對規范水利工程建設項目招標投標活動的若干思考

楊志剛，徐 峰，趙亮亮

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

1 水利工程招標投標的產生和發展

招標投標是商品經濟高度發展的產物，它伴隨著商品經濟的發展而發展。商品經濟的發展，帶來了大宗商品交易，交易市場的競爭便產生了招標。招標是一種競爭性的市場采購方式，即發包人通過公告等形式，招引或邀請具有能力的企業參與投標競爭，通過一定的招標程序，從所有的投標人中擇優選擇中標者。招標是最富有競爭性的采購方式。招標采購能給招標者帶來最佳的經濟利益，所以它從200年前誕生起，就具有強大的生命力。在世界市場經濟體制的國家和世界銀行、亞洲開發銀行、歐盟等國際組織的采購中，招標采購已成為一項事業，不斷發展和完善，現在已經形成一套較成熟的可供借鑒的管理制度。

隨著我國改革開放的不斷深入，招標投標制度也逐步完善。1980年10月17日，國務院在《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》中首次提出，為了改革現行經濟管理體制，進一步開展社會主義競爭，“對一些適于承包的生產建設項目和經營項目，可以試行招標投標的辦法”。1981年，吉林省吉林市和深圳特區率先試行工程招標投標，并取得了良好效果。這個嘗試在全國起到了示范作用，并揭開了我國招標投標的新篇章。此后，隨著市場機制的不斷完善，我國在基本建設項目、機械成套設備、進口機電設備、科技項目、項目融資、土地承包、城鎮土地使用權出讓、政府采購等許多政府投資及公共采購領域，都逐步推行了招標投標制度。

1984年，魯布革水電站在全國第1次利用世界銀行貸款，第1次按國際慣例進行招標；同年，浙江石塘水電站施工試行國內招標，拉開了水利水電工程招標投標的序幕。截至目前，水利工程招標投標領域法律法規不斷完善，市場主體和專業隊伍健康發展，招標代理機構、有形市場、監理單位、咨詢公司等得到了大力發展，有效促進了水利建設市場的規范運作。專業管理人才隊伍不斷壯大，各部門、各地區建立了多專業、多層次的評標專家庫，信用體系建設逐步推進，招標投標活動節約投資、保障質量的效果日益顯現。

2 目前招標投標活動中存在的主要問題

隨著招標投標活動的開展，一些問題逐漸暴露，比如領導干部插手干預招標投標、圍標串標、評標不公、中標后層層轉包及違法分包等違規現象層出不窮。自2009年下半年起，黨中央決定用2年左右的時間，集中開展工程建設領域突出問題專項治理工作，招標投標領域是重點整治的領域之一。2009年10月，水利部印發了《水利工程建設領域突出問題專項治理工作方案》，全面部署了水利建設領域專項治理工作。通過近年來開展水利工程建設領域突出問題專項治理工作發現，招標投標活動中仍然存在一些不容忽視的共性問題，影響了招標投標活動的公平、公正，主要包括以下幾方面：

2.1 勘察、設計招標難

勘察、設計招標難的問題是目前水利行業存在的普遍現象，按照規定，勘察、設計單項合同估算價在50萬元人民幣以上的必須進行招標，但由于目前水利工程設計市場化尚不成熟，工程勘察、設計相關資料往往集中在1家設計單位，無法形成有效競爭。海委曾于2003年在西河閘除險加固工程中試行設計招標，但能夠滿足條件的投標人不足3家，無法形成有效競爭，最后采取了委托方式。

勘察、設計招標難的原因還在于一些業主單位的招標意識淡薄，經常不履行報批手續擅自委托有關單位開展勘察、設計工作；而且，勘察、設計單位為保障自身利益，所擁有的勘察、設計資料（涉及保密的除外）往往以各種理由不予公開，使其在地區、行業內長時期形成壟斷局面，嚴重影響招標投標活動的順利開展。

2.2 分標不合理

分標是招標前期的重要內容之一，分標合適與否將影響到招標、投標和合同管理全過程能否順利實施。從便于施工的角度出發，分標應根據工程的規模、技術復雜性、專業性、施工交通與場地條件、工期要求、質量要求等進行。但實際操作中，往往出現各種違規行為：一是存在“量身定標”現象，即針對某施工單位的特點劃分標段以便讓其中標；二是為了照顧關系單位，將大標劃小，以便人人有份；三是有的單位利用標段劃分將不同類型的工程劃分在同一標段內，從資質上排斥潛在中標人。這些現象都嚴重影響了招標活動的公平性，不利于優選施工隊伍和保障工程質量。

2.3 施工標違規招標

雖然招標投標活動越來越規范，但圍標串標等現象還不時出現，如：某項目在評標時發現兩份投標文件存在異常一致 （即多個地方出現雷同的錯誤），符合“視為串通投標”的情形；某項目在資格審查時，發現施工單位與該項目設計單位隸屬于同一經濟實體，按照《工程建設項目施工招標投標辦法》第35條規定 “為招標項目的前期準備或者監理工作提供設計、咨詢服務的任何法人及其任何附屬機構（單位），都無資格參加該招標項目的投標”；監察、監督部門對此類問題依法進行了查處，責令項目法人重新招標。另外，還有個別項目達到（或超過）標準規模但未進行招標，直接委托跟業主存在利益關系的單位施工，主管部門責令項目法人進行了認真整改，并杜絕此類問題的再發生。

隨著招標投標的逐步發展，市場逐步完善，違規行為隱蔽性也越來越強，類似于“不同投標人的投標保證金從同一單位或個人賬戶轉出”這樣的低級錯誤越來越少，造成查找難、取證難、處罰難的局面。這就需要進一步完善監管手段，加大處罰力度，嚴禁違規違法行為的屢次出現。

3 現行招標投標法規體系

2012年2月1日，《中華人民共和國招標投標法實施條例》正式頒布實施，與《中華人民共和國招標投標法》互相配合、補充完善，法律法規已基本健全；國家發改委、水利部等部委聯合發布的《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》《工程建設項目施工招標投標辦法》《評標專家和評標專家庫管理暫行辦法》等一系列辦法，對發布公告、發售標書、開標、評標、定標等各環節作出了詳細規定；加上《水利工程建設項目招標投標管理規定》（水利部令第14號），水利工程招標投標領域已形成完善的法律法規規章體系，為規范招標投標活動提供了強有力保障。

2011年底國家發改委、水利部等九部委聯合印發了《簡明標準施工招標文件》和《標準設計施工總承包招標文件》，加上2007年國家頒布的《標準施工招標文件》《標準施工招標資格預審文件》和2009年水利部頒布的 《水利水電工程標準施工招標文件》《水利水電工程標準施工招標資格預審文件》，操作層面相關標準也逐步完善，為確保招標投標工作的順利開展奠定了良好基礎。

尤其是 《中華人民共和國招標投標法實施條例》，進一步細化、明確了招標的范圍，前置了招標審批、核準環節，將其移至立項階段，對串通投標進行了明確規定，指出了“屬于串標的5種情形”和“視為串標的6種情形”，建立了中標公示制度，對資格審查工作提出了要求，提及了招標投標交易場所的建立，為招標投標進入地方有形市場交易提供了平臺，增加了“投訴與處理”一章，新增了招標投標信用制度、電子招標模式等，不僅具有更強的針對性和操作性，而且指明了招標投標未來發展的方向。

4 規范招標投標活動的意見和建議

4.1 規范項目法人組建

項目法人責任制是水利工程建設管理 “三項制度”的核心，項目法人是招標活動的責任主體，招標投標領域很多問題都是由項目法人引起的，有的是由于組建不規范、管理力量薄弱，無法勝任招標投標管理工作；有的是屬于非法干預、操縱招標投標，以便從中獲利。因此，要規范招標投標活動，首先要加強對項目法人的教育工作，提高其對招標投標活動重要性的認識，認識到招標投標對于保障國有資金有效使用的重要意義。主管部門在審批項目法人時一定要從嚴控制，嚴格按照國家、水利部有關規定執行，并積極探索現代化管理模式，如集中建設管理、代建制等，督導其完善內部工作機制，認真學習招標投標方面有關法律法規，建立健全規章制度，提高管理水平，保障招標活動順利開展，維護建設市場的公平、公正，促進水利建設市場健康良性發展。

海委在項目法人管理方面近年研究制定了持證上崗制度和責任書制度，即要求項目法人從業人員必須100%參加過項目法人管理方面的培訓并取得合格證明，否則不予審批；在招標前與直屬管理局、項目法人簽訂水利工程建設項目責任書，明確各階段工作和責任，逐級落實責任制。從執行情況看，取得了良好效果。今后將大力推行集中建設管理和代建制等模式，力爭實現項目法人專業化管理，確保招標投標等活動順利開展。

4.2 加大招標投標監管力度

作為項目法人的上級主管部門、監察部門一定要對招標投標活動加強監管，督促項目法人嚴格執行有關制度，達到標準規模的項目必須進行招標，不得將項目任意肢解發包、不得將項目化整為零規避招標。工程具備招標條件后，項目法人應及時向主管部門報送招標請示，對招標方式、分標方案、投標人資質（資格）條件、評標委員會組建方案及評標方法等進行申請批準。經批準后，項目法人方可按程序開展招標活動。確實無法進行招標的項目，如涉及國家安全、國家秘密或采用特定專利技術等特殊項目，必須滿足國家有關規定，并履行完報批手續后方可不進行招標。不履行報批手續擅自不招標應視為違規行為并進行相應處罰。

4.3 做好招標文件編制工作

項目法人具有編制招標文件和組織評標能力的，可自行辦理招標事宜。《工程建設項目自行招標試行辦法》規定，項目法人須具備專門的招標機構或擁有3名以上專職招標業務人員方可自行辦理招標事宜。目前具備該項條件的項目法人較少，因此一般采取委托招標代理機構的方式，此舉也符合招標投標進入地方有形市場的精神。項目法人有權自己選擇招標代理機構，任何單位和個人不得為項目法人強行指定代理機構。

招標文件應按照國家標準文件要求編制，符合國家、行業規定并契合項目自身特點。水利工程招標文件應按照《標準施工招標文件》（2007年版）和《水利水電工程標準施工招標文件》（2009年版），結合工程實際編制，不得在編制時擅自改變批復的初步設計內容、任意壓縮合理工期等。招標文件編制完成后，項目法人宜邀請有關方面專家對其進行審查，上級主管部門應對招標文件審查活動進行監督，確保招標文件編制符合要求。

4.4 加強開標、評標工作

項目法人應對投標單位嚴格進行資格審查，資格審查不合格的投標人不得參加投標。資格審查可以采取預審或后審的方式，采取資格預審方式的應按照 《標準施工招標資格預審文件》（2007年版）和《水利水電工程標準施工招標資格預審文件》（2009年版）等有關規定，結合工程實際編制資格預審文件。對資格審查委員會成員的要求應與評標委員會成員要求一致。

評標工作宜在開標結束后立即進行，一般不得有時間間隔。評標工作由評標委員會負責，評標委員會應由項目法人的代表和有關技術、經濟、合同管理等方面的專家組成，水利部第14號令規定成員人數為7人以上單數。項目法人經批準可以指定部分專家，但不得超過評標委員會總人數的1/3。評標委員會所有委員均不得與投標人有利害關系。水利部第14號令所指的利害關系包括：是投標人或其代理人的近親屬，在5年內與投標人曾有工作關系，或有其他社會關系或經濟利益關系。前兩項比較容易界定，但“其他社會關系或經濟利益關系”比較隱蔽，監督、監察部門難以發現，建議考慮公開評標專家名單，完善投訴舉報機制，廣泛接受社會監督，切實作到公開、公平、公正。

4.5 加大違規處罰力度和誠信體系建設

項目法人及評標委員會應嚴格執行 《水利工程建設項目招標投標行政監督暫行規定》《水利工程建設項目招標投標行政監察暫行規定》等有關規定，主動接受監督、監察。主管部門應加大對違規行為的處罰力度。違規行為主要包括領導干部插手干預招標投標活動、不具備條件便進行招標、必須進行招標的項目不招標、化整為零或以其他方式規避招標、未在指定媒介發布招標公告、發售招標文件時間少于5 d、發售招標文件之日至提交投標文件截止之日少于20 d、招標人以不合理的條件限制或排斥潛在投標人、泄露標底等信息、招標人與投標人串通、投標人相互串通、投標人以他人名義投標或以其他方式弄虛作假等。

在查處違規行為的同時，應注重制度建設，重點加強誠信體系建設。按照《招標投標違法行為記錄公告暫行辦法》及《水利建設市場主體不良行為記錄公告暫行辦法》等有關規定，將不良行為記錄在水利部網站、單位門戶網站等處進行公告，讓違規行為暴露在陽光下，并與今后的招標投標、資質管理等工作掛鉤，切實起到震懾作用，使水利建設市場形成守信激勵、失信懲戒的良好氛圍，使招標投標活動逐步規范。

5 結語

隨著經濟社會的快速發展，招標已經成為廣泛的、普遍的一種采購方式。如何進一步規范招標投標行為，減少或避免違法違規甚至違紀現象的發生，將“公開、公平、公正”真正落到實處，從源頭上優選隊伍，保證工程質量、安全和效益，是監督管理部門、業主單位一直努力研究探討的問題。筆者從招標投標的產生發展、存在的問題入手，分析了現行的管理體系，有針對性地提出了一些意見和建議，希望能對規范水利工程招標投標活動、維護健康有序的市場新秩序有所幫助。

[1]孫繼昌.加快推進水利工程建設與管理體制改革[J].中國水利，2011（3）：121-124.