我國跨行政區域海洋污染治理行政協作的規范化

陳嬰虹

（浙江行政學院 杭州 311112）

我國跨行政區域海洋污染治理行政協作的規范化

陳嬰虹

（浙江行政學院 杭州 311112）

行政協作是治理跨區域海洋污染的有效措施。行政協作包括行政協議以及一些具體的行政行為，諸如行政規劃、行政協助和信息公開等。

海洋污染；行政協作；規范化

海洋污染突出表現為石油污染、赤潮、有毒物質累積、塑料污染和核污染等幾個方面。我國跨行政區域海洋污染是指同一來源所發生的事件或系列事件，以致造成或可能造成石油及危險和有害物質的泄露，并對海洋環境、海岸線以及多個行政區域的相關利益造成或可能造成威脅。目前，我國的渤海灣、黃海、東海和南海的污染狀況相當嚴重，海洋污染造成漁場外遷、魚群死亡、赤潮泛濫、灘涂養殖場荒廢、一些珍貴的海生資源正在喪失。

海洋資源具有明顯的共享性和整體性，海洋污染具有污染源廣、持續性強、擴散范圍廣和防治難的特點，環境的整體性被不同行政區所分割。各地方政府通常從自身經濟人利益出發制定海域污染治理政策和規劃，將難以界定的跨區域的海洋污染問題的治理成本轉嫁給他方。因此，規范化的跨行政區域的海洋污染治理行政協作是目前治理跨地區海洋污染問題的有效措施。目前沿海地區達成的與跨行政區域的海洋污染治理行政協作相關的主要是一些區域性的行政協議。例如，2004年6月，旨在促進長江三角洲地區環保合作的“區域環境合作高層國際論壇”在杭州舉行，論壇通過了《長江三角洲區域環境合作倡議書》，為打造“綠色長三角”提供了合作平臺。2004年7月，在泛珠江三角區域環保合作聯席會議第一次會議上，與會各方審議通過了《泛珠三角區域環境保護合作協議》，泛珠三角區域環保合作正式啟動。2005年，在原先《泛珠三角區域環境保護合作協議》中和9＋2政府共同簽署的《泛珠三角區域合作框架協議》的基礎上，由廣東省牽頭，又進一步編制出《泛珠三角區域環境保護合作專項規范（2005—2010）》。盡管治理跨區域的海洋污染已經達成一些環境保護的合作協議和展開了一些具體的行政協作，但是其規范化仍有待完善，筆者擬對此作進一步探討。

1 我國跨行政區域海洋污染治理行政協作的法源

1.1 法律

我國《環境保護法》第十五條規定：“跨行政區的環境污染和環境破壞的防治工作，由有關地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協調解決做出決定”。據此，我國環境保護基本法對于跨行政區的環境管理，規定了籠統的解決方式——由相關的地方政府協商或由上級人民政府協調。我國《海洋環境保護法》第七條第二款規定：“毗鄰重點海域的有關沿海省、自治區、直轄市人民政府及行使海洋環境監督管理權的部門，可以建立海洋環境保護區域合作組織，負責實施重點海域區域性海洋環境保護規劃、海洋環境污染的防治和海洋生態保護工作”。第八條第一款規定：“跨區域的海洋環境保護工作，由有關沿海地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協調解決”。

1.2 行政法規

《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》第二十一條規定：“沿海相鄰或者相向地區向同一海域排放陸源污染物的，由有關地方人民政府協商制訂共同防治陸源污染物污染損害海洋環境的措施”。本款規定了向同一海域排放陸源污染物，沿海相鄰或者相向地區的人民政府可以通過協商的方式，制訂共同防治陸源污染的措施。

1.3 地方性法規

例如，浙江省人大制定的《浙江省海洋環境保護條例》中第七條規定：“省人民政府應當加強與相鄰沿海省、直轄市人民政府和國家有關機構的合作，共同做好長江三角洲近海海域及浙閩相鄰海域海洋環境保護與生態建設。行使海洋環境監督管理權的部門根據本省與相鄰省、直轄市的合作要求，建立海洋環境保護區域合作組織，做好海洋環境污染防治、海洋生態建設與修復工作。沿海市、縣人民政府應當建立重點海域海洋環境保護協調機制，做好海洋環境污染防治、海洋生態保護與修復工作”。

2 我國跨行政區域海洋污染治理行政協作的類型

跨行政區域海洋污染的行政協作是一個系統工程，跨行政區域海洋污染治理行政協作規范化、行政協作類型的界定直接影響到該行政行為所依據的法律規范及救濟手段的選擇等相關問題。我國跨行政區域海洋污染治理行政協作表現為多種行政行為，幾乎涵蓋了行政行為的各種形態。

2.1 區域環境行政協議

行政協議是跨區域環境治理協作的最主要的形式。它是指政府之間訂立的可以針對不特定的人和不特定的事制定具有普遍約束力的行為規則的行為。筆者在這里將其作為一種狹義的解釋，以區別于以書面形式體現的行政協助。所以，這里的行政協議具有行政立法或行政規范性文件的性質，屬于一種抽象行政行為，具有普遍約束力和反復適用性。

行政協議是兼具內部行政行為和外部行政行為。內部行政行為只存在于行政主體之間或者行政主體與其內部工作人員之間，它是行政主體對其內部事務實施管理所作的行政行為。外部行政行為是行政主體對相對人作出的對外直接發生法律效果的行為，其法律關系發生在行政主體與行政相對人之間。行政協議的協議方都是行政主體，行政協議的內容不僅包括行政主體內部自己的行政事務，而且也包括對外的當事人的效力。如，《長江三角洲地區環境保護工作合作協議》（2009—2010），既規定了對行政內部事務的處理：“編制實施《長三角區域環境監測網絡規劃》，整合資源，合理布點，建設完善長三角地區水和大氣環境自動監測網絡，合作開發區域環境監測信息共享平臺，逐步實現環境監測數據的互通和共享”。同時也規定了對行政相對人及其利害關系人產生間接效力的內容。

2.2 環境行政協助

行政協助是處理行政機關之間關系的重要制度，是行政行為的重要方式，也是區域政府協作的主要形式。目前我國尚缺乏對行政協助的統一性的法律規定，學界對行政協助的理解也不盡一致。例如，有學者認為，行政協助是指行政主體在行使行政職權的過程中，基于本身條件和公務上的需要，由其他行政主體配合實施同一行政行為或者共同行政行為的法律制度。該學者強調行政協助是請求行政主體和被請求行政主體為了完成同一行政行為或共同行政行為［1］。也有學者認為，行政協助是在行使行政職權的過程中，行政主體之間為了實現行政管理目標，行使同一行政職權，相互配合，共同作出行政行為的活動［2］。還有學者認為，行政協助是行政機關在執行職務時請求其他沒有隸屬關系的行政機關給予協助的一項制度，其基本依據是行政一體化原則。筆者認為盡管表述不一，但是大多數學者對于行政協助是行政一體化、行政協作的具體行政行為是有共識的。

在涉及跨行政區域海洋污染治理行政協助情形中，既涉及職權相同的，也會涉及職權不同的不同區域的行政機關之間的協助。通常情形下的行政協助情形在區域行政協助中都會存在：①請求機關實施的行政行為的內容涉及其無職權的事務。②請求機關執行職務必須的資料、信息為被請求機關所掌管。③請求機關以因行政資源（人員、設備等）不足，無法獨自執行職務。④由被請求機關協助執行職務比請求機關自己執行顯著、有效且經濟［3］。

目前，我國跨行政區域海洋污染治理行政協助主要包括：①區域環境信息通報機制。②跨區域環保的聯合執法。其中涉及行政檢查、行政強制和行政處罰等。③跨區域突發海洋事件應急協作聯動機制。

2.3 跨行政區域海洋污染治理其他具體協作行為

2.3.1 跨行政區域海洋污染治中的生態補償

區域生態環境具有公共物品屬性，生態問題的外部性、滯后性以及社會矛盾復雜和社會關系變異性強等因素，由區域政府進行民主協商，通過同一海域內地方政府間的合作、采取橫向轉移支付的方式實現生態保護效應的內部化，讓生態保護成果的受益地區支付相應的費用，使生態建設地區得到合理回報，這樣有利于克服生態產品消費中的搭便車現象，是激勵公共產品的足額供給和實現生態資本增值的一種經濟制度安排。跨區域海洋污染呈現較強的異域性、異質性、責任主體難以明確以及污染來源難以認定等特點，加之跨行政區域生態補償是一項復雜的系統工程，需要根據海域的生態承載力與自我修復能力，確定責任主體，制訂相應的補償因子、量化標準和補償模式。

2.3.2 跨行政區域海洋污染治理中的行政規劃

行政規劃行政過程中的重要一環，是全部管理職能中最基本的一個職能，沒有行政規劃，則其他的行政管理活動，如組織、人事、協調和控制等都無從實施。我國跨行政區域海洋污染治理行政協作離不開區域環境規劃。例如，2003年，國務院批復了《渤海碧海行動計劃》，然后根據《國家環境保護“十五”計劃》中“以實施碧海行動計劃為載體，加強對近岸海域水質和生態環境的保護”的主要任務和總局有關工作計劃安排，編制了《碧海行動計劃編制指南》指導地方制訂適合本地區海洋及海岸帶生態環境特征的碧海行動計劃。

2.3.3 跨行政區域海洋污染治理中行政爭議的協商

近年來，跨界環境糾紛頻繁發生，對社會穩定、經濟發展造成了極大的影響。對于我國跨行政區域海洋污染治理中的糾紛，我國的《海洋環境保護法》第八條第一款規定：“跨區域的海洋環境保護工作，由有關沿海地方人民政府協商解決，或者由上級人民政府協調解決”。

3 我國跨行政區域海洋污染治理行政協作的完善

3.1 法源

通過制定區域合作的法律法規來保持區域合作的一貫性和繼續性，也是西方國家通行的做法。英國于1934年頒布了《特別地區法》，聯邦德國政府先后頒布了《聯邦區域規劃法》《改善區域經濟結構的共同任務法》和《聯邦區域規劃綱要》等一系列法律和法規。日本國會于1995年5月通過了《地方分權推進法》，以此法來規范地方跨區域合作。法國依據地方合作的實際情況制定《特別法》以及修訂地方制度來推進地方跨區域的合作。目前，我國海洋環境管理法律法規體系中涉及海洋區域環境管理的內容不多，而且都只是對區域合作的方式進行了概括規定，不能作為海洋區域環境管理可以直接適用的法律依據，所以迫切需要專門的法律文件進行有針對性的具體規定。

在海洋污染治理方面，日本為了保護瀨戶內海的海洋環境，特別根據瀨戶內海的實際狀況，專門制定了區域性的法律——《瀨戶內海環境保護臨時措施法》這部法律由環瀨戶內海各府、縣、市推選的國會議員起草，然后直接遞交國會審議的，后又改為永久性法律《瀨戶內海環境保護特別措施法》。瀨戶內海區域是世界上鮮有的海洋環境管理成功的案例，其中《瀨戶內海環境保護特別措施法》發揮了很重要的作用。我國的海洋區域環境管理立法也可以通過這種方式，由毗鄰水域的行政區域的全國人大代表提出法律議案，然后交由全國人大進行審議且通過。

3.2 環境信息公開、情報交流

跨界海域海洋管理機關應當就污染所涉及的問題及早地進行最廣泛的情報交流，包括：跨界海域水體環境狀況；應用和實施最佳可得技術所獲取的經驗；開發和研究成果排放和監測數據；已被采用的和擬議中的防止、控制和減少跨界影響的措施；信息和經驗交流和提供技術援助等。

海洋環境污染事件的發生、尤其是有可能危及毗連地區的突發海洋環境污染事件，當地政府應該及時、全面地將涉及突發海洋環境污染事件發生的時間、地點、原因、擴散的方式、擴散的速度和預防措施等相關信息向相關地區作通報，以使該地區提前做好準備，將可能造成的損失降至最低。根據實際情況明確海洋環境污染事件發生后通報的部門、程序和時限等。對于跨區域的重大突發海洋環境污染事件，可針對各種不同情況制定相應的分級響應程序和措施，要避免海洋環境污染事件可能造成的次生、衍生和禍合事件；實現信息共享，建立健全突發海洋環境污染事件快速應急信息系統。這一點，日本的《瀨戶內海環境保護特別措施法》值得借鑒。

3.3 跨行政區域海洋污染的治理

污染者治理的治理效果無法保障。由于海域的特點，實踐中的海洋污染常常是難以確定污染者是誰，即便能確定污染者，當發生大面積的油污染事故，污染者往往沒有能力單獨承擔清除污染的責任。我國《海洋環境保護法》第十七條第二款規定：“沿海縣級以上地方人民政府在本行政區域近岸海域的環境受到嚴重污染時，必須采取有效措施，解除或者減輕危害”。《海洋環境保護法》的第五條和第七十一條賦予了海事行政主管部門在船舶發生海難事故，造成或者可能造成海洋環境重大污染損害的時候強制采取避免或者減少污染損害措施的權利和義務。可見，目前我國對海洋污染治理中的協作沒有明確的規定。要通過立法明確的是凡是轄區內海洋出現污染狀況，無論污染源是所轄海域內發生的還是受跨界污染的結果，轄區內污染治理機關均有義務組織實施治理工作，不能因為污染源來源不明或者污染源不是本海域產生的為由拒絕承擔污染治理義務。

3.4 緊急情況下的合作機制

跨行政區域發生的突發海洋環境污染事件往往會給其他地區的海洋環境造成危害。同時由于地區間的突發海洋環境污染事件預警能力存在差異，地區間建立“資源共享、信息分享、預警聯動”的海洋環境污染事件預警機制十分必要。

如果在相鄰水域一個行政區域的領域內發生任何污染情況，該地區海洋治理部門應以可供采用的最迅速的方法，通知其他可能受到影響的其他行政區域的海洋治理機關，并應與可能受到影響的其他地方政府合作。根據情況需要，立即采取一切實際可行的措施，預防、減輕和消除該污染情況的有害影響。如有必要，應共同地，并在中央海洋污染治理機關的協調下，擬訂應付污染情況的治理計劃。

［1］ 高濤.論行政委托的法律界定：兼論行政委托與行政協助之區別［J］.山西財經大學學報，2000（增刊）：118.

［2］ 張正釗，李元.行政法與行政訴訟法［M］.北京：中國人民大學出版社，1999：80.

［3］ 王麟.比較行政協助制度研究［J］.法律科學，2005（5）：79－80.