海洋行政執法中“責令停止違法行為的法律屬性及其適用

朱錦杰

海洋行政執法中“責令停止違法行為的法律屬性及其適用

朱錦杰

海洋行政執法中責令停止違法行為的簡單介紹責令停止違法行為的法律依據及表現形式

在目前的海洋行政執法過程中，執法機關作出責令停止違法行為的主要法律依據包括：《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）、《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海環法》）、《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島法》）、《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》（以下簡稱《海洋工程條例》）等法律法規。需要說明的是，本文所說的責令停止違法行為，在沒有特指的情況下，是指廣義上的責令行為。

在海洋行政執法所涉及的法律法規中，責令停止違法行為的表現形式主要包括:責令停止違法行為（狹義）、責令退還非法占用的海域、責令限期拆除、責令限期辦理、責令改正、責令限期改正、責令停止施工、責令停止生產或使用等。

責令停止違法行為的條文分布

關于責令停止違法行為的表述在法律文本的監督檢查和法律責任相關章節中均有出現。

在監督檢查章節中出現的責令停止違法行為，在形式上具有單一性，主要表現為責令停止違法行為（狹義），包括：《海域法》第三十九條第四項、《海洋工程條例》第四十二條第五項、《海環法》第十九條第一款，本條盡管沒有責令停止違法行為的明確表述，鑒于現行的行政執法程序中在應用《海環法》作出責令停止違法行為時一般均使用本條作為法律依據，故羅列于此。

在法律責任章節中的責令停止違法行為大多伴隨著行政處罰的罰則條款同時出現，就適用方式來說可以分為兩種。第一，并行適用，即責令停止違法行為和行政處罰并行適用，如《海域法》第四十二、四十三條，在作出行政處罰的同時，要求責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀；第二，前置適用，即責令停止違法行為作為行政處罰的前置程序，若行政相對人不服從命令則將引起行政處罰程序的啟動，如《海域法》第四十七條，對于責令限期拆除，逾期拒不拆除的，才能處以罰款的行政處罰。

責令停止違法行為在海洋行政執法中的適用適用程序沿革

責令停止違法行為是海洋行政執法實踐中重要的一環。根據現行的海洋行政處罰程序，責令停止違法行為是作出處罰決定的前置程序和必要環節。在多年的行政執法實踐中，執法機關作出責令停止違法行為的決定大致經歷了幾個階段。

第一階段，執法人員例行檢查發現涉嫌違法行為的即作出責令停止違法行為的決定，發出責令停止違法行為通知書。該行為的作出，使得責令停止違法行為不僅是整個行政執法過程中的第一個行政決定，而且往往在很大程度上催生了立案調查程序的展開。為了使責令停止違法行為的作出看起來不至于如此突兀以及為完善執法程序的需要，行政執法部門往往在隨后發出檢查通知及對案件進行正式立案調查。這個階段中執法程序的展開基本遵守這樣的程序：責令停止違法行為——發出檢查通知——立案調查。

第二階段，執法機關在發出檢查通知書之后，如發現有涉嫌違法行為的，即作出責令停止違法行為的決定，再進行立案調查。在這個階段中，行政執法部門對執法程序進行了主動調整，在檢查之后一旦發現行政相對人缺乏相關用海手續的，再責令其停止違法行為，以確保“涉嫌的違法行為”危害性不至于進一步擴大。這個階段中執法程序的展開基本遵守這樣的程序：發出檢查通知——責令停止違法行為——立案調查。

第三階段，發出檢查通知后發現有涉嫌違法行為的，先進行立案，立案之后再作出責令停止違法行為。這也是目前行政執法機關所遵照的行政執法程序。這個階段中執法程序的展開基本遵守這樣的程序：發出檢查通知——立案調查——責令停止違法行為。需要明確的是，在目前的行政執法程序中，立案之后作出的責令停止違法行為，僅僅是在立案程序完成之后，而并非在案件調查結束對案件定性之后。

法律依據之惑——以海洋環保執法為例

在適用依據上，執法機關同樣存在諸多困惑，特別是海洋執法實踐中，對責令停止違法行為的法律依據，至今尚未取得共識。如前所述，由于法律本身調整對象的特殊性，在面對即時性的違法行為時，是否必要以發出責令的方式來停止違法行為一直存在爭議。以海洋環保執法中的傾廢為例，目前存在以下幾種情況:

第一，以《行政處罰法》為法律依據。由于《行政處罰法》的條文中并沒有對責令停止違法行為的明確表述，執法機關在適用時也采取了模糊化處理，在適用依據上僅表述為“根據《行政處罰法》的相關規定”，但具體到法律條文則語焉不詳，將執法依據的判別義務轉嫁給行政相對人，從而規避責任。

第二，以《行政處罰法》第二十三條為法律依據。《行政處罰法》第二十三條規定，行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。根據法條所示，本條規制的是行政處罰時，行政機關同時應當采取的相關措施，內容應當對應部門法的罰則部分。《行政處罰法》作為指導行政機關作出行政處罰的一般法，其主要功能在于保障行政機關依法作出行政處罰，規制內容的重心主要落在規范行政處罰的設定和實施上，本身并不給具體執法機關提供可以適用的法律條款，這才是《行政處罰法》的立法原意。

第三，以《海環法》第七十三、七十四條為依據。相比于適用《行政處罰法》，引用上述兩條法律責任條款作為依據，似乎法律依據清晰、條款引用明確。但其致命硬傷在于對責令停止違法行為本身性質認定的偏差。

第四，以《海環法》第十九條第一款為依據。這是目前在傾廢執法過程中取得認可程度較高的責令停止違法行為的法律依據。上文提到，此條款盡管在條文中沒有明確的“責令停止違法行為”的表述，但究其內容和本條款的法律職責來說，不難推斷出其作為責令停止的暗含之意。

從上述執法程序的沿革及法律依據的變化中可以看出，在行政程序法律規范缺失、行政執法程序及法律依據缺乏明確指引的情況下，行政執法部門只能通過內在的自我糾錯機制對行政執法進行調整和完善。由于行政程序的千差萬別和執法實踐的錯綜復雜，不可能制定統一的程序法對執法程序進行規范。在此意義上，出現在執法程序上“無法可依”的情況是必然的也是十分正常的。

當然，行政執法部門之所以對責令停止違法行為作出積極主動的調整，一方面來自行政執法實踐的反饋，使之認識到固有的執法程序自身存在不合理的因素；另一方面則來自行政相對人法治意識的提高，迫使行政執法部門認識到簡單粗暴的執法模式可能會帶來難以承受的法律風險。

從以上行政執法機關對權力行使的調整可以看出，行政權力的自我膨脹盡管是其固有屬性，但并不是毫無顧忌的。相反，權力在擴張的過程中是悄無聲息的，一旦遇到阻力，便會觸及行政權力自身的評估系統，在風險與收益的利弊權衡下，行政權力的運行往往會作出非常理性的選擇。這種阻力通常來自權力與權力間的抗衡以及權力所要控制對象的抗爭。

盡管執法機關已經作出了積極主動的調整，但現行的行政執法仍未完全理順責令停止違法行為作出的前提要件和法律依據，以及責令停止違法行為本身的法律屬性及其可能帶來的法律后果。

責令停止違法行為的法律性質辨析

在行政處罰過程中，責令停止違法行為是行政處罰決定之外，唯一對行政相對人的權利義務產生實質影響的行政決定，這就決定了其特殊的法律地位。盡管在執法實踐過程中不斷對其進行調整，以使之更加符合程序及法治理念的要求，但對其認知程度卻遠未與其自身所應有的法律地位相一致，在執法實踐中造成操作偏差也就在所難免了。要厘清責令停止違法行為的適用前提和適用程序，必須要對其法律屬性有一個清晰的判斷；而要判斷責令停止違法行為的法律屬性，就必須要廓清其與其他幾個在執法實踐中容易相互混淆的概念，包括：責令停止違法行為是否屬于行政處罰、是否屬于行政強制以及與責令停產停業有何區別。

責令停止違法行為是否屬于行政處罰

在執法實踐中，曾經有過責令停止違法行為是否屬于行政處罰的困惑。主要問題在于將責令停止違法行為與行政處罰種類中的“責令停產停業”兩個概念相互混淆。其實從適用程序和法律性質中都不難發現兩者存在很大的差別。

從行政行為的直接目的來看，責令停止違法行為是海洋行政機關命令行政相對人履行其本應遵守的行政法上的義務，從而達到阻止違法狀態進一步擴大的目的，其直接目的在于預防、制止或控制危害海洋行為。而海洋行政處罰是強制行政相對人承擔其因違法行為而產生的額外義務，從而使其承擔不利后果，其直接目的在于通過法律制裁、懲戒來糾正海洋違法行為，警戒世人，從而保護海洋。

從履行的法律義務來看, 責令停止違法行為是要求相對人履行其本來就應該承擔的法定義務, 這種義務不是額外的義務, 亦不是對其權利的剝奪或者限制, 因此不是處罰；行政處罰是依法強加給相對人一般法律義務之外的額外義務, 這種額外義務往往體現在剝奪其財產權利、限制其人身自由、禁止其行為活動、影響其信譽名聲等。

責令停止違法行為與 “責令停產停業”的區別

責令停止海洋違法行為是海洋行政機關依據相關海洋法律法規，要求未取得合法用海手續的相對人停止正在進行的違法用海行為，其目的在于阻止違法用海行為的繼續，并未對用海相對人的合法財產權益造成損害，也未課以額外的法律義務。

責令停產停業是《行政處罰法》明確規定的處罰種類，是指行政機關強制違法相對人在一定期限內停止經營的處罰形式。具體來說是指海洋行政機關對通過行政許可等手段獲得了合法用海權利的相對人采取的一種懲戒性制裁，責令停產停業的目的是在一定期限內剝奪其用海權，以其在停業期間的損失作為對其違法行為的懲罰。也就是說，行政相對人從事某種用海行為本身是合法的，獲得了海洋行政機關審批部門的認可。與責令停產停業相似的形式還有責令停止生產、責令停止銷售、責令停止使用、責令停止發布廣告) 等。

與此同時，在適用程序上，責令停產停業決定的作出需要遵守完整的行政處罰程序，包括告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由、依據以及陳述申辯和要求舉行聽證的權利，而責令停止違法行為并沒有如此繁瑣的程序要求。

由此可見，責令停止違法行為與責令停產停業在適用法律、適用對象、適用程序和適用力度等方面都有著明顯的不同。

責令停止違法行為是否屬于行政強制措施

在我國, 行政強制措施具有特定的內涵,根據《行政強制法》的規定，行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。責令停止違法行為與行政強制措施雖然都是具有強制力的行政行為, 但有明顯區別。

其一,法律性質不同。責令停止違法行為是結論性行政行為，其本身就是一個行政處理決定；因為其實施以確定相對人存在違法行為為前提, 并要求相對人主動履行法定義務, 故責令停止違法行為的處理決定具有終局性；只要相對人按照要求停止違法行為, 其使命就完成。而行政強制措施常常是行政機關作出行政處理決定的前奏和準備；任何行政強制措施都是手段性行政行為、中間行政行為, 而不是處分性行為、最終行為, 因而具有臨時性, 如扣押、凍結、暫扣證照等,都不是最終的處理決定，其實施后還會有下一步的后續措施。

其二,實施前提不同。責令停止違法行為的實施前提是相對人違反法定義務或存在違法行為，它不以其他行政決定為前提。行政強制措施的實施并不以相對人不履行法定義務或存在違法行為為前提, 而是只要相對人可能產生危害后果或涉嫌違法即可依法實施；故行政強制措施所針對的相對人的行為違法與否是不確定的, 至少還未最后定論, 或還未變成現實的狀態。

其三, 實施力度不同。責令停止違法行為雖然是行政機關的單方面的、具有強制性的行政行為, 但是其本質上還是一種意思行為, 具有法律性而不具有物理性,其實施有賴于相對人的主動配合, 才能產生恢復行政管理秩序的法律效果; 而相對人不配合或拒不停止，責令措施本身并不能具有足夠的強制力使相對人停止違法行為。行政強制措施則不是意思行為而是實力行為，是有形行為而不是無形行為,且常以物理性的動作和國家暴力手段作為后盾, 其實施并不賴于相對人的配合, 如查封、扣押、凍結等。

責令停止違法行為的法律性質認定從法律性質上屬于外部行政決定

行政決定是指行政主體在國家行政管理活動中基于其行政職權或職責，就特定人具體事項所作的對當事人權利義務產生實際影響的行政行為；但不具有行政權能的組織所作的行為、雖具有行政權能的組織但并非運用行政權所作的行為或對當事人權利義務不產生實際影響的行為，以及不具有法律意義的事實行為，不屬于行政決定。責令停止違法行為作為行政行為，表現出如下特征:

首先, 它是行政機關作出的一種具體行政行為,表現為要求相對人進行一定的作為或者不作為, 而不是由自己進行一定的作為或者不作為。

其次, 它是通過課以相對人一定的義務,去實現行政法律關系模式的行為，這和設置行政法律關系模式的行政立法等抽象行政行為相區別。這種義務是為相對人設定行為規則, 表現為在特定時間內對特定事項或者特定人所作的特定規范。

第三, 相對人如果不履行責令停止的決定, 可以引起行政強制執行。這是行政決定和一般的行政管理措施明顯區別的地方。一般來講，如果相對人違反行政管理措施，可以引起行政機關對其進行行政制裁如行政處罰而不是直接引起行政強制執行。

第四, 行政決定是行政機關依法或者依職權作出即行政機關可以根據具體的法律條文作出, 也可以依據固有的職權作出。這既不同于行政處罰,亦不同于行政強制措施。但不管是依法或者依職權作出，必須要經過嚴格的法定程序才是合法有效的。在現代法治國家，不允許存在不遵守法定程序而完全由行政主體自由作出的行政決定。

罰則中各種“責令行為”與行政處罰的再區分

在上述法律性質的辨析中，已經從直接目的、立法角度、履行義務等方面，將“責令停止違法行為”與行政處罰進行了區分。其實在執法實踐中，對于監督檢查階段出現的責令停止違法行為，執法機關一般能夠從簡單的程序發展先后進行區分。對于罰則中出現的各種“責令行為”才是執法機關定性的最大困擾，這就需要從另一個維度進行解析。

出現在法律責任中的各種“責令行為”，在他們出現的時候往往直接與行政處罰如罰款、沒收等處罰種類并處。此種情況下，并不能因為其出現在法律責任中就據此以為其是行政處罰行為。《行政處罰法》第八條第七項所說的法律、行政法規規定的其他行政處罰，從立法技巧上講，是一個掛一漏萬的“兜底條款”而判斷一個行政決定是否屬于行政處罰，仍然需要從行為性質進行認定，不能因為出現“并處”的字眼就想當然地認為其前后表述的行政行為都屬于行政處罰的范疇。相反，從行政決定的角度看，不管是責令停止違法行為、責令退還非法占用的海域還是責令停止生產，其行為性質與行政處罰確實是一致的，即都屬于行政機關作出的行政決定。在這一點上，法條適用“并處”的表述并不矛盾。

此外，根據《行政處罰法》第二十三條規定，行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。本條明確廓清了責令改正或者限期改正行為與行政處罰在法律屬性上的區別。對于相對人的違法行為, 行政機關可以采取多種處理手段和方式, 行政處罰只是處理違法行為的手段之一, 所以在幾種不同的行政處理手段同時使用時, “并處”的表述并不存在邏輯上的問題, 而據此推斷各種責令行為屬于行政處罰就顯得既不謹慎又不合理。

這也是目前行政處罰決定中為人詬病的地方，現行的行政處罰決定將責令停止違法行為、責令恢復海域原狀等不屬于行政處罰的內容全部包羅在列，在后續對處罰決定的調整建議中會對此有所提及。

司法裁量對行政執法程序的法律確認

引入國土執法機關在執法過程中作出責令停止違法行為的現實案例，以期為海洋行政執法提供參考。

案情回放：2008年5月10日，某國土局工作人員通過巡查發現轄區內一家企業擅自占用基本農田開工建設廠房，遂當場口頭責令該企業停止施工，等候處理。5月11日，當工作人員再次來到現場檢查時，發現該企業還在施工，于是根據《土地管理法》第四十三、四十四條，《基本農田保護條例》第十七條之規定，當場下發了《責令停止違法行為通知書》并予以送達，同時根據《土地管理法》第八十三條進行制止。該企業對此不服，向法院直接提起行政訴訟：認為國土局下發《責令停止違法行為通知書》違反了《土地違法案件查處辦法》第二十五條之規定，屬程序違法；同時認為國土部門強行制止亦屬越權，請求法院撤銷該行為。國土局應訴認為：該企業在開工建設時沒有取得合法的用地手續，違反了《土地管理法》和《基本農田保護條例》的規定，《土地違法案件查處辦法》第二十五條規定的立案程序是國土局內部程序問題，與案件查處無關；《土地管理法》第八十三條明確規定，對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。由于在舉證期限內國土部門未能拿出筆錄等有力證據，法院最終判決撤銷了下發的《責令停止違法行為通知書》。

根據《土地違法案件查處辦法》第二十五條：經立案調查認定有違法行為的，土地管理部門應當及時發出《責令停止土地違法行為通知書》，送達當事人。即認定有違法行為是下發《責令停止土地違法行為通知書》的必要條件。本案中，盡管國土局明知該企業存在違法用地事實，但卻忽視了這一事實尚未經過法定調查取證程序確認，而只是執法部門的主觀判斷。對于沒有證據支持的事實，法院是無法采信的。因此，法院最終認定國土局先行下發《責令停止違法行為通知書》屬程序不當，并作出了撤銷該通知書的判決。

具體到海洋行政執法實踐中，可以得到如下啟示。首先，不能憑主觀感覺判斷當事人的違法行為，并先行定論。在辦案過程中要準確區分“客觀事實”和“法律事實”兩個概念，因為一旦進入訴訟程序，只有法律事實才會作為證據被采信。其次，《土地違法案件查處辦法》第二十五條所規定的內容對規范海洋行政執法過程中作出責令停止違法行為具有參照性的意義即責令停止違法行為的作出必須是在經立案調查認定有違法行為之后，這也和本文闡述的觀點相契合。再次作為新興的執法部門，海洋行政機關完全可以向國內甚至國外具有先進執法經驗的部門進行學習和借鑒，再結合本部門的執法實踐將其內化為行為準則，從而為我所用。

責令停止違法行為在海洋行政執法中的現實分析執法實踐的現實需求

在多年的執法實踐中，一直有這樣一種觀點：對于巡查過程中發現的涉嫌違法用海行為，如果不立即責令停止，會放任違法行為所造成的危害結果進一步擴大，對于行政機關有不作為之嫌。

其理由在于，在行政管理實踐中，由于責令停止違法行為的作出是在事態緊急的情況下實施的，其過程相對短暫，實施程序比較簡單，不應受到過于嚴苛的程序性要求。這是處理行政執法緊急事務的必然要求，否則根本不可能實現行政管理的基本目標和維護公共利益。就海洋行政執法來說，一旦發現海洋違法行為，海洋行政機關有權力更有義務責令停止，否則將承擔行政不作為的法律責任。如面對傾廢和海砂開采等耗時短、隱蔽性和機動性強的違法行為，如不及時制止便無法取得有力的證據。

其法律依據是《海域法》第三十九條第一款第四項、《海洋工程條例》第四十二條第一款第五項規定的監督檢查中的責令停止違法行為。并且，《海域使用管理法釋義》第三十九條第四項也明確規定，責令非法占用海域的單位或者個人停止正在進行的違反海域使用管理法律、法規的行為。這是保證海洋行政主管部門有效實施監督檢查權的重要手段，也是及時阻止違法行為，保護海域所有權人、使用權人合法權益的有力措施。在查處過程中，為了盡可能減少被非法占用海域的單位或者個人的損失，由海洋行政主管部門進行責令停止，是非常必要的。

法治理念與現實考量

應該說，上述觀點看似既使行政機關履行了法律職責、維護了行政管理效率，又有明確的法律依據支撐，但仔細推敲，不難發現其中存在幾個邏輯上的問題。

第一，從法律性質來看，作出責令停止違法行為的首要前提在于該行為違法，并且這種違法獲得法律程序上的確認。《海環法》和《海島法》將“責令停止違法行為（狹義）”的相關內容在法律責任部分規定即是最有力的證據。這里的核心問題在于是否在違法行為定性之前即能作出“責令停止違法行為”，這也是現行執法程序中對“責令停止違法行為”的使用的硬傷所在。

一般來說，在行政執法程序中，對案件是否違法的定性應該在充分的調查取證終結后，并經過行政機關負責人的審查。對此，《行政處罰法》第三十八條作出了明確的規定。結合海洋行政執法的相關規定，通過行政執法辦公會議認定行政相對人存在違法行為且作出“責令停止違法行為”為必要時才能作出責令停止違法行為的決定。

第二，從行政管理的效率以及行政機關的作為義務來看，上述觀點無可厚非，行政行為是否高效的確是衡量行政機關管理能力的核心要素之一；但是從行政執法的程序正義來講，卻不能成為行政執法部門僭越法定執法程序的托辭，法律規范的制度價值必須得到充分的遵守和尊重。

程序正義作為確認或分配權利義務的過程與方式所體現的正義,強調過程與方式的正當與合理;與實體正義強調的分配權利義務的結果所體現的正義相比，正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現，這是程序正義的價值精髓。程序正義作為實體正義的前提和基礎，不僅具有獨立的價值，而且實體的正義只有通過程序的正義才能得以真正實現。只有做到依法執法，才能使行政相對人的實體權利得到最大限度的保護和實現。因此法律程序是否公正、是否具有正義性,在很大程度上決定了法治能否實現。在海洋行政執法過程中，不僅基本事實和調查取證要過硬,同時在執法程序上也必須過硬這才是真正的依法行政。

第三，從法律依據上看，盡管《海域法》第三十九條和《海洋工程條例》第四十二條規定了行政機關在監督檢查過程中可以責令停止違法行為，但我們更傾向于這里所說的“責令停止違法行為”是對“違法行為”的一個過程上的動態描述。在檢查過程中的所謂“違法行為”，其實是從后往前看，整體地看待當事人行為，只是為了行文的方便才在檢查階段給予了“違法”的表述并非在此階段就可以對整個“違法行為”作出一個明確的定性。

在這方面《海環法》所用“應當予以制止并調查取證”的表述既賦予行政機關依法制止“違法行為”的權力，又避免對“違法行為”的定性問題，既嚴謹又充分體現了高超的立法技巧。

第四，從執法實踐的現實需要來看，在監督檢查過程中對涉嫌違法行為進行責令停止是執法實踐所必須這一點毋庸贅言。其實，只要在作出責令停止的過程中避免使用“違法行為”等定性的字樣即可達到行政管理的目的。在具體的執法實踐中，只需對“責令停止違法行為通知書”的內容稍作調整即可。對此以下專門闡述。

責令停止違法行為在海洋行政執法中的調整

現行海洋行政執法程序對責令停止違法行為決定的作出很大程度上也是由海洋行政執法本身的特殊性所決定的。針對傾廢、海砂開采等違法行為的特點，能否做到在保障依法行政的前提下，不僅體現行政執法及時、高效的特點，又能給予違法行為嚴厲的打擊，做到幾者之間的總體平衡和有機統一，這不僅需要立法上的前瞻性和高超技巧，更考驗執法部門的執法智慧。在立法相對滯后的情況下，兼顧效率與公平的執法理念，應該成為執法部門更進一步的追求。因此，我們試圖找到兩者之間的契合點，通過對行政執法程序的簡單調整來解決上述矛盾。

執法程序上的調整

在調查取證階段，用“責令停止用海行為”來取代“責令停止違法行為”，以避免在案件調查終結之前對用海行為是否違法作出法律上的定性。作出“責令停止用海行為”的理由可以表述為為了配合行政機關查清案件事實，而非“責令停止違法行為”中“違反XX法XX條”。對此，《海環法》第十九條第一款、《海洋工程條例》第四十二條第一款第六項提供了有力的法律依據。

在案件定性之后，作出責令停止違法行為，發出“責令停止違法行為決定書”，其依據是相關法律法規中法律責任部分有關責令停止的表述。如《海環法》第八十條，《海島法》第四十七、四十八、五十條。如果是涉及《海域法》和《海洋工程條例》的，則可以作出“責令退還非法占用的海域”（《海域法》第四十二條）、“責令限期改正” （《海域法》第四十六條，《海洋工程條例》第四十八、五十一條）、“責令停止建設、運行”（《海洋工程條例》第四十六、四十九條）通知書。僅從字面意義上來講，責令停止違法行為的表述是對違法行為的一種泛化描述，囊括了法律條文中出現的各種違法行為。在法律條文有明確規定的情況下，應當遵從法條的規定，給予明確化的文字描述。

文書上的調整

用“責令停止用海行為告知書”來取代現行的“責令停止違法行為通知書”。以非法填海為例，“責令停止用海行為告知書”可以表述為：經查，你單位在XX項目建設中，實施的填海行為涉嫌違反《海域法》第XX條，為配合本機關查清事實，現要求你單位立即停止用海行為。

現行的“責令停止違法行為通知書”改為“責令停止違法行為決定書”（如果法律條款中規定是責令限期改正的，則可以作出責令限期改正決定書，以此類推）。以非法填海為例，“責令停止違法行為決定書”可以表述為：經查你單位在XX工程中實施的填海行為，違反了《海域法》第XX條的規定，主要證據有……，依據《海域法》第XX條的規定，本機關現責令你停止該違法行為（或者責令你在XX期限內，對該違法行為進行改正）。如不服上述處理決定，可在收到本決定書之日起六十日內向XXX海洋局或XX人民政府申請復議，也可以在收到本決定書之日起三個月內向XXX人民法院提起訴訟。復議、訴訟期間，本處理決定不停止執行。

當然，在《行政處罰決定書》中對責令停止的相關內容不再進行表述。這樣的程序設置可以把處罰決定書中不屬于行政處罰的內容單獨列出，不至于對其行為性質產生爭議。

責令停止違法行為實效的法律保障

在實踐中另一個令人困惑的問題是，如何確保責令停止違法行為的法律實效，即在違法相對人拒不履行該義務的情況下，如何確保其法律實效？行政機關能否對此強制執行或者申請法院強制執行？目前的法律法規其實給出一概而論的答案。但《行政強制法》第十二條明確規定了行政強制執行的方式包括排除妨礙、恢復原狀等，既然恢復原狀可以申請法院強制執行，那么其他責令行為被納入可以申請法院強制執行的范疇之內也是《行政強制法》的應有之義。

從以上學理的闡述可以推出責令停止違法行為可以申請法院強制執行的結論，這給行政執法機關確保公權力行為的執行力提供了法律保障，但難點在于：與排除妨礙、恢復原狀等義務不同的是，單純的責令停止違法行為的標的、方式難以確定，因為其是要求相對人進行不作為的義務，在申請法院強制執行的過程中，并沒有具體的可執行標的和明確的執行方式。

因此，如何保證責令停止違法行為(狹義)的法律實效依然是行政執法機關迫切需要解決的制度性難題。