關于加快小型農田水利建設的思考

謝 科

（赫山區水利局 益陽市 413002）

《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》指出，要把水利工作擺上黨和國家事業發展更加突出的位置，把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，著力加快農田水利建設，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，推動水利實現跨越式發展。農田水利建設任重道遠，農田水利問題已到了不得不解決的時候，推動農田水利發展已成為各級水利部門的重中之重。

1 加強小型農田水利建設的緊迫性

水利是農業的命脈，農田水利建設不僅關系到農業的可持續發展和國家糧食安全，而且關系到一個地區經濟社會的可持續發展。西南地區發生的百年一遇的特大旱災面前，薄弱的防災減災體系、脆弱的農田水利設施充分暴露出我國農業抗御自然災害能力低下的現狀，加強農田水利建設已到了不得不引起高度重視的時候。各級黨委、政府和廣大農民要以“等不起、慢不得、坐不住”的緊迫感，切實加強農田水利建設，推動基層水利發展。

加強農田水利建設是增強防災減災能力的迫切需要。農田水利設施是抵御自然風險、增強防災減災能力的硬件基礎。我國地理氣候條件復雜，是世界上治水任務最艱巨的國家之一。近年來，隨著工業化、城鎮化發展，我國農田水利發展面臨嚴峻的挑戰，洪澇災害頻繁仍然是中華民族的心腹大患，干旱災害仍然是影響城鄉人民生產生活的重大隱憂，農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷，水利設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板。農田水利建設與經濟社會發展的要求相比，投入強度明顯不夠，建設進度明顯滯后，保障水平明顯偏低。從西南5省的特大旱災來看，農田水利設施較好的地方，抗災能力就強；農田水利設施薄弱的地方，抗災能力就弱。高度重視農田水利建設、提高農業抗御自然災害的能力，是增強農村農業防災減災能力的迫切需要。

加強農田水利建設是發展現代農業的迫切需要。水利是現代農業建設不可或缺的首要條件，農田水利設施建設是支撐農村經濟發展的硬件基礎，也是實現農業可持續發展的基本要素，沒有完善的農田水利設施就沒有農業的現代化。近年來，我國現代農業在發展過程中，農業科技、農業機械化、農業產業化等方面發展較快，但農田水利建設明顯滯后。據有關資料表明，我國農田有效灌溉面積還不到耕地總面積的50%，部分地區農業生產仍處于“靠天吃飯”的被動局面。農業要實現現代化，首先是農田水利要現代化，加強農田水利建設特別是小型農田水利基礎設施建設，不斷改善水利條件，是促進農業發展、保障糧食安全、發展現代農業的迫切需要。

加強農田水利建設是擴大內需的迫切需要。水是生命之源、生產之要、生態之基。農田水利建設涉及農業生產發展、農村防洪安全、農村人畜飲水及生態環境改善等方方面面，是一項重要的基礎工程。《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》指出，要大興農田水利建設，加快中小河流治理和小型水庫除險加固，加快推進工程性缺水地區重點水源工程建設，繼續推進農村飲水安全建設等。很顯然，這些基礎設施建設的工程量非常浩大，完成這些基礎工程建設既能增加資金、建材、勞動力等需求，拉動經濟增長，又能改善農業生產條件，增強農業發展的后勁，不論對近期還是遠期，都具有重要意義。

2 小型農田水利建設中存在的主要問題

新中國成立以來，我國農田水利建設取得了十分顯著的成就，有力地推動了農業乃至整個經濟社會的發展。但我們也要看到，我國大部分大型農田水利設施均修建于20世紀50～70年代。20世紀80年代以來，特別是實行農村稅費改革后，由于各方面原因，地方政府和農民這兩大“主體”對農田水利建設、維修、管護重視不夠、職責不明、投入不足，造成農田水利持續發展缺乏后勁，農業生產主要是“吃老本”。農田水利關系廣大農民生產生活，關系水資源優化配置和節約利用，關系國家糧食安全。加快小型農田水利發展，是一項事關全局的重大戰略任務。當前我國小型農田水利存在兩大主要問題：一是工程問題，二是建設和管理體制機制上的問題，后者又影響前者。

（1）工程不配套，老化失修嚴重。

由于小型農田水利工程大都建于改革開放前，且以農戶投勞為主，受當時的技術、資金影響，工程建設標準低，配套率低，且經幾十年運行，老化失修嚴重。水利設施老化失修是一個普遍現象，主要表現為工程蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎縮，泵站排澇能力日益衰減等。小型農田水利設施工程狀況落后嚴重影響農業生產、農民的切身利益、水資源節約和國家糧食安全。

（2）缺水與浪費現象并存，節水農業發展滯后。

增辟水源，興修水利工程，是全面提升農業抗旱減災綜合能力的基礎。加快發展節水灌溉農業，建立健全節水灌溉技術服務體系，是提高農業抗旱減災綜合能力的重要內容。總體上看，我國農業缺水與浪費現象并存，節水農業發展滯后，不能適應日趨嚴峻的水資源形勢對經濟發展方式轉變的緊迫要求。

一是農業灌溉用水利用效率不高，農田灌溉水平均利用系數遠低于發達國家的水平。二是工程節水設施建設滯后。全部耕地中只有少部分能實施節水灌溉，低壓管灌和噴微灌面積等高效節水灌溉面積更少，多數耕地還是大水漫灌。三是發展節水農業忽視非工程節水。農業節水難以達到最優水平。

（3）投入嚴重不足，缺乏穩定增長機制。

一方面，在水利建設布局上，國家更重視“大江大河”的治理，各級政府把各種水利建設資源重點投放在大型水利設施建設和城市、工業用水保障上，對農田水利建設重視不夠。另一方面，農田水利設施建設屬于“公共品”，需要集體投入，但現實情況是原有的“兩工”等體系被取消后沒有相應的替代機制，導致農田水利建設公共投入缺失，甚至有些農村原有的溝、塘、渠、堰等因無人管護而荒廢。

農村稅費改革后，小型農田水利建設管理投入嚴重下滑。盡管近年來國家和省不斷加大投入力度，但主要都用于大型骨干工程建設，雖然自2005年開始設立了小型農田水利建設補助專項資金，但數量太少，與實際需求相差甚遠。調查表明，農田水利投入普遍存在的問題：一是縣級財政無力投入；二是省級財政投入有限；三是中央財政投入杯水車薪；四是農民投工投勞難以組織。目前，國家投入農村小型水利工程的資金渠道很多，除了水利外，還有國土綜合整治、農業綜合開發等。但基本是各自為政，缺乏協調，工程規劃及布局上缺乏整體考慮，建設投資標準也很不一致，造成農村小型水利工程規劃內容難以形成合力，整體推進難度大。

（4）管護機制不健全，管護主體缺位。

稅費改革后，鄉鎮、村集體統的功能逐步下降，大多數由集體管理的小型農田水利設施的管理就流于形式，存在產權不清、責任不明、有人建設、無人管理的現象。即使部分有專人管理的工程，管理人員報酬低，維修養護經費基本無來源，加上管理人員整體素質不高，管理水平較低，難以支撐工程的正常運轉。

近年來雖然不斷加大對小型農田水利建設力度，興建了許多小型農田水利工程，并進行了已建成工程的產權改革，但仍未形成有效的小型農田水利工程管護機制。一些工程建成后沒有明確產權，造成只建不用、只用不管、管用脫節。一些地方引入了農民用水戶協會組織，對小型農田水利工程進行管護，但農民用水戶協會發展也面臨日常管理困難、經費不足等諸多問題。大多數農民用水戶協會運作不夠規范，管理水平較低，協會工作經費缺乏，又收不了水費，沒有穩定的經費來源，工程維修養護缺乏必要的資金，沒有建立良性運行的長效機制，影響了工程效益的發揮。

3 加強小型農田水利建設的幾點探討

（1）把農田水利建設擺在優先發展的戰略位置。

農田水利基礎設施對于農業抵御自然災害、提高農業綜合生產能力、保障國家糧食安全等方面發揮著重要作用。水利建設能否擺在優先發展領域，農田水利建設能不能成為農村基礎設施建設的重點任務，關鍵要看各級政府對農田水利建設的認識高度、重視程度及投入力度。首先，各級政府要充分認識農田水利建設的重要性和緊迫性，增強憂患意識，樹立正確的政績觀。其次，要緊緊圍繞國家加快水利改革和發展的重要機遇，高度重視農田水利發展規劃，正確處理好遠期和近期、城市與農村、山區與壩區、全局與區域的關系，在農田水利建設中加強監管，注重提高農田水利的建設效率和使用效益。再次，要研究人民群眾參與治水的政策機制，充分調動社會各界尤其是廣大農民群眾建設農田水利的積極性，加快建設一批帶動力強、覆蓋范圍廣、受益群眾多的骨干水源工程，推進山區“五小水利”建設，推動形成全社會共同關心、支持和參與農田水利建設的強大合力。

（2）解決農田水利建設的主體問題。

如何建立新的農田水利建設投入機制以保持農田水利建設的持續發展，是當前農村水利工作的難點問題。應根據農田水利工程的功能，明確農田水利建設及管護主體，并督促建設及管護主體各負其責。農田水利工程按功能可以分成公益性工程、經營性工程和生產性工程。首先，公益性工程的建設主體是政府，公益性工程所提供的服務具有公眾性和非排他性，其受益者不僅僅是農民和農業，應當由社會公眾共同承擔，政府是該類工程建設的主體，發揮著行政組織、資金引導、矛盾協調等作用。其次，經營性工程的建設主體是經營者，在市場經濟條件下，水利工程供水已被界定為經營性行為，農田水利中屬于經營性的工程，應當由經營者負責建設和管理。再次，生產性工程的建設主體是農業生產者，生產性工程與農業生產緊密相連，建設主體應當是直接從事農業生產的農戶或其他經濟組織，工程建設投入相當于從事農業生產的投入成本。

（3）構建多渠道的農田水利建設投入機制。

農業基礎設施脆弱，主要原因是農田水利建設 “欠賬”太多。加強農田水利建設需要構建多渠道的投入機制。首先是建立公共財政投入經常性機制。加強農田水利建設，要逐步建立農田水利建設資金穩定增長機制，財政、發改、水利、國土資源等部門要整合資金大力支持農田水利建設；地方政府要承擔起農田水利建設的主要責任，把農田水利建設投入納入投資和財政預算。其次是完善村級“一事一議”籌資籌勞政策。農田水利建設要花費大量人力、物力、財力，這是分散的農戶無力擔負的，必須依靠集體力量。在農田水利建設中，政府要在規劃、宣傳發動、資金補助扶持、技術指導服務等方面多做工作，注重引導村集體或農民采用“一事一議”方式搞好農田水利建設，充分調動村集體和農民投入農田水利建設的積極性。再次是引入市場競爭機制和激勵機制，營造全社會參與農田水利建設的氛圍，廣泛吸納社會資金投入農田水利建設，使農田水利建設、經營、管理更具活力，發揮持久的、最大的效益。