美國海洋資源政策建設的經驗及啟示

孫悅民

（廣東海洋大學湛江 524088）

美國海洋資源政策建設的經驗及啟示

孫悅民

（廣東海洋大學湛江 524088）

美國瀕臨太平洋、大西洋和北冰洋，不僅是海洋大國也是海洋強國，其海洋政策建設起步于建國之前，形成了較為完整、典型的海洋政策體系。美國海洋資源政策體系的優勢主要表現為政策層次較高、政策內容較全面、政策過程運行較好。對我國海洋資源政策建設的有益啟示主要是提高政策層次、加強綜合管理政策建設、優化政策運行機制。

美國；海洋資源政策；政策體系；經驗；啟示

1 美國海洋資源政策概述

美國在建國之前的久遠年代里已經制定了相關政策對海洋實施管理，對海洋的重視也已經成為國家及政府的行政傳統。經過歷史的沉淀和積累，美國現行的海洋資源政策主要包括以下幾個方面：

1.1 美國已簽署生效的國際或地區海洋公約、合作協定

美國以國家利益為主導，積極參與海洋公約的制定和簽署。據相關資料的不完全統計，美國已經簽署生效的國際海洋公約有100多個，主要涉及海洋資源開發與保護，如《南極條約》、《聯合國氣候變化框架協議》、《聯合國保護和管理越界魚類資源和高度洄游魚類資源的協定》等。

美國雖然積極促成《聯合國海洋法公約》的制定和談判，并主導《公約》大部分條款的約定內容，但是條約最終在國內沒有簽署生效，甚至聯合國海洋事務總署修改部分內容也不能滿足美國的強權政治要求，美國國會至今

也沒有批準加入。

1.2 美國主要的海洋資源法律制度

從政策的廣義角度上講，美國的海洋資源政策包括海洋資源法律、法規、規章、規范性文件與政策性文件等。這些海洋政策主要涉及海洋生物、礦產、化學、空間和新能源5個方面。這些政策自1716年美國設立燈塔服務處揭開海洋管理序幕開始，歷經1793年美國宣布離岸3海里領水范圍、20世紀40年代通過海洋資源立法加強對所屬海洋資源管理等，直至20世紀50-80年代的政策建設高峰，逐步形成了獨具美國特色的海洋資源政策的法律體系[1]。

1.3 美國海洋資源的戰略規劃

豐富的海洋資源是人類社會生存和可持續發展的物質基礎，也是一個國家未來發展的希望。美國為了更好地開發和利用所轄地區甚至全球的海洋資源，聯邦及州政府先后制定、出臺了相關的海洋發展戰略規劃。1969年發布《美國與海洋》科學規劃海洋資源利用，2001年美國國會通過《2000年海洋法令》授權美國政府成立的海洋政策委員會制定海洋新政策[2]。2004年美國政府成立的國家海洋政策委員會正式向國會提交了《21世紀海洋藍圖》詳細描繪了美國海洋事業發展的遠景，同年美國政府又公布了《美國海洋行動計劃》。

2 美國海洋資源政策的經驗總結

美國海洋管理實施過程中頒布了一系列的海洋政策，逐步形成了相對完整的海洋資源政策體系，基本實現了海洋管理的依法治海。美國海洋資源政策建設的經驗具有明顯的優勢。

2.1 政策縱向層次較高

美國海洋政策大多是從宏觀層次、國家層面上制定和頒布，有利于實施綜合管理和海洋的可持續開發。1969年發布《美國與海洋》的海洋政策研究報告，全面宣示了美國的海洋國策，科學規劃了美國的海洋資源利用。經過20世紀50-80年代海洋資源法律體系的完整構建，為美國海洋資源政策建設定下了較高的基調。2004年美國頒布了《21世紀海洋藍圖》和《美國海洋行動計劃》，成立了國家海洋政策委員會，指明了新世紀海洋開發的正確方向。

2.2 政策橫向內容較全面

美國海洋資源政策體系在橫向內容上涵蓋了海洋生物、礦產、空間、海水化學以及能量等資源政策，內容全面系統，其重點突出表現在海洋資源生態保護、綜合性以及國際競爭等方面的政策。

2.2.1 注重海?

洋資源保護政策的出臺

海洋資源保護政策是美國海洋政策體系中的主體，所有的海洋政策幾乎都以海洋資源保護為立法基礎。美國在大西洋和太平洋的海洋區域遼闊，并且沒有和他國存在海域爭端，為了海洋資源的可持續發展和海洋資源種類的多樣化，美國在制定海洋資源政策上傾向于海洋資源的保護。主要表現為：一是頒布了諸如《海洋哺乳動物保護法》、《漁業保護和管理法》等一系列的漁業保護法；二是同周邊國家簽訂了諸如《大西洋金槍魚公約》、《日美加漁業公約》等一系列的漁業保護協議；三是率先制定了《美國漁業促進法》、《可持續漁業法》等漁業資源可持續開發的法律法規[3]。美國出臺不久的《21世紀海洋藍圖》提出海洋資源生態管理的目標，已經超越了開發與保護并舉的海洋資源管理理念，向保護在先的可持續發展邁進，注重海洋資源的生態循環。

2.2.2 綜合性海洋資源政策較多

美國海洋資源政策分別由聯邦政府和各州政府制定和實施，分為兩個層級。因此，美國海洋資源管理也實行分散和集中相結合的管理體制，各州政府管理離岸3海里領海范圍內的海洋資源，聯邦政府管理3～200海里內的各種海洋資源。聯邦政府統一制定規劃，聯邦政府的各海洋事務管理部門貫徹執行，國家海洋大氣局、海岸警備隊、內政部、能源部、運輸部等涉海部門都以各自的權責和方式參與海洋管理活動[4]。美國政府針對海洋資源管理相對分散的狀況，采取制定海洋綜合性政策來協調各部門之間的利益沖突。美國聯邦政府制定和頒布海洋資源政策，各州政府執行或指定對應的實施細則、政策幅度繳款，內容呈現出很強的綜合性，如《海岸帶管理法》等。

2.2.3 國際海洋資源政策的國家利益導向

美國海洋資源的國際政策較好地體現了國家利益高于一切的利益導向。在《聯合國海洋法公約》的制定和加入上，美國堅持了這種國家利益至上的原則[5]。美國積極參與公約的制定，在公約的促成中占據主導地位。但是，當公約于己無利時，就不加入，美國至今沒有簽署通過公約，在國內沒有生效。但針對國際海底區域卻憑借其強大的技術、經濟實力進行探測與開發，優先占領，拋棄公約中的約定，堅持自由經濟和開發的原則。美國不加入公約也為自己在海洋領域爭取國家利益中套上了桎梏，因此，近幾年國內加入公約的呼聲日益高漲。

2.3 政策過程運行較好

美國海洋資源政策過程運行較好，主要表現為政策制定的及時、統籌規劃、公民廣泛參與，政策執行的統一執法，獨立的監督機制等。

2.3.1 政策制定

美國海洋資源管理政策制定的與時俱進。建國之前就已經開始了海洋資源管理政策的制定，18世紀早期正式開始對海洋進行規范管理，20世紀40年代開始頒布一系列海洋資源法律法規實施依據，20世紀60—70年代，經過長期的立法積累，形成了海洋資源政策管理體系[7]。20世紀80年代至今，美國不斷修訂海洋法律政策，制訂了一系列的海洋遠景規劃，并關注海洋新能源。

美國成立海洋政策委員會，集中力量專門制定海洋政策，統一對海洋資源開發活動進行統籌規劃。1966年國會批準成立海洋科學、工程和資源委員會，該委員會又稱為斯特拉特頓委員會，負責對美國海洋管理存在的問題進行全面審議，委員會于1969年提交《美國與海洋》研究報告，全面研究了美國的海洋政策。2000年國會通過《2000海洋法令》，成立了美國海洋政策委員會，該委員會先后召開了多次會議對美國的海洋政策及法規進行了全面、細致的調研，最終于2004年發布了《21世紀海洋藍圖》[8]，描繪了美國21世紀海洋事業發展的新藍圖。

美國在海洋資源政策的出臺上也非常注重公民的廣泛參與，建立了公民能夠參與海洋政策制定過程的渠道，確保美國海洋事業的健康發展。例如，美國《21世紀海洋藍圖》形成過程中，美國海洋政策委員會由16名專家組成，先后召開9次地區性會議，召集了有445位研究人員、海洋科學家、普通民眾、環境組織和政府官員等參加的聽證會，在美國沿海和五大湖區進行了18次實地考察，收集意見和各類信息3萬多頁，最終才形成了初步報告。

2.3.2 政策執行

聯邦政府統一制定規劃，聯邦政府的各海洋事務管理部門貫徹執行，國家海洋大氣局、海岸警備隊、內政部、能源部、運輸部等涉海部門都以各自的權責和方式參與海洋管理活動[9]。聯邦政府制定海洋資源政策，州與地方政府具體落實和執行海洋資源政策。

美國組建統一執法的海岸警備隊，加強海洋管理。早在1790年，美國組建“海上關稅巡邏隊”（后改為“海上緝私隊”），這支隊伍就是美國海岸警備隊前身，同時也是世界上最早的海洋執法力量。1915年，美國聯邦政府將“海上緝私隊”與“救生局”合并，成立“美國海岸警備隊”，在美國管轄海域實施環境保護、漁業資源管理、交通安全管理以及危急情況下維護國家安全等。

2.3.3 政策監督

美國三權分立的政體形式，促使其政策監督具有相對獨立的機制，美國的海洋資源政策也擁有相對獨立的監督機制。美國海洋資源政策的監督體系主要包括：國會監督、司法監督、政黨監督、社會及輿論監督、行政監督等。美國海洋資源政策監督主體擁有較強的獨立性，因此無論在監督的內容還是方式上都能夠做到全面、嚴密。

3 美國海洋資源政策對我國的有益啟示

美國海洋資源政策建設的成績斐然，在政策體系的縱向、橫向和過程上都表現出非常明顯的優勢，能夠為我國海洋資源政策體系的建設提供積極的啟示。

3.1 提升海洋資源政策的縱向層次

我國海洋政策建設一直滯后，沒有系統性，對海洋事業重視不夠，甚至在海洋戰略上反反復復的“閉關鎖國”。1949年后，我國政府開始重視海洋事業的發展，先后出臺了一系列的海洋政策法規。歷屆“黨代會”、“人代會”都提及了海洋開發的戰略目標，國務院及所屬各部門也先后頒布了一批海洋法規、戰略規劃等，但海洋事業在中國的發展一直處于條塊分管的狀態，沒能像美國一樣對海洋資源開發與管理政策進行統一的、全方位的、視野長遠的科學評估，也沒有從國家層面對我國的海洋資源政策進行定位[10]。我國海洋資源具有國家所有的產權特性以及海洋資源所固有的生態性、有限性和脆弱性等自然特征，決定了海洋資源是一個不可分割的整體。因此，在海洋資源開發時，國家必須從規劃、政策及法律法規制度等戰略層面進行統一的協調，為海洋綜合管理和科學開發提供高屋建瓴的政策依據。

3.2 充實海洋資源政策的橫向內容

海洋資源政策的橫向內容建設就是一方面制定綜合海洋資源政策，另一方面制定海洋資源涉及領域的專門政策。

3.2.1 注重出臺海洋資源綜合性政策

美國海洋管理堅持集中和分散相結合的管理體制，但是在政策制定上，美國組建海洋政策委員會，統一評估美國現有的海洋資源政策，制定新的綜合性政策，從而避免分散管理存在的問題和缺陷。我國的海洋管理體制也是分散管理和集中管理相結合的模式，但是，我國的管理體制在縱向上層級較多，在橫向上部門較多，如在縱向層級上作為海洋行政管理的機構有中央、省、市、縣4級政府，在橫向部門上有國家海洋局、水產、環境保護、交通、氣象、地質礦產等部門[11]。我國海洋資源管理體制的現狀也促使各級政府、各部門為了各自利益分別出臺頒布了大量的法規制度。我國需要積極借鑒美國的有益經驗，成立國家級海洋政策委員會，通過制定綜合海洋資源政策統一規范我國海域的開發和利用，為調節各級政府、各部門之間的海洋利益糾紛提供政策依據，促進我國海洋的可持續開展。

3.2.2 加強海洋資源保護政策建設

我國只有一面瀕臨太平洋，且在黃海、東海、南海等海域同他國存在島礁爭議，再加上海洋利用的起步較晚，我國較少出臺海洋資源的保護政策。美國海岸線較長、為了大量洄游魚類的繁殖等因素，非常注重海洋資源保護政策的出臺。同美國相比，我國海洋資源政策偏重于水產養殖，各涉海部門在利益驅動下偏重于海洋資源的開發，僅有的海洋資源保護政策也在執行和監督上存在無法落實的問題。在和諧海洋理念的驅動之下，我國需要積極汲取海洋過度開發造成的生態系統破壞、環境污染等血的教訓，加強海洋資源保護政策建設，堅持保護先于開發的可持續發展道路。

3.2.3 堅持海洋資源國際政策的利益導向

我國在海洋資源分配問題上也需要堅持國家利益至上的原則。在國際海洋資源問題上不僅僅采取積極配合的妥協態度，而且更要從國家利益的層面在海洋資源利益競爭上出臺有力的維權政策[12]，需要積極快速出臺《海洋基本法》、國際海底區域勘探及開發政策等，在國際海洋資源的合理利用上分一杯羹。

3.3 優化海洋資源政策的運行機制

我國海洋資源政策過程需要借鑒美國海洋資源政策在制定、執行過程中的成功經驗，統一政策制定主體，開辟公民參與的渠道，形成政策運行的良性機制[13]。

（1）在海洋資源政策的制定上，一要組建海洋政策委員會，二要注重公民參與，三要與時俱進。國家需要通過海洋政策委員會從政策上統一海洋資源開發的步調，通過統一出臺政策規范海洋資源開發行為。出臺政策是要注重公民的廣泛參與，在涉海產業和沿海地區等范圍內廣泛征求涉海從業人員的建議，反復地實地考察、走訪，認真研究各種意見，綜合分析，最終出臺我國綜合性的海洋政策，以實現統籌規劃海洋資源開發活動[14]。海洋政策也需要及時修訂，通過政策評估不斷補充和調整。

（2）在海洋資源政策的執行上，我國需要強化各級政府和各涉海部門對海洋政策的貫徹執行，明確各級政府和各涉海部門的責任，建立權利與義務對等的機制。同時，組建海上統一的執法隊伍，加強海域的監管，規范海洋資源開發活動，為海洋資源政策的有效執行提供有力的保證。

（3）在海洋資源政策的監控上，堅持監督主體的多樣性，形成相對獨立的監督機制。我國海洋資源政策的監控主體呈現出多元化的特征，但監督的獨立性相對較弱[15]。獨立的監控機制在一定程度上能夠促使海洋政策在制定時獲得廣泛的參與，在執行時能夠落到實處，從而促使海洋資源政策能夠真正規范海洋資源開發活動。

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2012-05-11