關(guān)于拓寬小型農(nóng)田水利建設(shè)投資渠道的思考

黃元發(fā) 劉代祥

（邵陽(yáng)縣水利局 邵陽(yáng)市 422100）（邵陽(yáng)縣政協(xié) 邵陽(yáng)市 422100）

1 邵陽(yáng)縣小型農(nóng)田水利設(shè)施簡(jiǎn)述

新中國(guó)成立62年來，邵陽(yáng)縣以農(nóng)民勞動(dòng)積累為主，建成了3座中型水庫(kù)，222座小型水庫(kù)[小（Ⅰ）型46座，小（Ⅱ）型176座]，3.84萬口山塘（其中骨干山塘253口），957處機(jī)電抽水泵站，1 250處灌溉機(jī)埠，901處河壩，1 570眼機(jī)電井以及8 000多個(gè)塘壩、涵閘、水井、水窖和1 106條溝渠等小型農(nóng)田水利設(shè)施。縣內(nèi)年均降水總量24.22億m3，年均總蓄水量13.04億m3，承擔(dān)著3.39萬hm2（50.8萬畝）農(nóng)田的灌溉任務(wù)，其中中型水利工程承擔(dān)0.77萬hm2（11.48萬畝）農(nóng)田灌溉面積、占總灌溉面積的22.4%；小型水利承擔(dān)2.62萬hm2（39.32萬畝）農(nóng)田灌溉面積、占總灌溉面積的77.4%。由此可見，在以丘陵為主的邵陽(yáng)縣，小型水利設(shè)施對(duì)全縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著舉足輕重的作用。

2 邵陽(yáng)縣小型農(nóng)田水利工程建設(shè)存在的主要問題

（1）小型農(nóng)田水利工程先天不足。全縣90%以上的小型農(nóng)田水利工程都修建于20世紀(jì)50、60年代，受當(dāng)時(shí)技術(shù)條件等諸多因素制約，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，質(zhì)量不高，配套不全，大部分山塘沒做防滲處理，引水渠道為土渠，沒有混凝土砌，滲漏嚴(yán)重，加上年久失修、淤塞、崩塌嚴(yán)重，功能退化。導(dǎo)致一半以上的耕地“靠天吃飯”。

（2）小農(nóng)水建設(shè)資金投入嚴(yán)重不足。長(zhǎng)期以來，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)與維護(hù)主要靠農(nóng)民投工投勞，財(cái)政補(bǔ)助資金很少，且沒有穩(wěn)定的投資渠道，資金嚴(yán)重短缺。近年來，特別是2011年中央一號(hào)文件出臺(tái)后，國(guó)家提出了加強(qiáng)大江大河大湖治理、大中型水利骨干工程建設(shè)、排灌泵站配套改造等十大任務(wù)，各級(jí)財(cái)政也加大了對(duì)大中型水利工程的投入。但對(duì)山塘等小型水利建設(shè)投入依然嚴(yán)重不足。2010年，雖然上級(jí)財(cái)政給邵陽(yáng)縣山塘清淤投入資金 310萬元，縣級(jí)補(bǔ)助31萬元，通過“一事一議”群眾投工投勞折資630萬元，對(duì)625口山塘進(jìn)行了清淤防滲。照此計(jì)算，該縣現(xiàn)有3.84萬口山塘需要資金7億元以上，如果單靠國(guó)家財(cái)政投入很難，按照該縣目前的速度，需要61年才能完成山塘清淤防滲。

（3）農(nóng)民尚未很好地承擔(dān)起對(duì)小型農(nóng)田水利基本建設(shè)應(yīng)盡的義務(wù)。農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革后，農(nóng)民“兩工”（農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工）取消了，國(guó)家投資有限，地方財(cái)政又沒有很多錢投入，“一事一議”存在難度，完善小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)難成為現(xiàn)實(shí)。從依靠國(guó)家投入來講，邵陽(yáng)縣屬典型的丘陵山區(qū)，耕地點(diǎn)多面廣，地形地貌復(fù)雜，改善小型農(nóng)田水利設(shè)施任務(wù)重、難度大、投入需求大。僅山塘清淤防滲一項(xiàng)就需資金7億元，加上小水泵、小水渠等“五小水利”工程，共需資金30億元左右，單靠國(guó)家財(cái)政投入很難。農(nóng)民對(duì)小型水利建設(shè)不聞不問，沒有形成“農(nóng)田水利為農(nóng)民，農(nóng)民自覺修水利”的良好氛圍。多年來農(nóng)民連農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)都不愿意交納。2010年，邵陽(yáng)縣僅收農(nóng)業(yè)水費(fèi)不足8萬元，占應(yīng)收款總額475萬元的1.7%。這一是認(rèn)識(shí)錯(cuò)位。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，水商品意識(shí)在許多農(nóng)民頭腦中被淡化，二是水權(quán)與水市場(chǎng)體制不完善。認(rèn)為 “灌區(qū)工程農(nóng)民建、建好灌區(qū)用水不交錢”，導(dǎo)致該縣原水庫(kù)管理所人員因多年領(lǐng)不到工資而隊(duì)伍散了。

（4）小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)制度改革滯后。雖然邵陽(yáng)縣早在2002年就對(duì)小（Ⅱ）型水庫(kù)以上小型農(nóng)田水利工程進(jìn)行了“股份合作、拍賣、租賃和承包”等形式的產(chǎn)權(quán)制度改革，其中大部分還只是采取簡(jiǎn)單的承包辦法，回收資金有限。但“五小水利”工程和電排等小型水利工程的產(chǎn)權(quán)制度改革還未實(shí)施。由于農(nóng)田水利改革明顯滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，所以多數(shù)工程存在建管脫節(jié)、權(quán)屬不明、管理不善、效益衰減等問題。

（5）管理粗放，功能下降。由于缺資金，小型水利設(shè)施建成后無人管護(hù)，造成過早失去其使用價(jià)值。同時(shí)農(nóng)業(yè)水費(fèi)回收困難，水利工作無法運(yùn)轉(zhuǎn)，目前不但山塘無專人管護(hù)，而且小（Ⅱ）型以上水庫(kù)也多年無專人管理，無資金維修保養(yǎng)，以致全縣1 000多公里渠道，511處水泵、1 000余處電排等灌溉功能喪失70%以上。農(nóng)村大量勞力外出，水稻種植方式由雙季稻向單季稻轉(zhuǎn)變，甚至不少農(nóng)田改種旱作，農(nóng)田對(duì)水資源的需求減少，更加淡化了農(nóng)民對(duì)小山塘維修管理的意識(shí)，導(dǎo)致山塘儲(chǔ)水灌溉能力急劇下降。

（6）工程項(xiàng)目分散，不能集中解決問題。目前，邵陽(yáng)縣水利建設(shè)投資總額不多，但投資的渠道不少，既有固定資產(chǎn)投資，又有財(cái)政專項(xiàng)投入，既有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金，又有農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，既有財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金投入，又有水利建設(shè)基金、水資源費(fèi)等規(guī)費(fèi)投入。資金渠道不同，主管部門不同，使用要求不同，分散使用，尚未整合各類水利建設(shè)資金，不能集中資金解決小型水利建設(shè)中的問題。

3 關(guān)于拓寬小型水利建設(shè)投資渠道的思考

3.1 創(chuàng)新小型水利建設(shè)投入的政策環(huán)境

（1）制定相關(guān)政策。當(dāng)前，各地小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入，迫切需要政府出臺(tái)有關(guān)政策。建議省政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)小型農(nóng)田水利建設(shè)與管理的意見》，提出拓寬小型農(nóng)田水利建設(shè)投資渠道的新思路、新政策。特別要針對(duì)稅費(fèi)改革后如何對(duì)加快小型農(nóng)田水利發(fā)展作出明確規(guī)定。建議市、縣二級(jí)政府因地制宜、結(jié)合本地實(shí)際，分別制定對(duì)省政府《關(guān)于加強(qiáng)小型農(nóng)田水利基本建設(shè)與管理意見的實(shí)施方案》，以促進(jìn)省政府的“意見”全面貫徹落實(shí)。

（2）出臺(tái)優(yōu)惠政策。即對(duì)小型水利設(shè)施及其管護(hù)用地，不僅免征土地使用稅，而且減征占用耕地稅；對(duì)水利工程供水免征營(yíng)業(yè)稅，逐步完善水資源綜合利用等節(jié)水項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠與補(bǔ)貼政策。

3.2 創(chuàng)新投入方式，建立多元化投入機(jī)制

（1）拓寬小型水利投資渠道的基本思路。小型水利建設(shè)的融資能力較弱，主要應(yīng)由政府公共財(cái)政提供。但受財(cái)力限制，目前不可能完全由財(cái)政預(yù)算渠道解決。我們既要充分發(fā)揮政府公共財(cái)政投資的主導(dǎo)作用，又要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，同時(shí)積極鼓勵(lì)群眾投入，共同推動(dòng)小型水利發(fā)展。

（2）擴(kuò)大政府公共財(cái)政對(duì)水利的專項(xiàng)投入。水利財(cái)政專項(xiàng)資金已成為水利建設(shè)投資的重要來源，在小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、中小河流治理等方面發(fā)揮了重要的作用。2008年以來，邵陽(yáng)縣水利局通過積極努力，爭(zhēng)取到中央財(cái)政水利專項(xiàng)資金已達(dá)2億元，既完成了26座病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固任務(wù)，又讓11萬農(nóng)村人口解決了飲水安全問題，同時(shí)完成了46 km2的小流域綜合治理任務(wù)。未來幾年。各級(jí)財(cái)政都要按照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，逐年增加對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)的專項(xiàng)投入。并明確縣財(cái)政的配套比例，建立小型水利建設(shè)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。

3.3 廣辟籌資渠道，完善投入機(jī)制

（1）開展小型水利建設(shè)競(jìng)賽。以財(cái)政投入為引導(dǎo)，以農(nóng)民自愿出資出勞為主體，以社會(huì)投入為補(bǔ)充，開展“芙蓉杯”等水利建設(shè)競(jìng)賽活動(dòng)為引導(dǎo)，建立省、市、縣三級(jí)激勵(lì)機(jī)制。對(duì)競(jìng)賽先進(jìn)縣、鄉(xiāng)、村，以省、市、縣政府的名義進(jìn)行表彰，并逐年加大省級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)力度。

（2）加大銀行融資對(duì)小型水利建設(shè)的支持力度。除擴(kuò)大政府公共財(cái)政投資小型水利建設(shè)規(guī)模之外，在金融機(jī)構(gòu)融資、構(gòu)筑新平臺(tái)融資等方面進(jìn)行創(chuàng)新。國(guó)家政策性銀行除了對(duì)節(jié)水灌溉等項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)惠貸款外，還應(yīng)給小型水利建設(shè)優(yōu)惠貸款的范圍，在貸款利率、貸款額度、貸款期限等方面也給予優(yōu)惠，如長(zhǎng)期限、低利率等優(yōu)惠政策。允許通過水資源費(fèi)、水利建設(shè)基金等收入作為質(zhì)押進(jìn)行銀行融資。

（3）完善財(cái)政貼息制度。對(duì)商業(yè)銀行的水利項(xiàng)目貸款，由國(guó)家財(cái)政貼息。擴(kuò)大整個(gè)水利項(xiàng)目財(cái)政貼息的范圍，延長(zhǎng)貼息期限。對(duì)具有重大社會(huì)影響的準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目，實(shí)行由財(cái)政全額擔(dān)保和貼息補(bǔ)助；對(duì)農(nóng)田灌區(qū)技改工程，實(shí)行無息或低息貸款優(yōu)惠，并對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)尤其是貧困地區(qū)的小型水利建設(shè)給予較高比例的貼息。

（4）發(fā)行水利建設(shè)債券進(jìn)行融資。鐵道部2008年發(fā)行鐵路建設(shè)債券融資就達(dá)到1 000億元。水利基礎(chǔ)設(shè)施同樣作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也可借鑒鐵路債券的成功做法，發(fā)行中長(zhǎng)期水利建設(shè)債券。

（5）像 “村村通”那樣，實(shí)施“塘塘清”融資。2006年以來，邵陽(yáng)縣通過向銀行貸款、縣財(cái)政補(bǔ)貼、群眾“一事一議”籌資等投入30億元，修建“村村通”工程。截止2010年底，全縣554個(gè)村鋪筑了水泥路1 548 km。如果像修“村村通”公路那樣融資、實(shí)施“塘塘清”（對(duì)所有山塘開展清淤防滲），那么，全縣小型農(nóng)田水利建設(shè)將會(huì)開創(chuàng)嶄新局面。

（6）大力整合各類水利建設(shè)資金。目前，國(guó)家水利建設(shè)投資的渠道雖不少，但在項(xiàng)目資金調(diào)配和管理上，財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)開發(fā)等部門都有分配權(quán)和管理權(quán)。部門之間協(xié)調(diào)不夠，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃約束，存在重復(fù)建設(shè)，重點(diǎn)不突出等問題，使有限的資金難以發(fā)揮最大效益。建議國(guó)家以法律法規(guī)的形式，明確各涉水部門的職責(zé)和權(quán)限，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等，整合各類水利建設(shè)資金投入小型水利建設(shè)。

3.4 積極鼓勵(lì)群眾投入小型水利建設(shè)

（1）通過“一事一議”籌資投入小型水利建設(shè)。為促進(jìn)“一事一議”政策的運(yùn)用，政府應(yīng)對(duì)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)、多籌多補(bǔ)、多干多補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)”等機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民投資投勞開展小型農(nóng)田水利建設(shè)。2011年2月，在邵陽(yáng)縣人大十五屆五次會(huì)議上，縣水利局將自費(fèi)編印的 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》宣傳冊(cè)給與會(huì)近500名代表各發(fā)一本。縣人大代表、黃荊鄉(xiāng)白馬村村支書劉水生回村后，迅速向全村群眾宣傳中央一號(hào)文件精神。該村第八組村民學(xué)習(xí)中央一號(hào)文件后，自籌資金11萬多元，對(duì)本組現(xiàn)有10口山塘全面進(jìn)行清淤防滲。

（2）探索用糧補(bǔ)投入小型水利建設(shè)。邵陽(yáng)縣黃荊鄉(xiāng)不止1個(gè)村的村干部，想試探性地通過“一事一議”，引導(dǎo)村民將每年國(guó)家給農(nóng)民的糧補(bǔ)資金用于山塘清淤防滲。該鄉(xiāng)白馬村支書劉水生說：“今年縣水利局給了我們鄉(xiāng)6口山塘的清淤防滲補(bǔ)助指標(biāo)，但至目前，我們村鄉(xiāng)已完成了26口山塘的清淤防滲任務(wù)，其中第八組的群眾就自籌資金11萬多元，將現(xiàn)有的10口山塘全部進(jìn)行了清淤防滲。如果不限制，或多給我們清淤防滲指標(biāo)，我們準(zhǔn)備通過‘一事一議’,引導(dǎo)群眾用國(guó)家發(fā)的糧食補(bǔ)貼投入山塘清淤防滲。”劉水生支書坦言“不少村民回答我，他們同意用糧補(bǔ)集中起來對(duì)山塘進(jìn)行清淤防滲，因?yàn)檎o補(bǔ)貼，我們遲干不如早干，安排干不如爭(zhēng)取干”。

（3）通過小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革增資投入小型水利建設(shè)。由于農(nóng)村水利投入機(jī)制與農(nóng)村承包責(zé)任制不相適應(yīng)，造成小型農(nóng)田水利設(shè)施灌溉效益衰減，對(duì)國(guó)家糧食安全構(gòu)成潛在威脅，必須大力開展小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。通過拍賣、租賃、承包等多種形式，明確小型水利工程的所有權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，廣泛吸納社會(huì)資源，使小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)走上存量換增量、賣舊建新、良性運(yùn)行、滾動(dòng)發(fā)展的軌道。同時(shí)組建“農(nóng)民用水協(xié)會(huì)”，發(fā)揮農(nóng)民自建、自管、自用的優(yōu)勢(shì)，大力推行合同式供水，引導(dǎo)農(nóng)民自覺交納農(nóng)業(yè)灌溉水費(fèi)，以確保小型農(nóng)田水利設(shè)施的有效養(yǎng)護(hù)及其功能的有效發(fā)揮。

（4）通過發(fā)展小型民營(yíng)水利，增加資金投入小型水利建設(shè)。引入市場(chǎng)機(jī)制，制定和完善發(fā)展民營(yíng)水利的優(yōu)惠政策和激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，使小型農(nóng)田水利工程走民建、民有、民營(yíng)的發(fā)展道路，改善目前小型農(nóng)田水利投入嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀。

1中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定 [N].中國(guó)水利報(bào)，2011-02-01.

2王海鐸，范卓瑋，龐靖鵬，等公路投融資模式對(duì)水利的啟示[J].中國(guó)水利，2011，8：53-57.

3邵陽(yáng)縣農(nóng)田水利建設(shè)綜合規(guī)劃報(bào)告[R].2010.