推進小型農田水利工程規范化和生態化建設的思考

湖南省水利廳副廳長 鐘再群

建國以來，全國各地建成數量眾多的小型農田水利工程，成為農業增效、農民增收的重要保障。受當時資金、技術等條件所限，工程建設標準普遍不高，加之運行多年來管理維護難以到位，絕大多數工程效益衰減嚴重，農業灌溉的“最后一公里”的問題十分突出。近年來，黨中央、國務院高度重視農田水利建設，特別是2011年的中央一號文件明確把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，大興農田水利建設，極大地改善了農業灌溉條件。然而，作為點多面廣的小型農田水利工程建設，由于建設標準體系不健全，加之多方參與建設，個別地方生態理念缺乏，導致部分小型農田水利建設規劃和設計不合理，既影響工程效益的發揮，又造成國土資源、水資源的嚴重浪費，還給局部生態環境帶來了不利影響。因此，大力推進小型農田水利工程的規范化和生態化建設（以下簡稱“兩化”建設），完善農田水利工程建設的標準體系、更加注重工程建設中的生態環境保護和景觀功能，積極打造現代小型農田水利工程體系顯得尤為必要和迫切。

1 “兩化”建設的內涵

（1）小型農田水利工程建設規范化的內涵。小型農田水利工程建設規范化就是要建立完整、統一、科學合理的農田水利工程的標準體系。各類小型農田水利工程的規劃、設計、施工及管理均有章可循；各地、各行業開展小型農田水利工程建設均可接受和依據統一的標準體系；各類小型農田水利工程建設均可實現工程功能高效發揮和土地資源、水資源及資金的高效利用。在此基礎上，要因地制宜建設形成規范化的各類小型農田水利工程設施，包括小涵閘、小渠道、小山塘、小泵站、小河壩、小水池、小水窖等。

（2）小型農田水利工程的生態化的內涵。小型農田水利工程建設生態化就是通過小型農田水利工程建設，在改善和優化農田灌溉排水條件的同時，維護基本農田的生態體系，維護農田各類動植物的生存環境，維護生物多樣性，同時還要營造“山、水、田、林、路”和諧統一的新農村景觀和田園風貌。

2 “兩化”建設的現實意義

（1）“兩化”建設是水利服務“兩型”社會的基本要求。“兩型”社會（資源節約型、環境友好型社會）建設是當前加快經濟發展方式轉變的重要目標和著力點，既要求土地資源、水資源等重要戰略性經濟資源的節約集約利用，又要求在加快發展的過程中，進一步突出和加強生態環境的保護和改善，增強可持續發展能力。

水利服務“兩型”社會建設，關鍵在于促進水資源的可持續利用以及水生態、水環境的保護，實現人水和諧、山清水秀、生態良好的目標。然而在小型農田水利工程建設實踐中，由于一定程度上存在建設標準、工程布局和設計方案不盡合理的情況，造成工程效益不能有效發揮的同時，還導致了土地資源和水資源的浪費，甚至造成了生態環境的破壞，與水利服務“兩型”社會建設的要求極不適應：一是水資源和土地資源浪費嚴重。比如，在小農水建設項目實踐當中，有的項目區將灌排設計標準定得過高，導致渠溝斷面明顯偏大，實際過流遠遠達不到設計流量，既浪費投資，又過多地占用了耕地。二是忽視或沒有充分考慮到生態環境的保護。工程建設中，很多小型農田水利建設就是簡單的混凝土堆砌，渠道、山塘、溝道、田間道路甚至田埂都用混凝土“包裹”起來，項目實施后，清一色的混凝土世界，田野風光嚴重破壞，田野間的植物無生根發芽土壤，依賴田野繁衍生息的動物運動遷徙受阻、甚至無棲息之所，自然生態系統對化肥、農藥等污染物質的凈化功能大大弱化，從而給生態環境帶來嚴重破壞。

大力推進小型農田水利工程的“兩化”建設，既可促進實現資源的節約利用，又滿足對生態環境保護的需求，與“兩型”社會的理念和要求高度契合，因此，推進小型農田水利工程的“兩化”建設也是“兩型”社會建設的必然要求。

（2）“兩化”建設是發展民生水利事業的根本要求。小型農田水利設施普遍存在老化失修、效益衰減的問題，嚴重影響農民生產生活條件的改善，影響農業發展和農民增產增收。加快小型農田水利工程建設，解決廣大人民群眾最關心、最直接、最現實的水利問題，已成為發展民生水利事業的重中之重。

當前，廣大人民群眾以極大的熱情在投入社會主義新農村建設，既期盼完善的農田水利基礎設施、改善農業生產條件，又期待人水和諧、自然生態的生活生存環境。因此，在推進小型農田水利工程建設進程中，必須立足群眾需求，順應群眾期待，積極推進“兩化”建設：一是通過規范化建設，積極打造標準較高、能夠正常并長久發揮效益的精品農田水利工程。在現實可能的情況下，要選擇相對較高的建設標準，采用科學合理的設計方案，加快建設一大批小型農田水利工程，完善農田水利基礎設施，解決基本農田灌溉排水問題，為農業生產發展奠定堅實的基礎。二是通過生態化建設，積極營造良好的社會主義新農村環境風貌。要從生態環境保護和景觀改造出發，開展小型農田水利工程建設，實現新農村建設“山水田林路”有機的統一，打造一個良好的人居環境，實現農民群眾生活品質的提升，

因此，推進小型農田水利工程“兩化”建設，可以說是順應了人民群眾民生期盼之需，完全符合人民群眾的根本利益，是民生水利事業發展的重點和方向。

（3）“兩化”建設是解決當前小農水問題的現實需要。當前及今后一個時期將是小型農田水利建設的高峰時期，建設任務十分繁重。要確保大規模農田水利工程建設的科學有序推進，必須正視當前小型農田水利工程建設中的幾個主要問題：一是理念上的問題。認為小型農田水利建設是點多面廣的“小工程”，設計和施工非常簡單，不需要太多的“新技術”，普遍存在大干快上的思想，按照老經驗、老套路搞建設，沒有講究工作標準，也不重視設計方案的科學制定，個別地方根本談不上生態理念。二是體制上的問題。當前小型農田水利建設多部門參與建設管理，政出多門，缺乏統一標準，不同的部門按各自一套辦法搞建設，導致建設的工程“五花八門”，良莠不齊。三是實踐上的問題。從目前的情況看，有的工程規劃設計不盡合理，導致建成后的工程功能及效益不能正常發揮；有的山區灌溉渠道片面注重“裁彎取直”，使原本可自流灌溉的田地灌不上水，不僅沒有改善灌溉條件，還起到反作用；有的工程運行管理不規范，工程無法長久發揮效益；有的地方亂開挖、亂平整、過度混凝土化，破壞了農村生態環境。

小型農田水利工程的“兩化”建設，更加注重設計、施工技術的規范，更加注重生態理念，是小型農田水利工程理念上的重要轉變和創新，也便于各部門統一和規范化開展小型農田水利工程建設，有效緩解現行多部門建設體制帶來的問題。因此，通過持續推進“兩化”建設，必將有助于解決當前小型農田水利工程建設面臨的現實問題，確保當前及今后的一段時期大規模農田水利工程建設的科學有序推進。

3 推進“兩化”建設的對策措施

（1）用“兩化”理念指導小農水建設。“思想是行動的先導”，大力推進小型農田水利工程的“兩化”建設，首先就是要樹立“兩化”的理念，并進行大力倡導，讓各級領導、水利技術人員和農民群眾所了解、領會、廣泛認同并樂于接受，自覺踐行。倡導“兩化”理念，就是要把握兩個轉變：一是工程建設從過去的“不規范”走向規范，從“標準缺乏、布局混亂、經驗設計、參差不齊”轉變為“標準完善、布局合理、科學設計、統一規范”；二是工程的功能由過去的只重視水利功能轉變為統籌水利功能與生態、環境和景觀等多種功能。

（2）用科學合理的規劃設計統領“兩化”建設。“規劃先行，謀定而后動”。規劃設計是工程建設的前期基礎性工作，小型農田水利工程首先必須進行科學的規劃設計。在推進小型農田水利工程“兩化”建設中，尤其要更加突出規劃設計的統領作用：一是進一步強化縣級農田水利規劃的權威性，將規劃作為各地、各部門小型農田水利工程的投資安排及建設的依據。二是對小型農田水利工程的防洪排澇標準以及灌溉、排水保證率等建設標準做出相關規定。三是對農田水利工程中的田間工程、低壓管道灌溉、山平塘清淤加固、小泵站、小河壩、小水池和小水窖等規劃設計提出若干規范化的設計方案，供設計人員參考或直接選用。四是將生態環境保護和景觀協調的目標體現在規劃設計中，從生態的角度提出田間工程布局的要求，對灌溉渠道和排水溝道的生態化建設、山平塘淤泥的生態化處理、山平塘塘堤加固與生態環境建設、小泵站建設與生態環境協調方案和技術作出規定。如排水溝的設計中，原則上不進行襯砌或者要采用生態護砌技術，要保持和增加蜿蜒性、鼓勵嘗試采用復合斷面，設置人工落差、建造丁壩和挑流壩，形成水流變化，增加水體的復氧能力和自凈能力。

（3）用新技術、新工藝助推“兩化”建設。隨著社會的發展和技術的進步，農田水利工程建設的新工藝、新技術也大量涌現。在小型農田水利工程建設中，要結合實際重點推廣以下新工藝、新技術，為推進“兩化”建設提供有力支撐：一是推廣使用灌溉渠道生態化新工藝和新技術。對于灌溉渠道，農渠以下一般可不進行硬化，斗農渠可以在硬化的基礎上設置專門的橫向或縱向生態帶，在渠道中形成部分類似土渠的生態區域，恢復渠道的自凈能力和渠道與外界生態聯系；二是推廣排水溝道的生態化新工藝。對于較大斷面的排水溝道邊坡生態護砌，可以根據實際情況選擇生態擋墻、生態袋防護系統、生態混凝土護岸等；三是推廣山平塘清淤加固新技術。如重點推廣山平塘水陸交錯帶生態護坡新工藝。四是大力推廣高效節水灌溉工程新技術。如低壓管道灌溉技術，這項技術除了能夠節水節能、提高灌溉效率和效益之外，還可以節約原有明渠工程占用的耕地并且對環境影響較小。按照一般渠道0.6 m寬的斷面，每公里管道灌溉可節約近1畝耕地，管道埋深0.6 m以下，對地表及淺層地下的生物沒有影響，可在我湖南省洞庭湖區棉花、油料等作物種植區和山丘區適宜地區進行推廣。

（4）用嚴格的建設管理保障“兩化”建設。湖南作為全國水利改革試點省，目前正在著力推進建立小型農田水利建設管理新機制，核心是建立“規劃引領、政策引導、村民自建、民主管理、政府驗收”的建設管理新機制，引導群眾籌資投勞參與小型農田水利工程的建設、管理和監督，充分發揮受益農戶在小型農田水利建設和管理中的主體作用，實現建設責任主體從政府到受益農戶的轉換。實施改革后，在項目選擇、工程設計、施工以及建成后的運行管理等方面，更有利于發揮農民群眾的積極性、貼近其需求、符合其根本利益，因此，也有利于小型農田水利工程“兩化”建設的推進。

保障小型農田水利工程建設朝“兩化”邁進，就是要在加快推進改革、建立小型農田水利建設管理新機制的基礎上，建立更加嚴格有效小型農田水利工程的建設管理體制：一要建立嚴格的農田水利工程建設的監督機制。應制定小型農田水利工程建設管理辦法。水利、農業、國土資源、農業開發、移民、扶貧開發和發改、財政、監察等部門共同建立監管機制，加強對小型農田水利建設的監督管理。二是要建立和完善一整套小型農田水利工程質量管理和控制體系。加強對小型農田水利工程建設的技術指導、過程監督和工程驗收，特別是要按照“兩化”的要求，進行指導和把關。三要完善小型農田水利工程的運行管理體制，落實好建后管護措施。積極推行農民用水戶協會參與管理，逐步健全水管單位專業化服務與用水戶自主管理相結合的管理模式。通過明晰工程產權、明確責任主體，落實管護經費，健全保護機制，確保水利工程的良性運行。

（5）用有效的方法推廣“兩化”建設。“兩化”建設是小型農田水利工程建設的新目標和方向，社會群眾對其認識還要有個從了解、到接受、再到運用的過程。為此，要在進一步豐富“兩化”理論，強化“兩化”技術支撐的基礎上，采取有效方法大力推廣應用：一是加強宣傳。充分利用宣傳橫幅、宣傳標語、報刊雜志、新聞宣傳、會議部署等多種方式，切實加強小型農田水利“兩化”建設宣傳，宣傳先進理念，推廣先進經驗，普及先進技術，使群眾廣泛接受“兩化”理念，主動實踐應用。二是加強培訓。積極開展小型農田水利“兩化”建設技術培訓，盡快培養一批“兩化”建設基層技術骨干，依托這批技術骨干進一步培訓、指導其他技術人員和農民群眾，全面提升基層小型農田水利建設管理能力。三是試點帶動。按照以點帶面的工作思路，穩步開展小型農田水利工程“兩化”建設試點，發揮試點示范作用，帶動“兩化”建設深入推進。當前，可以以小型農田水利重點縣和農村河塘整治試點項目為平臺，各選擇一些縣進行試點，省里予以指導支持，高標準搞好試點，充分發揮示范的輻射帶動作用。

4 前景展望

小型農田水利工程“兩化”建設，是小型農田水利發展的必經之路，也是可持續發展治水思路的必然選擇。大力推進小型農田水利工程“兩化”建設，必將改善和提升農村生產生活條件，最終努力實現“生態農田、健康河塘、標準設施、田園風光”的社會主義新農村景象。

（1）生態農田。農田灌溉條件較好，渠道、排水溝、山塘、河壩等工程能充分發揮灌溉排水功能，并成為農田生態系統重要組成部分，與整個系統生態功能相協調；農田氮、磷、鉀等無機養分適中，農田中動植物群落能較好的繁殖生長，農田生態系統穩定、生產效率高，能生產出有機綠化無公害的農產品。

（2）健康河塘。河塘調洪蓄水能力強，可充分保障防洪、用水安全，水體清潔流動，自凈能力強，充分滿足動植物生態系統平衡發展要求，河流兩岸、水塘周邊具有秀美的宜人景色，提供豐富自然的親水空間。

（3）標準設施。建成標準統一、規劃布局科學、設計方案合理、工程質量優良的標準小型農田水利工程設施，工程內在質量與外觀美感的有機統一，是“標準高、質量優、效益好”的精品水利工程和亮點水利工程。

（4）田園風光。散布在農村田野的農田水利工程與周圍環境融合在一起，營造出人與水、人與自然生態環境和諧相處的景象，“山、水、田、林、路”渾然一體，社會主義新農村田園生態風光全面呈現。