湖南省小型農(nóng)田水利建設與管理的思考

劉思妍 盛 東 黎 梨

（湖南省水利水電科學研究所 長沙市 410007）

農(nóng)田水利設施是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎。湖南是一個農(nóng)業(yè)大省，人多地少、水資源時空分布不均、旱災頻發(fā)，這些基本省情決定了農(nóng)田水利建設在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展中具有特別重要的作用。近年來，湖南省積極響應國家關于水利工程建設的號召，進一步解決因農(nóng)田水利設施建設與管理的落后而制約糧食生產(chǎn)能力提高的突出矛盾和問題，高度重視農(nóng)田水利建設，經(jīng)過廣大農(nóng)民群眾長期不懈的努力，全省農(nóng)田有效灌溉面積大幅度增加，農(nóng)田水利建設的環(huán)境和條件發(fā)生了重大變化，為糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不斷邁上新臺階奠定了堅實基礎。加快現(xiàn)行農(nóng)田水利基礎設施建設、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件是全面加強農(nóng)村生產(chǎn)力建設、推進新農(nóng)村建設的一項基礎工程和重要任務。如何通過完善體制、創(chuàng)新機制、規(guī)范投融資程序、加強政策引導、加大政府投入和補助等措施，充分調(diào)動農(nóng)民和經(jīng)營承包者的積極性、主動性和創(chuàng)造性，是農(nóng)村水利工作者需要認真思考、探索和實踐的問題。

1 存在的主要問題

（1）體制不順，機制不活。

農(nóng)村體制改革后，農(nóng)村土地經(jīng)營由集體經(jīng)營轉變?yōu)檗r(nóng)民分散經(jīng)營，相當一部分已建成的小型水利工程，由于管理體制沒有理順，產(chǎn)權歸屬不明確，國家集體受益戶三者的職責和義務沒有明確的界定，導致小型水利工程建、管、用三位脫節(jié)，管理維護主體缺位，加之各地長期存在重建輕管、重大輕小、重樞紐輕配套，致使小型水利成為管理盲區(qū)，形成“國家管不到、集體管不好、農(nóng)民管不了”的不利局面。同時，長期以來小型水利工程管理、維護費用渠道不暢，受益區(qū)農(nóng)民又無錢維修，加劇了小型水利工程老損程度。再者，湖南省水旱災害頻發(fā)，小型水利工程毀損嚴重，且得不到及時修復。因此，目前全省有50%以上的小型水利工程老損嚴重、功能退化、效益衰減、運轉失靈。

（2）財政投入不足，建設舉步維艱。

一是縣級財政無力投入。湖南省相當部分縣（市、區(qū)）是吃飯財政，財力本身就不雄厚，加之近幾年，重點工程建設任務很重，很難拿出很多資金用于小型農(nóng)田水利工程建設。二是省級財政投入有限。全省每年用于小型農(nóng)田水利工程建設的專項資金數(shù)量極為有限，特別近年來，省級財政實行部門預算后，按照財政分灶吃飯的原則，省級財政減少了對市、州、縣的投入。三是中央財政投入杯水車薪。

（3）現(xiàn)行補助方式不太適用當前湖南省農(nóng)村形勢。

目前，小型農(nóng)田水利建設項目的補助按照水利部、財政部的有關規(guī)定，省水利廳、省財政廳根據(jù)財政部、水利部下達湖南省的資金計劃，將資金分配落實到項目縣；然后各縣根據(jù)省廳下達的資金額度，由農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織和農(nóng)民用水戶協(xié)會申報，縣、市水利局匯總后上報到省廳；省廳審查后上報水利部和財政部，財政部、水利部審查批復后，由省水利廳、省財政廳下達實施計劃和資金計劃后予以實施。這種事前下達計劃予以補助的做法，有些縣反映一些項目單位申報時積極，具體實施時卻因農(nóng)民的自籌資金不到位而無法按時實施，即使開始實施了，也無法按時完成，與小型農(nóng)田水利工程項目民辦公助、調(diào)動農(nóng)民興修小型水利工程的積極性的初衷有所違背，達不到應有的效果。

（4）財政補助資金的管理使用不規(guī)范。

現(xiàn)在，小型農(nóng)田水利工程項目財政補助資金的管理使用是：中央和省財政的補助資金通過財政一并下達到項目縣財政，列入縣財政綜合預算統(tǒng)一管理，實行統(tǒng)收統(tǒng)支。一些財政狀況好的縣，資金撥付到項目實施單位的進度快一些；一些財政狀況不好的縣，財政統(tǒng)收統(tǒng)支抵扣后，縣財政資金出現(xiàn)空虧，無法按時將該項目資金撥付到項目實施單位。有些項目單位到縣財政局和水利局跑幾次都報不了帳，從而挫傷了項目單位實施小農(nóng)水項目的積極性；有些項目單位還誤以為水利部門、財政部門在故意設卡為難下面，嚴重影響了政府的形象，造成了不好的影響。

（5）環(huán)境政策變化大，農(nóng)民投工投勞明顯減少，工程籌資籌勞十分困難。

首先，稅費改革取消“兩工”后，農(nóng)民投工投勞的數(shù)量大幅度下降，投工投勞的積極性銳減，小型水利工程建設勞力難以保證。小型農(nóng)田水利工程建設資金除國家、集體少量補助外，主要靠受益區(qū)農(nóng)民投工投勞完成。取消“兩工”后，投工投勞數(shù)量大幅度下降。從2002年開始逐步取消勞動積累工和義務工，小型農(nóng)田水利建設的投入逐漸下滑。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全省2001～2003年年均投工50 114萬個，2004年投工33 256萬個，年均減少投工16 858萬個，2005～2006年農(nóng)民投工投勞數(shù)在不斷下降，降幅在30%以上。而且最近幾年各地用于水利建設的投工投勞主要作為國家投資建設的重點項目地方配套資金的主要來源。其次，“一事一議”難議難決，水利建設難以保障。自開展“一事一議”以來，“一事一議”成功的大多是工程規(guī)模小、投勞數(shù)額小的一些嚴重影響村民生產(chǎn)、生活條件的工程。而往往投資數(shù)額較高，突破“一事一議”籌資標準的都很難議成功。第三，農(nóng)村青壯年大量外出打工，水利建設勞力缺乏。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村勞力外出打工的占50%以上。在家的農(nóng)村勞動力多為老、弱、婦等，水利建設任務難以完成。

2 幾點建議

（1）建立以國家投入為主體的多元化農(nóng)田水利投入體系，較大幅度地增加農(nóng)田水利建設的投入。

按照建設社會主義新農(nóng)村的要求，搞好農(nóng)田水利建設需要大量的資金投入，必須建立以國家投入為主體的多元化農(nóng)田水利建設投入體系。

①落實2005、2006年中央1號及國辦發(fā) [2005]50號文精神，增加中央財政小型農(nóng)田水利工程設施建設補助專項資金的規(guī)模。采取“民辦公助”的方式開展小型農(nóng)田水利建設。

②建議國家在政策性銀行設立農(nóng)田水利建設長期優(yōu)惠貸款。為解決農(nóng)田水利資金投入不足的困難，建議仿照世界銀行和其他一些國家的做法，采取延長還貸年限、免征銀行相關稅費、財政貼息、省級財政擔保或承擔還貸的責任等措施，在國家政策性銀行設立農(nóng)田水利專項貸款。

③建立農(nóng)田水利發(fā)展基金。目前有些省份采取提高和擴大水資源費征收標準和范圍（包括征收水力發(fā)電水資源費），占用灌溉水源（工程）補償?shù)绒k法建立農(nóng)田水利發(fā)展基金，以解決政府在農(nóng)田水利建設方面資金不足的問題。一般認為該辦法符合中央“以工補農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”精神，建議總結推廣。

④整合多種投資渠道資金，繼續(xù)發(fā)動農(nóng)民投工投勞。目前國家在農(nóng)田水利方面投入的資金有水利基本建設、小型農(nóng)田水利補助、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、扶貧、以工代賑等，建議加強協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃，整合力量，形成合力按項目連片治理。農(nóng)民有建設農(nóng)田水利的積極性，按“民辦公助”的方式，提倡組建農(nóng)民用水協(xié)會，由農(nóng)民民主協(xié)商、自主決策、民主管理，在自己直接受益的農(nóng)田水利工程上投工投勞。

（2）規(guī)范農(nóng)田水利建設項目管理和資金使用。

①明確資金投向。中央和省級財政資金重點用于補助糧食主產(chǎn)縣。

②明確項目實施主體。項目實施主體可以是農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，也可以是農(nóng)民聯(lián)合體或其他農(nóng)民專業(yè)合作組織。

③完善補助方式。主要用于補助項目建設的材料費、設備費及機械作業(yè)費，具體方式可采取項目管理或“以獎代補”的辦法。

④制訂補助標準。根據(jù)工程性質(zhì)、農(nóng)民在限額內(nèi)籌資籌勞情況，制訂不同的補助標準，籌補結合、多籌多補。

⑤健全申報程序。由縣級有關部門對項目主體的申請進行審查、公示后聯(lián)合上報。需要農(nóng)民籌資籌勞的項目，應經(jīng)縣級農(nóng)民負擔監(jiān)督管理部門審查。農(nóng)田水利建設項目管理和資金使用的具體辦法，由有關部門另行制定。

（3）加強對目前現(xiàn)有水利工程的建設、使用管理和維護。

“百年大計，質(zhì)量第一”，優(yōu)質(zhì)合格的水利工程的建設完成，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民日常生活奠定了一個良好的基礎；但是，要使其長期充分地發(fā)揮其經(jīng)濟效益，作為以后水利工程建設起到一個參照示范的作用，加強對已有工程的使用管理和維護就顯得尤為重要。

①安全管理。安全管理的首要是加強《水法》的宣傳，在防止水利工程受到洪水等自然災害侵襲的同時，也要防止少部分唯利是圖的人為破壞；其次是工程建設要有主次，特別是工程的一些容易忽視的關鍵部位應尤為重視，如小型水庫的泄洪口等。

②資料管理。關于工程管理的標準、規(guī)定、法律等資料必須齊全；設計圖紙及文件、施工記錄、檢測結果、竣工驗收報告等應立項建檔；工程建設中出現(xiàn)的問題及解決的結果以及工程管理的各項檢查記錄資料也應當妥善保存。

③工程設施管理。對小型水利工程設施，等級造冊，繪制工程分布圖分類進行排列，對重點工程實施掛牌，設專人重點管理，落實目標責任制，確保已有工程項目特別是重大型項目的設施管理安全。

④經(jīng)費管理。制定合理的工程維修養(yǎng)護費標準，根據(jù)受益面積和各地的具體情況，向受益者和收益單位征收一定的費用，用于工程維護；利用水利發(fā)展基金等形式對工程進行維修和養(yǎng)護；推行義務工制，接受受益人或者單位的義務工。

⑤技術推廣和人才培養(yǎng)。水利工程建設是效益長期的工程，因此建設規(guī)劃必須具有發(fā)展的眼光。地方水利部門可以采取派出去，請進來，實行短期培訓等方法，抓好管理人員的業(yè)務培訓，提高管理人員的業(yè)務水平；同時要抓好工程建設中的新技術的推廣應用工作。

（4）全面加強對在建農(nóng)田水利工程建設的監(jiān)管力度

要做到工程建設規(guī)劃合理、施工有質(zhì)、管理有度，必須要有一套完善的工程建設管理制度，同時組建一個完整的質(zhì)量監(jiān)督體系，自上而下，齊抓共管，才能保證工程建設過程透明，質(zhì)量過硬，經(jīng)得起考驗。

①建立管理機制，完善建設程序，提高科學管理水平。農(nóng)村中小型農(nóng)田水利工程內(nèi)容廣泛，實行統(tǒng)一管理，合理規(guī)劃布局，完善建設程序，根據(jù)先申請規(guī)劃審批，再建設施工，后驗收交付使用的原則進行，廣泛宣傳，科學管理，使各地農(nóng)村中小型水利工程建設不斷往規(guī)范有序方面發(fā)展。

②建立農(nóng)田水利建設規(guī)劃審批制度。規(guī)劃是水利工程建設的前提，是搞好工程建設、合理利用資源，使工程發(fā)揮更大效益的基礎依據(jù)。為此，要求地方，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級在擬建五萬元以上的中小型水利工程，如打井、建壩、揚水、攔河、修渠、排水、微滴灌等，首先申報，對工程地點、規(guī)模、投工、投資計劃等，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水管站報上級水行政主管部門審批實施。

③規(guī)范設計，招標建設。嚴格設計資質(zhì)證制度，依據(jù)審批工程的規(guī)模，建立健全資質(zhì)認證制度，確保聘請具有一定設計資質(zhì)的、從事相應水利工程的設計單位設計，嚴禁無資質(zhì)的單位和個人通過不正當渠道獲取從事水利工程設計的權力，設計圖紙必須加蓋資質(zhì)證章方能使用；所有審批的中小型水利工程，必須經(jīng)行政主管部門招標。招標辦組織建設單位和有施工準入證的三家以上企業(yè)或單位，依據(jù)工程建設特征組織招投標，落實工程招投標制度，引進競爭機制，規(guī)范施工管理，明確工程投資，遏制工程建設中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，簽訂施工合同方可進入施工程序。

④建立竣工驗收備案制度和實行嚴格獎懲制度。工程竣工后，建設單位要以竣工報告形式報請上級水行政主管部門進行驗收。同時施工單位也要報經(jīng)甲乙雙方共同簽字蓋章的施工保證資料和必備資料，匯總的真實完整資料一套備案。地市縣水務局根據(jù)竣工報告和施工資料，組織有關設計、質(zhì)監(jiān)和相關單位的技術人員與建設單位和施工單位，對工程進行全面驗收，通過聽取報告、查詢資料、檢測實體、細查局部的程序?qū)λüこ舔炇眨龀鲈摴こ痰木C合評定意見，所有未經(jīng)驗收的工程不準交付使用和結算工程款項；加強農(nóng)田水利工程建設管理，嚴格按建設程序施工，提高工程質(zhì)量，對年內(nèi)新建工程項目進行評優(yōu)，對被評為“優(yōu)質(zhì)工程”的憑驗收證明兌現(xiàn)一定的獎勵，同時加強宣傳，形成一種狠抓工程建設質(zhì)量的良好社會風氣，對未按建設程序施工的，根據(jù)有關法律法規(guī)并報相關智能部門進行處罰，并通報批評和備案，特別是不按有關規(guī)范施工造成施工質(zhì)量不合格的豆腐渣工程，嚴厲打擊，決不手軟。

3 結語

為確保國家糧食安全，必須大力加強農(nóng)田水利基本建設。加強農(nóng)田水利建設既有利于提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，又能增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，可以取得“多贏”的效果。小型水利工程建設具有較強的地域性質(zhì)，因而不能以偏蓋全的按一個模式或經(jīng)驗進行水利建設和監(jiān)督管理，而應根據(jù)本地的實際情況出發(fā)，結合當?shù)氐牡刭|(zhì)、氣候和人文環(huán)境，建立和健全具有地方特色的小型水利工程建設監(jiān)督管理體制，為當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民日常生活服好務。

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