小型農田水利建設管理工作的實踐與思考

梁翔宇

（邵陽市水利局 邵陽市 422000）

邵陽市位于湘中偏西南，資江上游，系江南丘陵向云貴高原過渡地帶。全市總人口764萬，其中農業人口636萬，土地面積2.1萬km2。境內以丘陵、山地為主，“七分山地兩分田，一分水、路和莊園”，山地和丘陵約占全市面積的2/3，氣溫溫和、水系豐富，有5 km以上的大小河流633條，水利工程數量多，分布廣，種類全，已建成各類農田灌溉工程設施30余萬處。基本形成了蓄、引、提、排、擋相結合，防洪、灌溉、發電、水土保持兼顧，大中小型并舉的水利工程管理體系，水利工程建設為全市社會經濟發展提供了可靠的防洪保障和水資源保障。

1 邵陽市農田水利建設和管理現狀

1.1 工程現狀

邵陽市現有大小水利設施30萬處。共有各類水庫1 176座，其中：大型水庫2座，中型水庫29座，小（Ⅰ）水庫224座，?。á颍┬退畮?21座，中型電力提灌站6處，中型水輪泵站10處，固定小型機電泵站9 643處，引水河壩16 738處，山塘25萬口，蓄、引、提總水量25.64億m3，渠道總長43 616.4 km,有效灌溉面積26.01萬hm3（380.1萬畝）。

邵陽市農田水利工程的分布點多、線長、面廣，具有小、散、活、大四個特點。小：工程規模小、受益面積小、單個工程的投入??；散：項目管理分散、項目區建設場地分散，工程涉及千家萬戶，各種類型分布在全市5 658個行政村范圍內；活：管理機制活、工程形式活、使用方法活；大：雖然工程項目小，但影響大，既影響到農民的生產增收、增效、農村社會經濟發展，更影響到農村的社會穩定，農民與黨和政府的血肉關系。

這些設施提高了基本農田抗御自然災害的能力，保護和改善了農村生態環境，是農村重要的基礎設施、農業生產的基礎條件和農民增效的基礎保障。但是這些設施大部分工程標準低，效益衰減，全市實灌面積為設計灌溉面積的60%。灌溉水利用系數0.3～0.4，渠道襯砌率僅為0.6%。小水庫、塘壩現狀蓄水能力約為原蓄水量的60%左右，泵站機電設備效率約為50%左右。對這些水利設施進行續建、修復和改造，數量很大、任務很重。

1.2 建設現狀

邵陽市農田水利建設形式主要有三類：

一類是項目區建設。除大型灌區干渠續建配套外，主要指列入中央財政農田水利建設補助專項資金項目區。由國家補助50%的材料、設備、施工機械作業費，其余由群眾籌資籌勞完成。2005～2007年，邵陽市完成小型農田水利建設資金940萬元，涉及12個縣、市、區、60個村。修復、新建、續建與改造小型水源工程 214處、小型渠道217.86 km、小型機電泵站 17座。項目實施后新增和恢復灌溉面積0.05萬hm2（0.73萬畝）、改善灌溉面積0.23萬hm2（3.5萬畝）。2009年國家實施小型農田水利重點縣建設以來，逐步解決了長期以來存在的“投入少、項目散、成效差”的問題，做到了集中資金投入，連片配套改造，全面實施小農水重點縣建設，取得了良好的效果。到目前為止，全市小型農田水利重點縣建設實施后新增、恢復灌溉面積2.562萬畝，改善灌溉面積0.43萬hm2（6.42萬畝）。

二類是群眾自發性投入建設。村組自發組織群眾投入，主要為村內一些應急處險的重要灌排渠、骨干山塘等工程，由村組組織臨時商議，群眾籌資投勞建設。建設期主要分布在兩個時期。一是在抗旱結束以后，村組兩級針對當年抗旱中存在的一些應急抗旱問題，及時組織村民整修加固，或新辟水源；二是在春灌之前，村組組織村民對村內的小型農田水利工程進行一次全面的整修和維護，以確保當年灌溉和抗旱能用上水、灌好田。

三類是民間資本投入建設。通過小型水利工程產權制度改革，吸引民間資本投入建設。對村內小型水庫、山塘等具有養魚、旅游開發等綜合效益的工程進行承包、租賃、拍賣等，回收部分資金用于農田水利建設。全市通過這種方式對11.2處小型水利工程改革，共回收資金1.9億元，用于農田水利工程的運行維護，收到了良好效果。對解決當前小農水建設資金不足，工程老化失修等問題起到了很好的作用。農民深有感慨地說：“這是一項雙羸的舉措”。

1.3 管理現狀

現有農田水利設施大多處于一種自發性的管理狀態，缺乏有效的管理。目前工程管理主要分為四種類型：

一類是村、組管理的工程。主要為小型水庫、骨干塘、重要田間灌排渠道。村、組列入村組行政管理工作范圍，明確村委會成員分別包干負責，村民小組長具體實施管理，有的還指定了專門的村民負責工程的維修看管，防汛時控制水位，及時泄洪，抗旱時按照計劃放水、保水，確保農田灌溉。該類工程效益發揮得很好。

二類是群眾自發組織管理的工程。主要是受益為聯戶的山塘工程、田間灌排渠道。這種管理模式類似于用水合作組織的管理，由農民自建、自管、自用，維修、灌溉由聯戶自已負責，但又不同于用水者協會管理，沒有規范的組織機構，沒有在民政部門進行登記，是一種松散的、季節性的臨時管水組織。該類工程效益基本得到發揮。

三類是由群眾個人承包、租賃經營管理的工程。這類工程主要為有一定綜合經營開發效益的小型水利工程。農戶對其進行承包，負責山塘的運行維護，同時通過養魚等綜合經營手段賺取一定利潤，實現互利雙羸，這類工程效益基本得到發揮，但受工程條件限制，范圍不廣。

四類是無人管理的工程。目前，大部分渠道、山平塘、河壩、小泵站自建成后管理主體不明、管護責任不落實，基本處于只用不管的狀態。有的只是到了抗旱期間，發現無法運行供水時，才采取一些臨時措施予以處理；有的則根本不管，讓其自然發展，水灌不到就拋荒，或改種其他耐旱作物，處于一種天水灌溉的狀況，工程效益逐年下降，服務農業和抗災的能力很低。

2 科學分析農田水利建設存在問題

農田水利設施大多建于20世紀60、70年代，受當時建設條件限制，存在工程標準低、配套差、后續投入不足、工程老化失修，隨著農村家庭聯產承包責任制的實行，農村稅費改革，農田水利的建設和管理主體發生了變化，建設管理模式與當前的農業生產方式不配套，導致建設管理滑坡，投入下降，農田水利設施服務農業和抗災的能力不強。根據調查分析，主要存在如下幾個問題：

（1）農民自籌受“一事一議”政策實施困難。現有農田水利建設組織群眾投入需采取“一事一議”的形式，根據《湖南省村內一事一議籌資籌勞辦法（試行）》規定，村民每年每人籌資最高不超過15元（屬國家和市扶貧開發重點縣的,原則上不向村民籌資），籌勞每年每個勞動力最多不超過10個標準工日。這個標準不僅包括投入水利項目的投勞籌資，也包括所有投入村內的公益設施建設，如交通、衛生、教育等等。小型農田水利建設需要群眾完成50%的工程量，“一事一議”的上限規定滿足不了項目建設的需要。嚴格按“一事一議”籌資籌勞辦法來籌，投入不夠，完不成項目建設任務。按任務建設需要來籌資籌勞，群眾不愿意，政策不允許，組織難度大。在實際建設過程中，農民投入已超過了“一事一議”的上限規定。

（2）農業生產效益比較低，農民建設小農水項目的積極性不高。由于農業屬弱勢產業，農民建設水利設施的積極性不高。農民種植一畝稻田的純收入不到500元，而農民在城里隨便打一個月工，就把一年的糧食問題解決了。農民連糧食都不愿種，更何況要建設為農業服務的水利設施，效益低使得農民建設小農水項目的積極性受到影響。隨著市場經濟的發展，農村大量勞動力進城打工，在家留守的多為老人、婦女、兒童。農民積極性不高，加上農村勞動力資源有限，投工投勞建設農田水利的數量逐年減少，資金和勞務很難籌集。

（3）建后管護組織難落實，運行困難。農田水利建設呈現小、散、多的特點，其建后管理難落實。集體管理，由于工程量多、分布面廣很難管理到位；單戶管理，由于項目和設施的受益大多為集體受益，單戶也不原意管理；聯戶形式管理，如果政府不進行有效的組織和引導，由于管理機構和運行方式得不到落實，運作不規范，管理責任難全面落實。加上由于農業產出效益低、水價定位低，水費收繳困難，工程的運行維護經費很難保證，運行起來也很艱難。

（4）工程水費收取困難。農村水費改革后，國家取消了農業稅，實施種糧補貼并逐步擴大補助范圍，并提高了標準?；鶎痈刹?、群眾在應不應該繼續收繳水費上出現了一些模糊認識，正是由于沒有認識到灌溉水費是農業生產成本這一性質，造成全市水利工程水費收取率相比稅費改革前大幅度下滑。

（5）工程建后管理跟不上，人為破壞嚴重。首先，小型農田水利設施管理人員缺乏，農田水利設施保護不善、破壞嚴重。如農民在渠道兩邊墾地種植蔬菜等，不僅破壞了渠道斷面，影響邊坡穩定，還造成渠道淤積、坍塌。全市各地的固定提灌設施被盜時有發生。

3 幾點思考

水利是為農業生產服務的重要基礎設施，其建設管理水平、服務抗災能力直接影響著國家糧食生產安全，影響著農村全面建設小康社會的進程，也影響到農村的社會穩定。新形勢下，按照科學發展觀要求，求實創新農田水利建設機制，促進農田水利建設又好又快發展，具有十分重要的意義。根據小型農田水利工程建設和管理現狀，筆者認為可采取如下措施：

（1）建立農民用水合作組織,從根本上解決建設管理政策問題。農民用水合作組織是農民自愿組織起來的自我管理、自我服務的農村專業灌溉管理組織，屬于具有法人資格，實行自主經營、獨立核算、非營利的民間社團組織。用水戶合作組織有管理和使用合作組織渠系范圍內水利工程的權利，也有自主安排灌溉用水的調度權、工程維護與改造的決策權、工程規劃的參與權、工程建設的實施權。建立農民用水合作組織，可以從根本上解決建設管理政策問題。一是解決建設任務需要與“一事一議”籌資籌勞上限規定的矛盾問題。用水合作組織在籌集勞務時，其實施主體發生了變化，不再由村民委員會以行政程序進行組織，而是群眾自發組織自愿投工投勞改善自已的生產生活條件，不受“一事一議”政策的上限規定。只要群眾愿意，只要工程維護與改造需要，投工多少都行。二是解決建后管護組織落實難、運行難的問題。合作組織主席和執委由農民選舉產生，是農民自已的組織，真正代表農民的利益和愿望，能真正讓農民參與灌溉管理，自覺維護灌溉工程。由合作組織向會員收取水費，減少了中間環節和支出，減少了農民的水費支出，促進了工程的良性運行和管理。

（2）建立多元化的投入機制。首先，中央、省、市、縣各級財政要加大小型農田水利建設補助專項資金的投入力度，建立穩定增長的資金投入機制。財政補助資金以“民辦公助”的方式，組織和引導群眾開展農田水利建設，這些年取得了明顯成效。中央、省、市、縣各級政府應進一步增加專項資金的資金規模，加大扶持力度。加大對純公益性或準公益性工程設施建設的資金投入，提高工程建設的補助標準，按照中央補助50%，省級財政補助10%～15%的比例，對群眾自發籌資籌勞開展的農田水利建設給予補助。其次，完善 “一事一議”制度，組織群眾籌資籌勞開展農田水利建設。隨著農村稅費改革的深入，為更好地組織和引導農民投資投勞開展農田水利建設，必須強化農民議事功能，建立議事組織，堅持“協會組織、村民自愿、量力而行、共同受益、民主決策、程序規范、使用公開”的議事原則，通過協會和村組聯合議事政策，履行民主程序，堅持議事公開，嚴格管理籌集的資金和勞務，提高“一事一議”的議事效率，通過“一事一議”，組織和引導農民開展農田水利建設，充分調動廣大農民參與農田水利建設的積極性、創造性。洞口縣近年每年通過民主協商、“一事一議”方式，群眾自籌資金達1 500萬元。武岡市水浸坪鄉巒山村通過村民“一事一議”，人平籌資300元，共自籌50萬元，硬化山塘4口，新建標準渠6 420 m，修建人畜飲水工程4處，從根本上改變了該村的干旱狀況。第三，推進小型水利工程產權制度改革，放手搞活民營水利，吸引民間投入。以投資權換經營權、以水土資源換用水灌溉權，以經營使用權換防汛保安責任，引入市場運作機制，實現“民用、民建、民營、民管”的全社會辦水利的局面，掀起“民主謀水利、民營興水利、民眾干水利”的熱潮。通過產權置換、體制變革，實現小型水利工程民營化，充分調動個體或民營經濟實體開展農田水利建設。采取承包、租賃、拍賣、股份合作等形式，通過經營權、收益權的轉讓實現對農業、農民提供用水服務。

（3）進一步整合資金，提高投資效益。通過項目整合資金，按照“統一規劃、項目管理、渠道不變、各計其功”的原則，以規劃整合項目，以項目整合資金，把以工代賑、農業綜合開發、商品糧基地建設、土地開發整理等專項中用于農田水利建設的資金統籌安排、集中使用，提高資金使用效益。現階段，每個縣每年用于農田水利建設的部門資金不少于1 000萬元，多為部門分割使用，資金使用效益發揮不理想。若以水利部門做規劃、設計為依托，其他部門資金整合，農民自主建設，則可實現效益的最大化。隆回縣以病險水庫除險加固、解決農田用水灌溉問題為平臺整合支農涉水資金700多萬元，完成了40余座小型病險水庫除險加固;整合支農涉水資金4 000多萬元，實施山塘硬化、渠系改造、土地平整及節水灌溉，新增和改善有效灌溉面積20多萬畝。新邵縣寸石鎮武橋示范片整合支農涉水資金1 000萬元，整修河壩8座、疏浚渠道25 km、襯砌加固渠系42 km，加固山塘40處，通過項目整合資金，不僅解決了項目區內各種作物的灌溉需要，而且實現了規?；⒊善⑿б孀畲蠡慕ㄔO農田水利項目目標。

（4）加大對小農水項目的宣傳和監管，引起全社會重視。

通過報刊雜志、電視網絡、宣傳標語、廣告牌、公示牌等媒介，對小農水項目的政策、建設內容、投入規模、效益目標、受益范圍等進行宣傳、公示，建立全社會重視水利、參與水利、監管水利的氛圍。一是要加大對小農水項目建設與管理政策的宣傳。計劃經濟建立起來的小農水項目建管模式，很難適應現行農村生產方式的需要。當前，黨和政府以及各級水利部門都相繼出臺了一些關于改革小農水項目建設管理的政策，這些政策一定要通過各種媒體、各級政府、社會有關部門進行有效的宣傳和貫徹，使農民知道政策、明白政策，按照政策來解決小農水項目建設管理問題。從而有效地促進農民這個主體利用政策和執行政策的作用。二是要加對大小農水項目的公示、監督力度。全社會監督農田水利建設。對新上馬的農田水利建設項目要在當地主要媒體進行公示，國家補助范圍的小型農田水利工程項目的業主、規模、投入資金、發揮的效益、受益人口等內容要對社會公示，對群眾“一事一議”籌集的資金和勞務及國農補助資金的使用情況要向受益區農民張榜公布，接受社會及群眾的監督，并建立村民代表監管制度、黨員代表監督制度、人大代表、政協委員視察監督制度、政府部門監督制度。對項目的質量、進度、內容、效益、資金進行全方位監督。三是要加大對小農水項目建設管理經驗和項目效益的宣傳、推介力度。對小農水項目建設管理工作中涌現出來的一些先進人物、先進典型、先進經驗，要組織有關媒體、新聞單位和政府部門進行專題報道，表彰獎勵、全面推廣。對小農水項目所產生的社會效益、經濟效益、生態效益要通過圖片、文字、電視等多途徑進行宣傳報道，使全社會都知道小農水項目小、效益大、農民受益好，是一項惠及農民、惠及子孫、服務農業、服務農民的好事、實事。