HM Treasury，The Green Book:Appraisal and Evaluation in Central Government(The Stationery Office，London，2003)，p.80.與此類似，英國私人融資制度(PFI)的基本原則是“風險應當分配至能夠以最小成本管理實現風險管理的主體，無論其從屬公共部門或私人部門”。〔34〕Treasury Taskforce，Partnerships for Prosperity(1997)，para.3.17.上述文件中提及的“風險”范圍非常廣泛，包括成立契約固有的商業風險、信譽風險、立法或政策變動導致成本增加的風險以及技術革新導致項目淘汰的風險。〔35〕HM Treasury，n.33 above，p.83.在地方政府背景下，財政風險管理的重要性也同樣被強調。〔36〕Accounts and Audit Regulations 2003(SI 2003/533).

財政領域的風險評估方法源于私人部門。〔37〕National Audit Office，Supporting Innovation:Managing Risk in Government Departments(1999-2000 HC 864);HM Treasury，n.33 above and Office of Government Commerce，Draft Guidelines on Managing Risk(2001).目前，英國鼓勵各政府部門仿效私人企業家的思考方式，而風險管理策略的發展正是旨在改善公共服務供給的“政府現代化”方案的組成部分。〔38〕White Paper，Modernising Government，Cm.4310(1999).具體而言，“協同與系統”的風險管理過程被視為保證公共服務供給、保護政府信譽、減少浪費、確保把握機遇的途徑。〔39〕National Audit Office，n.37 above，p.2.

二、風險共同體的興起與行政法

上文清楚表明，風險概念正在應用于覆蓋政府治理行為的諸多領域。事實上，風險規制的發展已經開始被視為統一發展趨勢的組成部分，“風險”也成為所有政府決策過程必須考慮的問題。

(一)風險共同體

2002年11月，英國內閣辦公室策略小組發布了名為《風險:提高政府應對風險與不確定性的能力》(以下簡稱“《風險》”)的報告，將“應對風險”描述為政府的核心工作。〔40〕40 Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above，p.4.對于策略小組而言，“應對風險”的責任包括如下三方面:從規制角度，政府需要“在企業與個人行為可能為他人招致風險的領域，提供法律框架”;從公共服務角度，政府的角色是“保護個人、企業與環境免受外界帶來的風險”;從管理角度，應對風險也涉及政府自身的運行。〔41〕ibid.pp.9-10.上述三種角色互有交集，且需要在策略、計劃與操作方面加以掌握。〔42〕ibid.p.14.報告認為，以往英國政府在瘋牛病危機、Ladbroke Grove火車相撞事故以及英國護照署在護照處理等事件中，對風險的處置十分不力。〔43〕ibid.pp.15-16.同時認為改革不僅需要將“風險與機遇的系統評價”作為所有政策制定的基本出發點，更應當致力建設可以為各部門通用的共同治理路徑。〔44〕ibid.pp.38，41.在改革過程中，中央政府的職責十分重要。〔45〕ibid.p.56.《風險》報告立論于一個確鑿假設——“風險”是普適于公共決策領域的靜態概念，是評估成功與否的共同治理單元。該假設并不否認風險的各類定義可能存在的差別，只是假定有可能獲得風險的唯一定義。〔46〕ibid.at Annex 2.See the fourth section for a discussion of how the Strategy Unit define risk.策略小組報告的假設絕非獨一無二，類似觀點在許多其他文件中均可發現:〔47〕HM Treasury，Management of Risk:A Strategic Overview(2001)and National Audit Office，n.37 above.例如財政部成立風險支援小組，將其作為2004年開支審查的組成部分，并試圖將策略小組的《風險》報告主題整合至公共部門改革進程;〔48〕See the Risk Support’s website at www.hm-treasury.gov.uk/Documents/Public_Spending_and_Services/Risk/pss_risk_index.cfm.此外，內閣也要求政府各部門構建風險管理框架，規定如何發現與管理相關風險。這些改革措施背后的共同邏輯在于:認識到風險是公共決策的共同特征，并為此研發共同的評估與管理技巧，以此實現更有效的決策與更優質的公共服務。

此外，策略小組指出，改革措施應當確保對風險的處理“牢固嵌入”所有公共決策過程，〔49〕Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above，pp.62，105.“嵌入”的措辭表明，改革措施不應止步于以新鮮詞匯命名陳舊作法的淺層變化。風險觀念代表了公共行政職責概念化的新方式，而這種轉變的徹底程度有必要體現在改革進程中。策略小組認為，以往風險治理路徑的失誤之一在于過度機械而未融入公共決策。〔50〕ibid.p.24.此外，關于承擔風險的文化變革也十分必要，特別需要確保風險管理策略與決策者職責和歸責之間的協調關系。〔51〕ibid.pp.92-100.風險概念不僅是作為治理方式的決策工具，更應當被視為思考行政國家的廣泛主題。內閣在風險規制的門戶網站中提到，“政府需要回答的關鍵問題是:需要干預何種風險，以及應當采取何種形式干預風險”。〔52〕Cabinet Office，Why Does Risk Matter?at www.cabinet-office.gov.uk/risk.盡管國家的風險管理角色并非新近出現，然而上述表達說明“應對風險”在公共治理中已經占據更為關鍵的位置。〔53〕Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above，p.4.2001年9·11事件、風險爭論、公共部門改革以及對服務供給更廣泛的關注均“推動政府就如何履行職責以及如何處理各類風險的重新定位。”〔54〕ibid.p.5.

風險視角不局限于政府決策者，評論者也將風險與風險管理作為當前公共治理的核心。〔55〕I.Culpitt，Social Policy and Risk(Sage Publications，London，1999)and R.Ericson，D.Barry and A.Doyle，“The Moral Hazards of Neo-Liberalism:Lessons from the Private Insurance Industry”(2000)29 Economy and Society 532.例如戴維·莫斯(David Moss)認為，許多政府行為均與風險管理、風險削減與風險再分配有關。〔56〕D.Moss，When All Else Fails:Government as the Ultimate Risk Manager(Harvard University Press，Boston，2002).包括吉登斯(Anthony Giddens)在內的學者指出，我們正在見證“風險社會”的興起，在風險社會中，未來選擇集的擴展要求根據風險導向的新政治“重思政治議程”，〔57〕57 A.Giddens，“Risk and Responsibility”(1999)62 M.L.R.1 at 5.“風險社會”的概念最初由貝克提出，起初僅用于科技爭議的背景中。See U.Beck，Risk Society:Towards A New Modernity(Sage Publications，London，1992).吉登斯認為應當將風險理解為動能原則(energising principle)〔58〕58 A.Giddens，The Third Way:The Renewal of Social Democracy(Polity Press，Cambridge，1998)，p.63.。風險日益提升的重要性已經引起許多其他領域社會科學家的充分重視，盡管各自研究重心與學科起點存在很大差異。〔59〕D.Lupton，Risk(Routledge，London，1999)and C.Jaeger，O.Renn，E.Rosa and T.Webler，Risk，Uncertainty，and Rational Action(Earthscan，London，2001).

風險理念對于解讀行政國家的角色與性質具有基礎意義。上述規范文件賦予行政權力評估與管理風險的職責以及履行職責的共同框架。要實現對風險的有效管理，首先應當認識到風險概念跨度非常廣泛:公共服務供給過程中，對政府失靈的應對無異于防止列車事故或應對恐怖主義。此外，風險管理的意義不僅限于公共行政，也同樣關乎公民個人:如果行政國家是風險的評估與管理者，那么公民個人也應當具備風險觀念，適應風險導向的制度設定，即公民需要在評估與管理風險時與行政機關持相同立場。

風險規制領域的發展構成英國政治群落概念化方式的深刻轉變，幾乎可以認為我們正在經歷“風險共同體”〔60〕For a discussion of the concept of“commonwealth”see D.Robertson，The Penguin Dictionary of Politics(2nd ed.，Penguin，London，1993)，p.91.的出現。在風險共同體中，風險是共同的治理單元，風險詞匯是理性對話的通行語言，對風險的適當評估和管理是國家與公民應當促進與堅守的共同福利。與其他共同體一樣，風險共同體具有重要的規范意義，風險規制的發展不僅涉及政策如何制定，而且是辨識與評價公共決策“良好”或“惡劣”的手段。〔61〕Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above;National Audit Office，n.37 above;and Public Accounts Committee，First Report:Managing Risk in Government Departments(The Stationery Office，London，2001).上文提到的規范文件規劃了“良好政府”的大致框架。盡管風險共同體概念對于政府各方面，以及政治體系如何運籌均具有潛在啟示，〔62〕更廣泛的啟示在犯罪學領域尤其明顯:L.Zedner，“The Concept of Security:An Agenda for Comparative Analysis”(2003)23 L.S.153。但是改革的初始重心仍集中于公共行政領域。

(二)行政法維度

從法學角度看，犯罪學家、〔63〕Ericson and Haggerty，n.24 above，and J.Braithwaite，“The New Regulatory State and the Transformation of Criminology”(2000)40 British Journal of Criminology 222.法學理論家、〔64〕C.Schroeder，“Rights Against Risk”(1986)86 Columbia Law Review 495 and J.Steele，Risk and Legal Theory(Hart Publishing，Oxford，2003).規制學者〔65〕C.Hood，H.Rothstein and R.Baldwin，The Government of Risk:Understanding Risk Regulation Regimes(Oxford University Press，2001).以及法社會學評論家〔66〕B.Hutter，Regulation and Risk:Occupational Health and Safety on the Railways(Oxford University Press，2001).均已認識到風險對于法律制度與程序的重要作用，而沒有引起足夠重視的是行政法學角度對風險規制改革的綜合評價與實務領域的相應調整——對于大部分行政法律人而言，對風險的關注僅限于將其作為規制政治問題，而非一項同時影響行政法律實踐與原則的改革。〔67〕Although see Hood et al.，n.65 above.這一問題涉及對行政法性質與范圍的探討。但是，由于研究領域的不確定，行政法學性質與范圍是一個無法簡單回答的問題，〔68〕Compare P.Craig，Administrative Law(4th ed.，Sweet ＆ Maxwell，London，1999)，p.3;C.Harlow and R.Rawlings，Law and Administration(2nd ed.，Butterworths，London，1997)，Ch.1;and H.W.R.Wade and C.Forsyth，Administrative Law(8th ed.，Oxford University Press，2000)，p.4.需要特別指出的是，無論是 Craig還是 Harlow ＆ Rawlings都未能試圖界定行政法的概念，而是去厘定一系列特定主題。在一個公共決策與歸責過程被新型規制與公共行政所改變的時代尤其如此。〔69〕C.Harlow，“Back to Basics:Reinventing Administrative Law”［1997］P.L.245.通篇文章所使用的治理術語反映了這種潮流轉變。因此本文提及的“行政法”采用相對寬泛的概念，包括涉及公共行政組成、約束、歸責以及接受公民質詢的學科。〔70〕F.Goodnow，Comparative Administrative Law:An Analysis of the Administrative Systems National and Local of the US，England，France and Germany(GP Putnam ＆ Sons，New York，1893).

風險共同體對行政法的重要意義主要源于以下三點。首先，從單純實務角度講，風險不僅已經成為許多立法框架的核心，而且可能引發司法審查訴訟，〔71〕Southampton Port Authority v Seahawk Marine Foods［2002］EWCA Civ 54;［2002］E.H.L.R.15 and R.(on the application of Vetterlein)v Hampshire CC［2001］EWHC Admin 560;［2002］Env.L.R.8.其中最明顯的范例是預防原則。〔72〕See E.Fisher，“Is the Precautionary Principle Justiciable?”(2001)13 J.E.L.317 and the complex jurisprudence of the Court of First Instance in Case T-13/99 Pfizer Animal Health SA v Council(unreported，September 11，2002)and Case T-70/99 Alpharma v Council(unreported，September 11，2002).Both available at http://europa.eu.int/cj/en/content/juris/index.htm.除此之外，風險也體現在包括規劃〔73〕Newport BC v Secretary of State for Wales［1998］Env.L.R.174.及規制決策審查等領域中。〔74〕R.v Secretary of State for Health Ex p.Eastside Cheese Company［1999］3 C.M.L.R.123 at 140.其次，在公共行政的組成與約束方面，風險及其眾多方法論扮演了重要角色，風險的規制功能由此可見。最后，風險的規制功能具有重要的規范意義，能夠影響法律形態的塑造，對于行政法理論與實踐均有影響。〔75〕有關理論在行政法中的角色，可見下文。

風險共同體對行政法意義重大，因此需要謹慎評估，更重要的是，有必要將對風險的考慮融入主流行政法學理論與實踐。為論證這一點，文章以下三部分分別討論風險共同體對行政法帶來的三方面挑戰:首先，風險共同體要求行政法律人考慮規制公共行政的非法律模型;其次，風險共同體要求行政法律人以更縝密的態度對待風險與專門知識;最后，風險共同體要求行政法律人更關注法律與行政法學理論之間的關系。正如下文所示，三種分析路線互有競合，但對于行政法律人而言不必然代表任何徹底變革。

三、挑戰之一:作為規制概念的風險

在公共行政語境下，風險的作用同時體現為對行政的構成與約束。就此而言，風險是一個規制概念。以風險概念界定公共行政者的行為，既明確了后者的職責，又對其職責加以限制，風險責任在立法中的設定尤其體現出這一點。〔76〕Food Standards Act 1999，s.23(2)(a).但是，上文所述的許多發展不屬于立法改革卻不失規制屬性，以非法律方式要求公共決策者以風險術語定義其職責并使用風險評估與管理方法同樣能夠約束公共決策行為。

從瘋牛病事件中可以看出，風險評估政策比法律框架更能影響決策者的行為。〔77〕A longer discussion of this can be found at E.Fisher，Risk Regulation and Administrative Constitutionalism(Hart Publishing，Oxford，forthcoming 2004)，Ch.4.在20世紀80、90年代，歷來不占優勢的分析性風險評估開始在政策制定過程中獲得日益重要的地位，并成為政府行為的正當化基礎，〔78〕The BSE Inquiry，Vol.15:Government and Administration，n.9 above，Ch.5.風險評估以及風險存在的證據成為唯一可以采納的行動依據。在瘋牛病事件中，英國政府認為瘋牛病不會導致人類健康風險的論斷正是基于上述考慮——盡管深層復雜的不確定因素與迅速積累的證據均表明事實并非如此。〔79〕The BSE Inquiry，Vol.6:Human Health，n.9 above，pp.347-348，363-379，528-548，619-620 and 625-628.有關MAFF對2001年口蹄疫疫情的反應，see D.Campbell and R.Lee，“The Power to panic:the Animal Health Act 2002”［2003］P.L.382，esp.391-394.風險的規制屬性在刑事司法領域也有所體現，例如批準保釋過程以及對性犯罪者的處置。越來越多的案例表明，只有建立在風險評估基礎上的決策才是可以采納的。〔80〕Prins，n.14 above.

風險規制屬性在公共管理相關領域的作用或許最為重要。瘋牛病事件中，風險評估所占據的首要位置不僅是正式政策的產物，也與公共部門改革——例如預算縮減、〔81〕The BSE Inquiry，Vol.11:Scientists after Southwood，n.9 above，pp.34-35.放松規制方案〔82〕The BSE Inquiry，Vol.15:Government and Administration，n.9 above，p.64.以及規制影響評估的引入〔83〕ibid.Ch.7.等改革措施密切相關。自瘋牛病事件后，風險的規制權重逐漸增加。策略小組在最近文件中明確提出，由于現有歸責與責任方式阻礙了有效的風險決策，因此新風險管理框架的建立離不開對現行責任方式的反思。〔84〕Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above，p.98.因此，為保證公共決策者更加“有效承擔風險”，與此直接相關的公共服務改革勢在必行。〔85〕ibid.p.102.See also C.Hood，“Managing Risk and Managing Blame:A Political Science Perspective”，in A.Weale，ed.，Risk，Democratic Citizenship and Public Policy(Oxford University Press，2002)and Hood et al.，n.65 above.

如下文所釋，盡管這種論斷存在問題，但毋庸置疑的是如果風險能夠制約公共行政，就應當將其整合進行政法學的研究范圍。回到瘋牛病問題的討論上，在相關剛性法律規定有限的前提下，公法法律人需要考慮作為主要約束之一的風險規制如何影響農業部的政策形成。這不僅需要研究風險規制方法，也需要研究使這些方法得以推行的促進因素。〔86〕For a discussion of this see Fisher，Risk Regulation and Administrative Constitutionalism，n.77 above，Ch.4.

上述觀點并無任何特別的顛覆性，許多行政法作者慣于從變革的角度，將各自研究內容歸入“公共行政如何實現目標”的論題下。〔87〕The textbook to do this most obviously is Harlow and Rawlings，n.68 above.尤其在近十年以來，行政法律人已經將新公共管理、〔88〕N.Lewis，Law and Governance(Cavendish Publishing，London，2001)，Ch.3 and Harlow，n.69 above.公共服務外包、〔89〕A.Davies，Accountability:A Public Law Analysis of Government by Contract(Oxford University Press，2001).民間財政方案〔90〕M.Freedland，“Public Law and Private Finance—Placing the Private Finance Initiative in a Public Law Frame”［1998］P.L.288.以及新型規制〔91〕C.Scott，“Accountability in the Regulatory State”(2000)27 Journal of Law and Society 38.納入行政法研究范圍，這種情況不應被視為僅需重新劃定學科界限的簡單過程，而理應引起對行政法基本假設的重新思考:民營化與合同外包要求對公法研究方式與歸責的反省;〔92〕M.Taggart，ed.，The Province of Administrative Law(Hart Publishing，Oxford，1997).新公共管理推動了對傳統行政法研究方式——法律應視為由法院執行的一系列規則——的質疑;〔93〕Harlow，n.69 above，p.247.更寬泛而論，風險規制的發展引發的是行政法的學科基礎的重新思考。〔94〕R.Thomas，“Deprofessionalisation and the Postmodern State of Administrative Law Pedagogy”(1992)42 Journal of Legal Education 75.

四、挑戰之二:專業知識與各種風險詞匯

風險共同體對行政法律人帶來的第二項挑戰在于后者需要對專業知識和風險概念持更為批判的態度。伴隨風險共同體的形成，專業技能、“科學”方法及專家知識在公共決策中的地位更加重要，因為在風險共同體中，決策的理性基礎依賴于專業的嚴密。〔95〕關于這種理性的批評與討論，see Jaeger et al.，n.59 above。公共決策需要整合風險評估與專家知識等分析手段，而不能將個人判斷作為決策依據，〔96〕T.Porter，Trust in Numbers:The Pursuit of Objectivity in Science and Public Life(Princeton University Press，1995)，p.8.然而如何界定專業知識、何為適宜的分析工具卻并非規制學界諸多觀點所強調認為的那樣是簡單明確的議題，〔97〕這種情況在美國尤其顯著。See K.Shrader-Frechette，Risk and Rationality:Philosophical Foundations for Populist Reforms(University of California Press，Berkeley，1991)and S.Jasanoff，Risk Management and Political Culture:A Comparative Study of Science in the Policy Context(Sage Publications，London，1986).風險、專業知識、科學的定義涉及鮮明的社會—政治選擇。〔98〕W.Freudenburg and S.Pastor，“Public Responses to Technological Risks:Towards a Sociological Perspective”(1992)33 Sociological Quarterly 389.對于大多數行政法律人而言，專業知識與科學是諸多可以移植應用到任何法學領域的黑箱，但這些黑箱本身卻鮮能被開啟并接受批判性分析。

當我們開始關注不同公共領域內風險的界定時，打開黑箱就變得格外重要。如上文所示，存在這樣一個假定:內閣策略小組與其他部門對于風險擁有一個普適的定義。策略小組認為，“風險是指結果的不確定性，包括對行為與事件的正面機遇或負面威脅;風險是或然性與影響的結合體，包括被感知的重要性。”〔99〕Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above，p.7.

如此寬泛的概念看似足以涵蓋各種政府意圖管理的風險，同時也將風險限定為本體論的實體，卻沒有認識到對風險的理解更屬于認識論領域。〔100〕Jaeger et al.，n.59 above，p.18.風險的所有定義均依賴各自的學科背景，因此風險的存在并不是確定的現實，而是特定知識體系視野下的狀態。風險的多數定義可能包含上述因素，此外，諸如對“結果的不確定性”或“影響”等特定術語的理解，應認為是特定知識體系〔101〕O.Renn，“Concepts of Risk:A Classification”，in S.Krimsky and D.Golding，eds，Social Theories of Risk(Praeger，Westport，1992).或其所處的社會—政治背景〔102〕See the work of cultural theorists on this point:M.Schwarz and M.Thompson，Divided We Stand:Redefining Politics，Technology and Social Choice(Harvester Wheatsheaf，Hemel Hempstead，1990).下的產物。

因此，譬如在環境與公共衛生規制領域內，盡管風險的定義存在相當大的爭議，典型出發點卻是一個取自工程學的定義。〔103〕On the dimensions of that controversy see Royal Society，Risk，Analysis，Perception and Management(1992)and B.Wynne，“Uncertainty and Environmental Learning”(1992)2 Global Environmental Change 111.該定義將風險描述為“某災害發生的概然性、頻率及影響范圍的綜合考量”，〔104〕Department of Environment，Transport and the Regions，n.7 above.并指出風險同災害不同，后者屬于“在特定情況下能夠引發損害后果的物體或狀態”。〔105〕ibid.在環境與公共衛生領域，風險評估是規制科學的產物，并已經升級為設定優先等級與約束裁量權的手段。〔106〕For a history of risk assessment in the US context see National Research Council，Science and Judgement in Risk Assessment(National Academy Press，Washington DC，1994)，Ch.2.風險評估在標準制定過程中占據核心地位:在此過程中決策者將作出一系列決定來判斷何為“可以承受”與“不可承受”之風險。〔107〕Royal Commission on Environmental Pollution，n.7 above.

而在刑事司法領域，風險評估被用于許多不同而彼此相關的用途。風險能夠用以評估特定人群在未來實施犯罪行為的可能性，這種風險評估是通過類似保險行業的程序，提取以往個體行為的統計數據而獲得證據支持:〔108〕Wright and Copas，n.19 above.例如通過精神病學等學科實現評價人身危險性的風險評估。〔109〕Prins，n.14 above at Ch.3.此外風險評估也是一種管理方法，尤其體現在監獄管理中;而這里風險的定義也更加寬泛，包括“某種不希望出現的事件發生的概率”。〔110〕T.Clear and E.Cadora，“Risk and Correctional Justice”，in K.Stenson and R.Sullivan，eds，Crime，Risk and Justice:The Politics of Crime Control in Liberal Democracies(Willan Publishing，Cullompton，2001)，p.52.See also N.Rose，“Government and Control”(2000)40 British Journal of Criminology 321.刑事司法領域的風險主要關注根據個體在將來可能做出的行為而對其進行歸類，〔111〕M.Feeley and J.Simon，“Actuarial Justice:The New Criminal Law”，in D.Nelken，ed.，The Futures of Criminology(Sage Publications，London，1994).涉及如何在更廣泛的政策層面理解作為旨在“通過規制群體管理危險”的新矯正方式的新風險詞匯。〔112〕ibid.at 173.這種矯正方法關注的重點不在于個人及其罪責，而在于通過分類與管理實現預防犯罪。〔113〕D.Garland，The Culture of Control:Crime and Social Order in Contemporary Society(Oxford University Press，2001).

政府采購中的風險概念則是財政學意義上的風險。弗蘭克·奈特(Frank Knight)在1921年將政府采購領域的“風險”定義為不確定是否發生、卻能夠確定發生概率的情形，〔114〕F.Knight，Risk，Uncertainty，and Profit(Houghton Mifflin，Boston，1921).并將這種風險與概率未知的不確定性做出截然區分:風險概念產生于同為保險行業基礎的數學概率理論。〔115〕For a general and very readable overview of this see P.Bernstein，Against the Gods:The Remarkable Story of Risk(John Wiley＆ Sons，New York，1996).在政府采購領域，風險思維的意義在于最大限度確保公共采購的效率。

與此相關的則是，一般意義上的對政府內部企業化風險管理的倡導，這種更寬泛的風險管理概念體現在新公共管理理論思想中，風險管理同時涉及減少與承擔風險兩方面內容。〔116〕J.Pickford，ed.，Mastering Risk:Concepts(Financial Times Prentice Hall，Upper Saddle River，2001).包括電子商務風險、主權風險、聲譽風險以及責任風險在內的各種風險性質各不相同，而商業組織獲取利益的目標通過這些風險的共同點將其凝聚為統一整體。而在公共部門背景下，獲利動機則被更具效率的公共服務供給目標所取代。〔117〕National Audit Office，n.37 above，p.3.

各類風險的具體界定與應對存在很大差異，不同情境下的不確定性也存在本質區別，然而這些問題在公共部門文件中均鮮有重點論證。環境規制中的不確定性既涉及測量與解釋物理現象的科學理論局限，也包括在開放的物理與人類系統評價影響;〔118〕Wynne，n.4(2nd ser.)above.刑事司法及相關領域的不確定性涉及個體行為的預測;投資風險的不確定性則源于市場運行。〔119〕Bernstein，n.16(2nd ser.)above，Chs 17-18.各種不確定性對公共決策者提出各自獨特的問題，不僅在于其種類不同，更因其所產生的環境不同。因此在涉及環境與公共健康的風險規制領域，科學的不確定性使人們開始懷疑其作為規制干預基礎的能力，同時開始考慮公眾與價值是否應當被賦予更加重要的角色。〔120〕A.Stirling，“The Precautionary Principle in Science and Technology”in T.O’Riordan et al.，eds，Reinterpreting the Precautionary Principle(Cameron May，London，2001).不確定性在刑事司法領域涉及公民自由問題，在公共投資領域則體現在如何確保投資安全。除此以外，策略小組也沒有對暴露在特定風險下的人群以及特定風險的后果作出區分與界定。

如果承認風險是一個規制概念，那么問題便是:如何定義與利用風險就會對公共行政的構成與約束產生重大影響。專門技能與專業知識并非只是可利用的資源，同時也是約束公共行政權力的工具。因此，風險的定義以及專業知識的應用等問題自然承受相當大的社會—政治沖突。〔121〕M.Douglas and A.Wildasky，Risk And Culture(University of California Press，Berkeley，1982)and D.Miller，“Risk，Science and Policy:Definitional Struggles，Information Management，the Media，and BSE”(1999)49 Social Science and Medicine 1239.例如環境領域的風險概念主要通過技術術語定義，而許多觀點認為這種定義方式并不可行，因為它忽略了同樣隱含在風險概念中的公正、信任以及社會認可度等問題;〔122〕S.Rayner and R.Cantor，“How Fair is Safe Enough?:The Cultural Approach to Societal Technology Choice”(1987)7 Risk Analysis 39.刑事司法領域的風險評估則被一些評論者指責為“人道主義上不如人意，在政治上抹殺人格。”〔123〕Clear and Cadora，n.11(2nd ser.)above.

在定義、評估與管理風險過程中，政策制定者可能偏向于以某種方式將問題特定抽象化而不選擇其他方式。人類學家瑪麗·道格拉斯(Mary Douglas)提出，關于風險的爭議是“局部與自我生成的”，因為風險評估是對某種文化優于另一種文化的認定。〔124〕M.Douglas，Risk and Blame:Essays in Cultural Theory(Routledge，London，1992)，pp.13-14.這一論斷對公共行政的意義顯而易見。正如優秀的美國行政法律師Louis Jaffe所言，公共行政是“有關選擇或偏好的有效原則”，因此“其具備傷害、引起不滿或不公正感的固有力量”。〔125〕L.Jaffe，Judicial Review of Administrative Action(Little Brown ＆ Co，Boston，1965)，p.323.就風險規制的角度理解，這種活躍原則不僅是對某種利益、也是對某種風險的偏好。理想的風險共同體假設風險是一個“合法超理性”〔126〕Jaeger et al.，n.59 above，p.251.的普適概念，而沒有意識到風險概念本身極具爭議，且這些爭議遠不止簡單的細節之爭。相反，正如某匿名評論者所言，“除非與生活哲學相同的人對話，否則切勿以為風險微不足道。”

因此，行政法律人需要對特定情形下如何應用風險的問題持以更加審慎的態度，尤其需要注意風險語言并不是中立的。對公共決策者而言，引導風險定義、評估與管理的是對于合法行為的預設而非純粹的實用主義。這既需要重視公共決策中不同知識結構之間的動員與利用，更應當認識到類似“客觀”與“歸責”等概念絕不是簡單和明確的。例如對于包括瘋牛病事件在內的爭議，法律上的回應通常是主張引入更多專業知識或規則。〔127〕G.Little，“BSE and the Regulation of Risk”(2001)64 M.L.R.730.因瘋牛病影響而成立的食品標準署正是基于這種觀念，其獨立的組織結構旨在促進客觀、負責并最終實現“良好行政”。〔128〕UK Government，The Food Standards Agency:A Force for Change，Cm.3830(1998).食品標準署的法定職責確立于由中立的專業知識所掌控的、可量化的風險概念之上，假設食品安全問題能夠通過風險評估與管理控制。然而一些觀點認為這種規制路徑并不現實，因為許多食品安全風險具有高度不確定性并深受社會政治因素的影響。〔129〕P.Harremo?s，D.Gee，M.MacGarvin，A.Stirling，J.Keys，B.Wynne and S.Guedes Vaz，eds，The Precautionary Principle in the Twentieth Century:Late Lessons From Early Warnings(Earthscan，London，2002)以及前首席科學咨詢員R.May的詳細討論:The Use of Scientific Advice in Policy Making(Office of Science and Technology，HMSO，London，1997)。此外，追求良好行政的目標在很大程度上只是幻景，標準制定者的任務需要更深刻的理解。〔130〕For a discussion see Fisher，“Drowning by Numbers:Standard Setting in Risk Regulation and the Pursuit of Accountable Public Administration”，n.4 above，at 125-126.

五、挑戰之三:風險共同體與合法行政治理理論

風險共同體對于行政法的第三個也是最為重要的挑戰在于，要求行政法律人以全新的觀察角度看待法律、公共行政與合法公共治理理論之間的關系，三者的關系對于行政法學者而言并不陌生，風險共同體的作用在于為熟悉的問題引入新的視角。更為重要的是，風險共同體的出現為本身已經相當復雜的合法性概念增添了三種不同的思考角度。〔131〕D.Beetham，The Legitimation of Power(Macmillan，London，1991)，Ch.1.

首先，食品標準署的案例充分說明，風險共同體要求行政法律人認識到專業知識在行政領域的運用如何使這種關系變得更加復雜。由于“專家公共行政”沒有確定概念，嵌入不同合法公共治理理論的專業知識定義必然不同，〔132〕Fisher，Risk Regulation and Administrative Constitutionalism，n.77 above，Ch.2.這一點在討論支撐公法的行政國家理論時沒有得到充分認識，討論重點集中于理論的性質、〔133〕M.Loughlin，Public Law and Political Theory(Clarendon Press，Oxford，1992)and C.Harlow，“Changing the Mindset:The Place of Theory in English Administrative Law”(1994)14 O.J.L.S 419.相關理論對公共行政的限制〔134〕Harlow and Rawlings，n.68 above，Chs 2-3.或政治理論的角色。〔135〕P.Craig，Public Law and Democracy in the United Kingdom and the United States of America(Clarendon Press，Oxford，1990).專業知識僅被視為值得采納的對象，而非塑造或定義合法行政治理理論的因素。〔136〕Harlow and Rawlings，n.68 above，pp.591-598.

對于環境或健康安全標準等領域，風險共同體不僅體現為一系列新概念，更是公共行政的新理論。英國歷史上的通才型公務員理念高度壓制技術官僚形態的專業知識，鼓勵基于個人才智與專業判斷的所謂“專業知識”，而個人才能與判斷又同結構恒定的公共行政觀念密切相關。〔137〕Fisher，Risk Regulation and Administrative Constitutionalism，n.77 above，Ch.4.對于英國公務員體制的傳統模式的恰當概述，See D.Woodhouse，In Pursuit of Good Administration:Ministers，Civil Servants and Judges(Clarendon Press，Oxford，1997)，Ch.2 and R.Thomas，The British Philosophy of Administration(Centre for Business and Public Service Ethics，Cambridge，1989)。例如，關于勞工職業安全衛生的羅本斯報告(the Robens Report)強調在安全衛生領域設立獨立監察員的必要性，監察員的專業技能較少依賴于正式資格而更關乎經驗、專有技術與“最普遍意義上的專業競爭力”。〔138〕Committee on Safety and Health at Work，Health and Safety at Work(HMSO，London，1972)，pp.35，69-70.20世紀90年代，合法治理轉向與以往完全不同的理論，開始體現出對公共行政更加工具化的理解與對專業知識的理性主義概念。〔139〕Committee on Safety and Health at Work，Health and Safety at Work(HMSO，London，1972)，pp.35，69-70.此時的專業技能與知識也在強化決策者責任方面發揮了重要作用:〔140〕M.Power，The Audit Society:Rituals of Verification(Oxford University Press，1997).專業知識所承擔的不止是功能性角色，所有公共行政的新理論都有必要描繪專業知識的建構與使用，在規制學者與公法學人宣示規制國家〔141〕這種情形主要存在于歐洲背景下。See G.Majone，“Delegation of Regulatory Powers in a Mixed Polity”(2002)8 E.L.J.319.Compare C.Joerges，“Deliberative Supranationalism:Two Defences”(2002)8 E.L.J.133.與規制空間概念〔142〕C.Scott，“Analysing Regulatory Space:Fragmented Resources and Institutional Design”［2001］P.L.329.等公共行政新思路的時代尤其如此。

其次，風險共同體格外強調公共行政獨立于其他憲政結構的自治性。〔143〕B.Ackerman，“The New Separation of Powers”(2000)113 Harvard Law Review 633 at 696.英國傳統憲法與行政法包含于公法的名目之下，〔144〕Loughlin，n.34(2nd ser.)above.行政毫無例外的被視為“其他機構、通常是立法機構意志與功能的反映”。〔145〕T.Daintith and A.Page，The Executive in the Constitution:Structure，Autonomy and Internal Control(Oxford University Press，1999)，p.2.然而風險共同體更是行政現象，不能被“法治”或“分權”等宏大憲法原則所解釋或衡量。布魯斯·阿克曼(Bruce Ackerman)在對更廣義行政國家的討論中充分闡釋了這一點，在此值得詳盡引用:

現在必須超越病理學視域的局限，直面現代國家廣泛的規制企圖所導致的憲法挑戰。據我理解，我們早已擺脫建立在民主合法性“傳送帶”理論基礎之上、使官僚“專家”僅精于法律條文的官僚規制理念.....我們真正需要的憲法設計，不僅能兼顧現行規制體系中輔助官僚立法的必要性，更能自覺應對所引發的嚴峻合法性問題。〔146〕Ackerman，n.44(2nd ser.)，at 696.

公共行政需要獨立于立法的觀點已經不是首次出現，〔147〕R.Baldwin and C.McCrudden，Regulation and Public Law(Weidenfeld and Nicolson，London，1987)，Chs 1 and 14.See also M.Aronson，“A Public Lawyer’s Response to Privatisation and Outsourcing”，in M.Taggart，n.92 above.然而風險共同體的出現是將這種討論認定為本質上屬于行政立憲主義之爭的另一個理由。〔148〕Fisher，Risk Regulation and Administrative Constitutionalism，n.77 above，Ch.2.“行政立憲主義”的概念揭示了公共行政的角色與屬性，其并非恒定而是動態且有待討論的，其核心問題在于“廣泛、穩定甚至永久的行政職能之行使如何與人民主權體制相協調。”〔149〕B.Cook，Bureaucracy and Self Government:Reconsidering the Role of Public Administration in American Government(Johns Hopkins University Press，Baltimore，1996)，p.3.這一核心問題無法簡單回答，且對于行政法律人而言，“良好行政”的概念與憲法法律人眼中的“合憲行為”一樣充滿爭議。〔150〕L.Alexander，ed.，Constitutionalism:Philosophical Foundations(Cambridge University Press，1998)and S.Boyron，“Drafting a Constitution for Europe:A Case of too Many Borders”in A.Arnull and D.Wincott，eds，Accountability and Legitimacy in the European Union(Oxford University Press，2003).

最后，這又引出公法、公共行政與合法治理理論關系的第三方面——構成風險共同體的發展并非基于對于行政國家角色與性質的共識。與此相反，逐漸普及的風險觀念是數量眾多而又相互矛盾的合法行政治理定義方式的產物。因此，風險共同體不是一種新型的國家理論，而是必須適應日益提高的公共行政獨立性與專業知識的復雜角色，進而探討公共行政角色與性質的一種新路徑。

例如在公共部門管理中，風險的許多應用是新公共管理運動的擴展，目的在于以私人部門精神引領公共行政。〔151〕D.Osborne and T.Gaebler，Reinventing Government:How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector(Plume，New York，1992).風險被視為推廣企業家思維的途徑并廣為接受，公共采購領域也存在類似觀念。風險分配實質上是以私人商業行動者的思考方式指導公共行政，支撐行政治理的模式牢固建立在私人商業活動模式之上，承擔風險在其中被賦予積極意義。〔152〕Office of Government Commerce，Draft Guidelines on Managing Risk，n.37 above.

推廣風險治理的另一原因在于風險治理能保證更理性的決策行為。特別是在規制領域，風險評估與管理已經成為規制行動的正當化依據。規制領域關注的問題在于，確保決策者利用事實實現立法目標、進而排擠裁量權恣意行使的空間。桑斯坦(Cass Sunstein)以美國為例，指出應當認識到“規制收益令規制成本正當化”的“成本—收益”國家的興起。〔153〕C.Sunstein，Risk and Reason:Safety，Law and the Environment(Cambridge University Press，2002)，p.5.成本—收益國家的作用在于“糾正”公共決策者的認知局限，并使決策者對“民主需求”的響應更為積極。〔154〕ibid.p.ix.與上述兩個角度相關卻不同的是，新自由主義運動中的風險觀念則假設公民個體是自身事務最有效的風險管理者，因此其主張最大限度地排除國家干預。〔155〕K.Viscusi，Rational Risk Policy(Clarendon Press，Oxford，1998).

風險話語在風險社會的概念中同樣得到推崇。風險社會的概念由貝克(Ulrich Beck)首次提出，指某一社會中技術風險的產生以及風險占據政治中心舞臺引發的爭議迫使社會反省治理制度正當性。〔156〕Beck，n.57 above and U.Beck，“Risk Society and the Provident State”in S.Lash and B.Szerszynski，eds，Risk，Environment and Modernity:Towards a New Ecology(Sage Publications，London，1996).這一過程同時也是自身的現代化進程，使曾經被技術統治的公共行政更加民主與透明。〔157〕U.Beck，“The Reinvention Of Politics:Towards A Theory of Reflexive Modernization”，in U.Beck et al.，eds，Reflexive Modernization:Politics，Tradition and Aesthetics in the Modern Social Order(Polity Press，London，1994)，pp.29-30.風險觀念由此成為“對權力濫用的現代式還擊”。〔158〕Douglas，n.25(2nd ser.)above，at 24.類似的風險思維還體現在許多領域，例如環境與公共健康領域中的風險評估已經不僅是由專家主導的過程，還需將社會價值納入考慮范圍，這一觀點已經廣為認可。〔159〕Department of Environment，Transport and the Regions，n.7 above and Royal Commission on Environmental Pollution，n.7 above.

在刑事司法及相關領域中運行的是一種完全不同的合法行政治理理論，背后的理念在于“所有國家本質上都是公民安全的保障者——國家負責處理個人、家庭以及社會無法自我面對的風險。”〔160〕Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above，p.5.與此近似的觀點也體現在金融監管與公共衛生領域，這些領域關注的重點不僅是管理風險，更關注保證安全。羅斯(Nikolas Rose)就這一問題指出，“風險文化以不確定性、多元性與不安為特征，需要持續面對新問題的生成與新解決方案的推廣。”〔161〕N.Rose，Powers of Freedom:Reframing Political Thought(Cambridge University Press，1999)，p.160.安全的概念與風險的概念同樣復雜，也同樣可以用許多不同的方式描述，〔162〕Zedner，n.62 above.例如安全可以同時解釋為:要求避免針對個人的人身危險;源于國家安全的經濟學概念;或者用于控制的技術工具。〔163〕On these different concepts see F.Furedi，Culture of Fear:Risk Taking and the Morality of Low Expectation(Cassell，London，1997)and C.Gordon，“Government Rationality:An Introduction”in G.Burchell，C.Gordon and P.Miller，eds，The Foucault Effect:Studies in Governmentality(Harvester Wheatsheaf，Hemel Hempstead，1991).

上述例證并非風險共同體背后諸多規范理論的窮盡列舉，而旨在強調尋求“共同治理框架”的努力所依賴的虛幻共識僅存于最空泛的抽象概念中。許多不同理論為行政國家設定了相互矛盾的角色，要求公共決策者同時做到更加民主、更加理性、更類似私人商業主體以及更關注促進安全。同樣，承擔風險也被視為同時具有積極和消極屬性。盡管“應對風險”在政府行為中占據核心地位，然而對這一目標如何實現卻尚無一致意見。

對于行政法律人而言，風險共同體缺乏確定的“良好公共行政”概念作為支持，來將其轉換為可運作的行政法模型。〔164〕J.Mashaw，Greed，Chaos and Governance:Using Public Choice to Improve Public Law(Yale University Press，New Haven，1997)，p.106.因此，策略小組認為有必要重新啟動問責機制以確保風險管理策略得到適當考慮，〔165〕Strategy Unit of the Cabinet Office，n.1 above，pp.92-100.但對此卻沒有明確具體的實施方式。

六、風險共同體與行政法:若干實踐意義

到目前為止關于風險的討論主要強調風險共同體對行政法律人的眾多考驗。因此在此總結如下，風險首先是一個規制概念，能夠約束決策者的行為與責任，因此公法學者需要將風險概念融入各自的研究領域。其次，風險及與其密切相關的“專業技能”與專業知識都不是確定概念，可以通過許多方式定義，因此公法學者需要以更批判的態度分析專業知識與風險在決策中的作用。最后，這些批判分析必須考慮風險共同體的規范意義，尤其是支撐風險共同體的眾多合法行政治理理論，在理論分析過程中需要認識到它們相當于更寬泛的憲法結構的獨立性，以及這些理論影響風險和專業知識等概念的塑造和界定。

風險規制的挑戰涉及從行政法律實踐到概念形成的眾多層面，經常互有交集。風險如何定義涉及合法行政治理以及如何規制決策者;同時在考慮風險問題時，必須意識到風險在不同領域的應用需要區分對待。如果將風險在環境規制、刑事司法與公共行政規制中的運用看作類似現象只會阻礙問題的解決。〔166〕有關該議題，同樣可見阿瑟斯在探討英國行政法史時，提出的“法律多元主義”概念。See H.W.Arthurs，“Without the Law”:Administrative Justice and Legal Pluralism in Nineteenth Century England(University of Toronto Press，1985).最為重要的是，對于行政法律人而言，風險共同體的挑戰并不必然標志著新問題的出現。

為理解風險挑戰的現實意義，本文以一個簡明而實用的案例結尾，從該案例中可以看到風險規制挑戰如何影響法院行使司法審查權。案例來自具有完全不同法律文化的美國，具體發生在環境規制與公共衛生規制的背景下。引用此案例并非基于它對英國的可移植性，而在于它詮釋了風險規制挑戰的實際運作。〔167〕有關法律文化的重要性，see D.Nelken，“Disclosing/Invoking Legal Culture”(1995)4 Social and Legal Studies 437。

20世紀60年代末與70年代初，美國出現了數量可觀的龐大風險規制機構，其職責是設定標準、保護環境與公共健康，其中包括環境保護署，職業安全與健康管理署以及核能規制委員會。〔168〕相關實例的更具體討論，see Fisher，Risk Regulation and Administrative Constitutionalism，前注77，第3章。這些新成立的規制機構具有不同的制度結構、立法授權以及受控于不同司法審查標準的規則制定程序。同樣，科學與公眾的角色在這些規制領域之間也存在很大差異。各規制制度沒有確定的合法行政治理理論支撐，且從成立之始，其性質即被在眾多場合置于持續爭論之中，爭論焦點包括風險應當如何定義以及專家裁量權如何行使。〔169〕National Research Council，n.7(2nd ser.)above，Ch.2.當然，為了論證本文意圖說明的問題，以下重點關注的是司法審查問題。

新規制領域的產生，使大量在科學不確定性及社會—政治爭議情境下做出的技術決策進入法官的司法審查范圍，而對于司法審查權如何行使則存在相當大的分歧。哥倫比亞特區聯邦巡回上訴法院的列文索(Judge Harold Leventhal)與巴澤洛(Judge David Bazelon)兩位法官對此形成了完全不同的司法審查方式:二者均要求行政機關采用嚴格標準，但在各自的案件中嚴格標準的含義卻截然不同。〔170〕盡管通常并不會導致不同的結果，See Ethyl Corp v EPA 541 F.2d 1(D.C.Cir.1976)。

列文索法官主張，確保嚴格標準的最好方式在于保證決策存在穩固的事實基礎。〔171〕Portland Cement Association v Ruckelshaus 486 F.2d 375(D.C.Cir.1973)at 393.See also H.Leventhal，“Environmental Decision Making and the Role of the Courts”(1974)122 University of Pennsylvania Law Review 509.因此，決策者同樣需要確保其方法論的合理性與可信度。〔172〕International Harvester v Ruckelshaus 478 F.2d 615(D.C.Cir.1973)at 643.列文索主要關注的問題在于“通過阻止專業知識演變為裁量權無實際約束的怪獸，自然能夠強化其為政府所用的適當角色。”〔173〕Greater Boston Television Corp v FCC 444 F2d 841(D.C.Cir.1970)at 850.列文索更關注權力濫用，因此對專業知識采取狹義定義。〔174〕Walter Holm ＆ Co v Hardin 449 F.2d 1009(D.C.Cir.1971)at 1016.

相形之下，巴澤洛首席法官則認為司法審查的角色與嚴格審查的作用均在于“監控行政機關的決策過程——置身于專家與政治爭議之外，確保所有事項得到全面的公開討論。”〔175〕D.Bazelon，“Science and Uncertainty:A Jurist’s View”(1981)5 Harvard Environmental Law Review 209 at 211.司法審查的重心不是構建方法論的可靠性，而是確保“復雜問題能夠經過論辯的考驗、由明智而對立的觀點在相互碰撞中得到解決。”〔176〕International Harvester，n.73(2nd ser.)above，at 651.在巴澤洛看來，關于風險的問題具有高度社會—政治屬性與不確定性。〔177〕巴澤洛法官對此有詳盡的分析，參見 NRDC v Nuclear Regulatory Commission 547 F.2d 633(D.C.Cir.1976)。因此，規制者與科學家的差異首先在于前者需要在“自我判斷”的基礎上作出決定;〔178〕AFL-CIO v Marshall 617 F.2d 636(D.C.Cir.1979)at 651.同時，與“竭力克服不確定性”的科學家不同，規制者需要在“即便存在不確定性”的情況下作出選擇。〔179〕Bazelon，n.76(2nd ser.)above，at 213.

兩位法官對于風險與專業知識的界定存在很大差異，而導致這種差異的正是二者對公共行政合法角色的不同理解。對于列文索法官而言，風險與專業知識具備高度理性，通過風險評估等工具的嚴密規制，可以將公共行政的角色局限于根據立法委任而適用相應事實，從而實現控制公共行政的目的。與此相反，巴澤洛認為風險決策制定不僅是高度不確定的，更為社會—政治爭議所左右，因此標準制定需要公共行政扮演一個更加實質與建構的角色:行政機關應當更少依賴絕對化的科學理論與嚴格的方法論，而更多依賴利益相關方之間的對話與交涉。這種認知差異導致兩位法官采取完全不同的司法審查方法。對于列文索法官而言，實質審查需要論證某決策具有精準的事實基礎;巴澤洛法官則注重決策形成的過程以及有關事項是否得到適當討論。1980年列文索的司法審查方式得到最高法院認可，并作為實質審查方式的基本框架沿襲至今。〔180〕Most significantly this can be seen in Industrial Union Dept AFL-CIO v American Petroleum Institute 448 U.S.607(1980).Also see M.Shapiro，Who Guards the Guardians:Judicial Control of Administration(University of Georgia Press，Athens，1988).這種審查方式也體現在其他法律與行政改革中，包括規制影響評估的引入以及風險評估的普及。〔181〕對這種發展軌跡的批評之一，參見 S.Shapiro and R.Glicksman，Risk Regulation at Risk:Restoring a Pragmatic Approach(Stanford Law and Politics，2003)。

上述案例著重說明，前文提及的風險規制挑戰對于行政法律實踐具有十分真切的影響。法官面臨的問題在于風險與風險評估方法論在約束決策權時應當扮演何種角色。這一問題沒有確切答案，每位法官對風險定義的選擇，都由更宏觀的合法行政治理理論所決定。回歸本文第一部分提到的近年來的發展可以看出，風險在各種不同事例的實際利用中均引發了相同的問題。這些問題并不都是司法問題，然而它們確實能使行政法律人認識到風險、風險的界定與運用以及“良好公共行政”概念之間的關系。

七、結論

本文介紹了英國運用于公共行政中的風險概念，以及風險規制領域發展對行政法律人帶來的挑戰。這些挑戰非同小可，且如上文所釋，風險共同體對公共行政理論與實踐具有重大影響。研究風險共同體應當認識到風險是一個規制概念;風險與專業知識可以通過多種方式定義;還應意識到風險規制的發展對于合法公共治理理論的啟示。最為重要的是，行政法律人需要以更加批判的立場來評價風險領域的發展。風險或許是“新的流行詞匯”，〔182〕J.Ditton，“Book Review:Crime，Risk，and Insecurity”(2002)42 British Journal of Criminology 219.但并非新的治理單元。風險共同體的出現并非標志著產生確定的理論來定位公共行政角色，而是預示著爭論行政國家合法性的新時代的到來。因此行政法領域面對的挑戰，不在于調整學科界限以適應其發展，而在于對行政法律人工作本身的重新定位。

＊ 伊麗莎白·菲舍爾(Elizabeth Fisher)，牛津大學法學院高級講師，主要從事風險規制、環境監管、食品監管以及英國公法方面的研究。本文原題為The Rise of the Risk Commonwealth and the Challenge for Administrative Law，載于Public Law(2003)(秋季號)。

＊＊ 馬原，南開大學周恩來政府管理學院博士研究生。本譯文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“風險管制與行政法新發展研究”課題(項目號08JJD820182)的階段性成果，翻譯文責一概由譯者承擔。

(責任編輯:陳越峰)