天津市海堤管理現狀及發展對策分析

劉金鋒，張文蘭，張 揚

（天津市海堤管理處，天津 300456）

天津市海堤北起河北省澗河口，南至大港滄浪渠入海口北堤，全長139.62 km，是天津市153 km海岸線的一線防潮屏障，尤其在抗御風暴潮保護濱海新區人民生命財產安全、保證經濟快速發展等方面起到了前沿堡壘的重要作用。為進一步加強海堤工程管理、確保防潮安全，2006年12月天津市水務局成立了天津市海堤管理處（以下簡稱海堤處）。海堤處自成立以來，在市有關單位和部門大力支持下，實行工程規范化管理，努力提升防潮能力，成功抵御了67次風暴潮，確保了無重大安全事故發生。2006—2011年天津市風暴潮情況，見表1。

表1 2006—2011年天津市風暴潮統計

1 海堤工程管理工作現狀

海堤處成立于“十一五”規劃的開局之年，在天津市水務局、市防汛抗旱指揮部的領導下，扎實推進精細化管理工作，使海堤工程管理水平顯著提高、防潮能力明顯增強。

1.1 構建防潮管理體制

海堤處自成立以來，防潮工作按照天津市防辦指示精神，建立健全各項防潮管理制度，編制防潮應急預案，積極做好防潮“組織、預案、物資、隊伍、措施”五落實工作，編制完成《天津市防潮手冊》，2009年成立了天津市防汛抗旱指揮部防潮分部。自此，天津市防潮工作形成了在市防汛抗旱指揮部統一領導下的地方行政首長負責制。2010年，結合濱海新區行政體制改革實際情況，重新調整核定了分部指揮與成員單位，重新劃分了防潮責任段，使預案、組織、措施、隊伍等體系更加規范，并頒布 《防潮應急規程》，有效應對了“米雷”“梅花”等風暴潮，確保了濱海新區的防潮安全。

1.2 消除工程薄弱環節，確保海堤防潮安全

1997年以來，天津市加大了海堤工程建設投入力度，按照一般段20年一遇、重點段50年一遇標準對海堤進行全面治理。2006年實現了海堤全線封閉。截至2009年底，海堤工程建設共加固75.94 km，完成總投資4.6億元，防潮能力得到極大提高。

為提高局部薄弱堤段的防潮能力，海堤處積極協調相關部門，2007—2011年安排治理資金1 320萬元，用于海堤專項維修和應急度汛工程項目，共完成海堤維修加固8 247m，安裝鋼制推拉門33座，消除了部分防潮隱患；安排歲修項目資金353萬元，完成小專項治理20余處；對大神堂村段、送水路東埝至李家河子泵站段等16.2 km海堤試行管養分離模式，吸收社會力量參與海堤養護管理，工程整體面貌得到明顯改善。

1.3 依法行政，嚴厲查處各類水事違法案件

為確保海堤工程正常運行、處理水事違法案件有法可依，2006年天津市水務局依據 《天津市海堤管理辦法》《關于天津市圍海造陸防潮工程建設與管理的意見》（津政發 2006〔113〕號），編制了《天津市圍海造陸防潮工程建設與管理規定》，明確了天津市圍海造陸防潮工程的建設標準、監督和管理形式。

2007年，天津市水政監察總隊第十支隊在海堤處掛牌成立。自成立以來，建立健全了《海堤處巡視巡查制度》《海堤處查處水事違法案件辦理規程》等內部管理制度，強化巡查，嚴格執法，現場查處水事件100余起，共下達 《責令停止水事違法行為通知書》30余份，上報市局立案查處4起。在依法行政管理的過程中，不斷加強水法制宣傳貫徹工作，提高沿堤群眾防潮減災能力和自覺維護防潮工程設施安全的責任意識。

2 海堤工程管理工作面臨新的機遇和挑戰

在全面實施“十二五”規劃的開局之年，中共中央、國務院《關于加快水利改革發展的決定》的出臺使全國水利事業迎來前所未有的發展契機。2011年4月，天津市委、市政府召開天津市加快水利改革發展工作會議，深入貫徹中央水利工作會議精神，對天津市水利改革發展任務進行全面部署，計劃安排水利建設投資810億元。2011年6月，天津市水務局召開全市水務系統貫徹落實天津市加快水利改革發展工作會議，全面部署包括海堤建設工程在內的十大水利工程和10個農村水利專項工程，并提出今后水利改革發展的目標任務。水利事業發展達到了前所未有的高度，海堤管理工作面臨新的機遇和挑戰。

3 對海堤工程管理工作發展的思考

多年來，海堤處一直加強防潮能力建設，戰勝一次又一次風暴潮的襲擊，為減少國家財產損失和保護人民生命安全發揮了重要作用。但是，從保障濱海新區的快速發展來看，海堤防潮工作仍是任重道遠，還存在諸多需要研究解決的問題和難題。如，海平面上升，地面沉降，潮災潛在威脅加劇；現有防潮工程標準不高，距200年一遇的要求相差很多；圍海造陸防潮工程缺乏統一監管、標準不統一，防潮隱患較多；整體防潮應急處置能力有待于提高等。

3.1 現狀海堤防潮標準與濱海新區重要地位的思考

天津市現狀海堤標準偏低，設計標準為20～50年一遇，與國家標準重點段海堤達到200年一遇、一般段達到50～100年一遇的防潮標準有較大差距。據統計，全市海堤建設設計標準50年一遇的有42.79 km、設計標準20年一遇的36.19 km。這些已治理工程經過10余年的運行，由于地面沉降影響（濱海新區10年間地面沉降30多cm），海堤高程普遍下降，大部分海堤達不到原設計標準，加之多年遭受風暴潮侵襲，破損嚴重，防潮能力大幅衰減。

3.2 全面推動《濱海新區防潮規劃》實施，構建新的防潮體系

3.2.1 各功能區圍海造陸工程對海堤的影響

目前，北疆電廠、中心漁港、濱海旅游區、臨港經濟區、南港工業區等多個功能區涉及圍海造陸工程，各項目按照自身規劃實施建設，形成了部分新的岸線，使整個濱海新區防潮前沿向外海推移。現狀139.62 km海堤有88.48 km位于功能區規劃范圍內，正在建設的圍海工程已占用海堤57.84 km。各項目均為國家或市級重點工程，工期緊、任務重，加之外圍填海延伸到海里幾公里甚至十幾公里，全部形成陸域，大部分在海堤的外海側，現狀海堤已不能滿足對新開放圍海功能區的防潮作用。具體表現為：

（1）各功能區外圍建設的防潮工程均以滿足自身生產發展需要而修建，沒有站在全市高度上進行統一規劃，防潮標準不統一，堤防功能不統一，結構型式不統一。

（2）各功能區的建立改變了以往塘、漢、大三區首長負責制的防潮管理模式。因此，急需構建新的管理模式、應急指揮體系，明確責任人，將防潮工作落實到位。

（3）由于項目各參建單位保護海堤意識不強，施工中占有損毀海堤現象嚴重，給防潮工作帶來安全隱患。

3.2.2 規范各功能區圍海造陸防潮工程建設和管理

按照已批準的《濱海新區防潮規劃》，各功能區要制定已建防潮工程和未建防潮工程達標實施計劃，嚴格執行天津市政府相關規章制度，在天津市水行政主管部門的指導下積極推動落實。天津市水行政主管部門對規劃的建設實施全程監管，確保各功能區圍海造陸工程按照批復標準實施。建成后的防潮工程管理實行統一監管、分級負責的形式，即：凡涉及區域公共安全的圍海造陸防潮工程竣工驗收后交由天津市水行政主管部門實施統一管理；天津港、渤海石油、新港船廠等原有專用海堤以及北疆電廠、中心漁港等保護自身企業生產運行安全的防潮工程，日常維護和管理由專用單位承擔，接受天津市水行政主管部門及濱海新區水行政主管部門的監督指導。

3.2.3 合理規劃，構建一線與二線海堤相結合的綜合防潮工程體系

按照管理形式劃分，未來天津市海堤將分為兩種類型：第一類是以灑金坨、大神堂段為代表的不受建設項目影響，未來仍作為一線堤防的海堤（市管一線海堤）；第二類是以北疆電廠、濱海旅游區、臨港經濟區為代表的，外圍有新建堤防，現狀海堤成為二線堤防的海堤（市管二線海堤）。

現狀海堤今后仍然作為一線堤防的，按照原職責加強日常管理，并根據規劃要求加固治理，保證防潮安全，主要包括大神堂以東、青靜黃以南23.74 km海堤。現狀海堤規劃作為二線堤防、仍發揮防潮作用的，應加強日常維修養護及薄弱堤段專項整治，保證工程完整性，發揮其應有的作用。

3.3 加強防潮應急處置能力建設

濱海新區經濟地位和政治影響日益突出，一旦遭受強風暴潮侵襲，將造成重大的經濟損失和嚴重的國際影響。因此，必須全力抓好防潮“五落實”，提高應急處置能力，確保防潮“不死人、少淹泡、少損失”目標的實現。

繼續推行“預警到鄉、預案到村”，完善防潮搶險行動方案，定期舉行不同類型的應急演習，確保預案的針對性和可操作性。建立完善防潮會商預警系統，與防潮相關單位實現視頻會商，重要工程部位實施監控，建立風暴潮風險評估系統，提高科學防控水平。編制防潮應急響應啟動、終止通知、潮情資料收集、成員單位聯絡等基礎性工作模板。廣泛使用信息化手段發送預警等信息，收集整理歷史風暴潮、海堤工程和圍海造陸等基礎性資料。

4 結語

新形勢下，海堤管理工作必須以安全維穩、保障民生為基本點，牢固把握“十二五”期間水利大發展的歷史機遇和天津市委關于“調結構、惠民生、上水平”的總體要求，借勢而上，主動進位，變被動管理為主動服務。為此，必須構建濱海新區新的防潮管理體系，建立健全各項制度，加大防潮基礎設施建設力度，提高防潮標準，統籌協調一線海堤和二線海堤的關系，全面實現海堤管理水平顯著提升。