淺談芷江縣山塘清淤擴容工程建設管理的一些做法

田 民 陳吉凡

（芷江縣水利局 懷化市 419100）（懷化市水利局 懷化市 418100）

1 芷江縣山塘建設管理現(xiàn)狀

芷江侗族自治縣位于湖南省西南部，懷化市中部，舞水中游。全縣轄5鎮(zhèn)23鄉(xiāng)，301個行政村，10個居委會，3 415個村民小組。總人口39.02萬人，其中農業(yè)人口26.55萬人，非農業(yè)人口12.47萬人，耕地面積5.909萬hm2。現(xiàn)有骨干山塘935口，山平塘6 991口。

當前山塘存在兩大主要問題：一是工程問題，二是建設和管理體制機制上的問題，后者又影響前者。

1.1 存在的工程問題

原有小型農田水利工程特別是山平塘大都建于20世紀60、70年代，且以農民投勞為主，受當時的技術、設備、資金影響，工程建設標準低，且經幾十年運行，大部分工程都老化失修嚴重。主要表現(xiàn)為山塘淤積滲漏，蓄水能力大幅下降。

1.2 建設和管理體制機制上的問題

主要表現(xiàn)在工程建設投入、建設管理、建后管護等方面責任不夠明確，特別是沒有形成穩(wěn)定的建設投入機制和管護機制，造成工程建設投入不足、管護主體缺位等。

（1）投入嚴重不足，缺乏穩(wěn)定增長機制。

農村稅費改革后，小型農田水利建設管理投入嚴重下滑。盡管近年來國家不斷加大投入力度，但主要都用于大型骨干工程建設，雖然自2006年開始實施小型農田水利建設補助專項資金項目，但投資數(shù)額太小，與實際需求相差甚遠。農田水利投入普遍存在的問題：一是縣級財政無力投入。芷江縣是省級貧困縣，革命老區(qū)縣、少數(shù)民族縣及比照西部大開發(fā)縣，基本上是吃飯財政，加之近幾年重點工程建設地方配套任務很重，很難拿出更多資金用于小型農田水利工程建設。二是國家投入農村小型水利工程的資金渠道很多，除了水利口外，還有國土綜合整治、農業(yè)綜合開發(fā)等。但基本是各自為政，缺乏協(xié)調，工程規(guī)劃及布局上缺乏整體考慮，建設投資標準也很不一致，造成農村小型水利工程規(guī)劃內容難以形成合力，整體推進難度大。三是農村青壯年勞力外出務工多，對山塘等小型農田水利工程維護缺乏必要的勞動力。

（2）管護機制不健全，管護主體缺位。

實行統(tǒng)分結合的家庭聯(lián)產承包責任制以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體統(tǒng)的功能逐步下降，大多數(shù)由集體管理的小型農田水利設施的管理就流于形式，存在產權不清、責任不明、有人建設、無人管理的現(xiàn)象。即使部分有專人管理的工程，管理人員報酬低，維修養(yǎng)護經費基本無來源，加上管理人員整體素質不高，管理水平較低，難以支撐工程的正常運轉。如山塘等小型農田水利工程基本上是有人用、無人管。加之各地長期存在重建輕管、重大輕小、重骨干輕配套的意識，造成農村小型農田水利工程“國家管不到、集體管不好、農民管不了”。

2 近年來山塘清淤擴容工程建設管理的主要做法

近兩年，芷江縣以山塘清淤擴容項目為突破口，全面加快小型農田水利建設，在建設機制、投入機制、管養(yǎng)機制等方面進行了有益探索，取得了較好成效。2009～2011年兩年山平塘清淤擴容289口，清除淤泥34.8萬m3，完成總投資422.1萬元（其中省級財政補助資金240萬元），總新增蓄水能力42萬m3，改善及恢復灌溉面積204.2 hm2（3 063 畝），新增灌溉面積 64.4 hm2（696 畝）。

（1）加大宣傳力度。

在山塘清淤擴容項目申報階段，一是廣泛發(fā)動、引導及調動老百姓參與的熱情。縣水利局指導項目區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（組）層層召開動員會，把中央關于“民辦公助”加強小型農田水利設施建設、支持農戶投工投勞開展山平塘清淤擴容項目建設的政策宣傳到每家每戶。山平塘清淤擴容補助標準：按清淤擴容整修山平塘的正常蓄水水面面積計算,省級財政補助1 500元/畝，縣級財政補助150元/畝，其余不足部分由農民通過“一事一議”籌資籌勞解決。讓群眾成為“政策的明白者，項目的建設者，工程的受益者”。 由于宣傳到位，2010～2011年度山平塘清淤擴容項目的申報受到群眾的普遍歡迎，共收到7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，268份申請書。二是查清家底，實行規(guī)范篩選。縣水利局、縣財政局聯(lián)合委派技術人員對所申報的山塘逐一進行摸底測量，了解山塘實名、交通條件、蓄水正常面積、淤積情況、淤泥堆放地點及相關征地、灌溉效益、群眾積極性等各方面內容，并一一登記成冊，再綜合各方面條件，根據(jù)上級分配資金計劃從中篩選出120口山平塘進行2010年冬春山平塘清淤擴容實名制登記申報。

（2）強化管理建設。

山平塘清淤擴容項目計劃下達后，芷江縣縣政府成立了由水利、財政等部門組成的小型農田水利建設領導小組，明確了各部門的職責。成立了由水利、財政、村委會等組成的山平塘清淤擴容項目建設協(xié)調工作組。

芷江縣在“山平塘清淤擴容”實施過程中，建立了“業(yè)主管理、政府監(jiān)管、群眾監(jiān)督”三級質量保障體系。

一是縣水利局委派技術人員經常深入工地，對工程建設質量、工程進度進行監(jiān)管。由于山平塘清淤擴容工程建設采取的是“民辦公助”的方式，因此，工作組要定期將工程建設進度、工程建設情況、資金撥付和使用情況進行如實公示，接受群眾廣泛監(jiān)督，確保工程建設進度和質量。在施工過程中，加強質量監(jiān)控，及時進行驗收，做好竣工資料的歸檔整理。

二是聘請懷化市水利水電工程質量監(jiān)督站芷江分站進行全過程質量監(jiān)督。在項目實施中，為保證建設質量，由水利水電工程質量分站、項目業(yè)主和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站組成質量監(jiān)督組，保證了工程建設質量達到設計標準。同時，明確了縣水利局負責項目實施過程中的現(xiàn)場管理，村委會輔助管理的機制。

三是受益村委會聘請群眾監(jiān)督員，義務開展質量監(jiān)督及義務工使用情況的監(jiān)督。

努力做到每一口塘，群眾都直接參與監(jiān)督，淤泥清除不到位，挖掘機就不調走，每清一口塘，群眾滿意一口。

（3）科學規(guī)劃，精心實施。

由于芷江縣屬于山區(qū)，山塘往往位于山坡上，筑堤土質砂土含量比較重，多數(shù)山塘主要問題為大壩滲漏和內壩浪蝕嚴重，造成蓄水功能喪失，迫切需要對壩體進行整治。針對這些實際情況，芷江縣山塘清淤擴容工程采用兩種形式實施：

一是、對于淤積嚴重的山平塘以挖掘機清淤擴容為主，壩體整治為輔；

二是、對于壩體單薄、滲漏嚴重，放水、泄水功能喪失的山平塘以壩體整治為主，清淤為輔。

（4）強調發(fā)揮農民主體作用。

在山平塘清淤擴容項目建設與管理上，堅持“國家補助，政府監(jiān)督，協(xié)會運作，群眾參與”。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，明確農民是“山平塘清淤擴容項目建設的主體地位，國家對農民自主進行的山平塘清淤擴容項目給予適當補助，引導農民克服“等、靠、要”思想，組織農戶積極參與建設和管理。

在工程實施前，項目所在的村委會通過“一事一議”的形式，形成由項目區(qū)受益農戶參與投工投勞及在國家補助補助基礎上，不足部分由全體受益村民平均分攤的決議；在此基礎上村委會與縣水利局均簽訂了山塘清淤擴容項目投工投勞協(xié)議書。

（5）加強專項資金管理。

山平塘清淤擴容項目在工程建設過程中，資金管理按照財政資金管理辦法的有關要求，實行國庫集中支付，項目資金使用實行縣（市）級財政報帳制。縣（市）設專戶專帳、專人專管，按工程進度撥付工程款，嚴禁截留、擠占、挪作它用，確保山平塘清淤擴容項目專款專用。

嚴格按照《中央財政小型農田水利工程建設補助專項資金管理辦法》的要求落實。每清完一口塘均要求填報驗收卡，受益村民、挖掘機機手簽字及村委會蓋章，縣水利局驗收蓋章后，報財政局投資評審中心審核后，才能到水利局領取財政補助資金。通過層層把關，確保項目建設資金無漏洞、無截留、無挪用等違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn)。

（6）健全管護機制，落實管護主體。

為了加強各受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型農田水利建設工程的建后管理，充分發(fā)揮灌區(qū)水利設施的作用，促進農村經濟的發(fā)展，為確保工程的安全，充分發(fā)揮工程效益，實現(xiàn)以水養(yǎng)水，以水養(yǎng)塘的目的，采取以下措施：

一是產權移交。項目在建設完工驗收合格后，縣水利局與受益村組辦理好產權移交手續(xù)。

二是為了保證山塘等水利設施能長期高效運行，在項目建成后，及時由受益農戶聯(lián)合組建群眾管護組織（農民用水協(xié)會）進行維護管理體制，建立健全農民用水協(xié)會各項管理規(guī)章制度，配備和完善管理人員以及設施，建立多種形式的目標責任制。現(xiàn)在在山塘清淤受益村組已成立了6個具有法人資格、獨立核算的農民用水協(xié)會，參會1 354戶，管理灌溉面積836 hm2（12 540畝）。轄區(qū)骨干山塘25座，山平塘72座，攔溪壩8座，提水泵站3處、灌溉渠道6條18.5 km，溝渠56條。確保工程運行良好，充分發(fā)揮效益。

3 小型農田水利建設和管理的建議

（1）進一步推進小型農田水利工程產權制度改革。

一是明確山塘等小型農田水利設施的所有權和使用權。由于山塘等小型農田水利設施大都建于20世紀60～70年代，其所有權屬集體經濟組織，使用權按一定期限劃歸受益農戶，受益群體以每個成員的受益面積為基礎確定其共有份額，工程經營管理由受益群體自主決定。

二是探索以承包、租賃、拍賣等多種形式實現(xiàn)山塘等小型農田水利設施產權流轉。對于以公益性（防洪和農田灌溉）為主、受益范圍較廣的，特別是跨村的小型水利工程（如灌排渠系、小型水庫、較大的堰塘、小型泵站等），宜組建用水合作組織（農民用水協(xié)會），由該用水合作組織管理和經營。公益性較弱的小型水利工程，可以選擇拍賣（買斷經營）等方式；對具有防汛抗旱等公益性任務的小型水庫和塘壩等工程，以承包或租賃經營為主。

三是凡承包、租賃、拍賣所得的集體所有的山塘等小型農田水利設施收益交由所有權的集體經濟組織統(tǒng)一管理，并用于山塘等小型農田水利設施建設與維護。

（2）創(chuàng)新小型農田水利投融資體制機制。

目前，我國農田水利投融資無論是從規(guī)模還是增速來看，都與建設項目需求存在著巨大的差距，依靠單一渠道，難以從根本上滿足大規(guī)模水利建設需求。

一是加大各級財政投入，大幅度增加小型農田水利工程建設補助專項資金規(guī)模。中央財政要把農田水利作為投資重點，繼續(xù)加大投入。

二是建立小型農田水利工程經常性管護資金財政補助機制。建議將小型農田水利工程維修和更新改造經費財政經常性支出，在縣級財政設立小型農田水利工程維修基金。

三是建立農田水利資金整合機制。農田水利資金渠道多、主管部門多，涉及水利、農業(yè)、農業(yè)綜合開發(fā)、國土、扶貧等部門和單位。建議做好各項支農資金的整合，發(fā)揮規(guī)模整體效益，要立足現(xiàn)有體制環(huán)境，堅持以縣級水利發(fā)展規(guī)劃為依托，以提高資金使用效益為目標，推進水利建設資金整合，引導農發(fā)資金、煙水配套資金、以工代賑、土地治理等資金整合，通過項目的實施帶動水利建設資金的集中使用，提高水利資金運用效率。抓緊制定小型農田水利工程建設規(guī)劃，通過規(guī)劃整合使用資金，落實資金使用計劃，落實各部門在規(guī)劃實施中的任務。

四是減免小型農田水利配套資金比例。對芷江這些省級貧困縣，建議小農水工程投資應以政府為主，合理靈活確定中央與地方的投資比例，確定“政府為主，農民為輔”的小型農田水利投入機制。

五是引導農民參與水利建設。通過“一事一議”農民自愿積極集資、投工投勞興建開展的村內農田水利設施建設的，各級財政要給予獎補，并提高中央財政獎補標準。為了規(guī)范完善農民投工投勞政策，對農民投工投勞的范圍、上限、程序等做出規(guī)定。

（3）加強基層水利隊伍的建設。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站是水利戰(zhàn)線的最前沿，是小型農田水利建設和管理的重要保證，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站財政編制，確保水管人員的工資、福利、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等非常迫切，基層水利技術人員流失嚴重，工作積極性不高，同時缺乏專業(yè)技術的再教育培訓，掌握的專業(yè)知識不能跟上時代的發(fā)展。建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站列入?yún)⒐蛄校⒓訌妼I(yè)技術培訓。

（4）加強民營水利工程技術指導。

鼓勵民營資本進行水利工程施工管理，規(guī)范民營水利工程建設程序，加強技術指導，確保工程質量及效益長期發(fā)揮，讓廣大農民群眾真正成為工程的長期受益者。