防止利益沖突與懲治和預防腐敗體系的完善

王治國，李雪慧

（檢察日報社，北京 100081）

防止利益沖突與懲治和預防腐敗體系的完善

王治國，李雪慧

（檢察日報社，北京 100081）

在十七屆中央紀委六次全會提出以完善懲治和預防腐敗體系為重點，整體推進反腐倡廉各項工作，啟動懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃的起草工作之際，如何引入利益沖突概念，運用防止利益沖突理論完善懲防腐敗體系，通過防止利益沖突預防和控制腐敗，是一個重大而現實的課題。本文擬對防止利益沖突引入懲防腐敗體系的必要性、可行性和具體路徑作一些粗淺探討。

一、防止利益沖突引入懲防腐敗體系的必要性

本文所指的防止利益沖突，和預防腐敗一樣，是一個特定的政治概念，它20世紀五六十年代發端于加拿大、美國，隨后盛行于歐美國家，并推延至亞非一些國家和地區。利益沖突是指國家公職人員的私人利益，與其行使公共權力、履行公共職責時所代表的公共利益，相違背、相矛盾、相沖突的情境或狀態①。而腐敗，根據國際上流行的定義，則是指國家公職人員濫用公共權力謀取私利的行為。國家公職人員在腐敗時，背叛了公共職責，損害了公共利益。

利益沖突與腐敗關系密切，兩者的主體都是國家公職人員，都出現在國家公職人員行使公共權力、履行公共職責這個關節點上，核心問題都是利益問題。兩者的不同之處在于，腐敗是已經發生以權謀私的行為，而利益沖突是一種可能發生以權謀私行為的情境或狀態。如果對利益沖突的情境或狀態處置不當，國家公職人員就可能背叛公共職責，濫用公共權力謀取私人利益。所以，利益沖突是腐敗的根源，腐敗是利益沖突的結果。換言之，利益沖突是以權謀私的或然狀態，腐敗是以權謀私的已然行為。從國內外的諸多案例看，所有的利益沖突形式都存在腐敗的可能，甚至已經發展為腐敗。

既然利益沖突是腐敗的根源，腐敗是利益沖突的結果，那么防止利益沖突就是預防腐敗的前提，避免和控制利益沖突，就能從總體上控制住腐敗。我們應當把防止利益沖突作為預防腐敗的前置性措施。“防止利益沖突管理制度安排就是要在機構利益和個人利益之間設置一個‘防火墻’或‘隔離帶’，讓利益沖突不能發生，從而起到預防腐敗的作用”[1]。

例如，如果在公務員錄用、官員選拔任用中，設置職務回避、親屬回避、地域回避，明令禁止任人唯親、裙帶關系，有明確的處置措施和違規問責處罰手段，并且嚴格執行，“蘿卜招聘”、突擊提拔調整干部、私自干預下級或原任職地區和單位干部選拔任用工作等用人上的不正之風就會少些，“跑官要官”、“買官賣官”腐敗行為就會有所收斂。若明確禁止領導干部的配偶、子女及其他近親屬，在該領導干部管轄的地區或業務范圍內從事可能與公共利益發生沖突的經商、辦企業及其他經營活動，并嚴格檢查監督，在一定程度上也能遏制由此引發的收受賄賂、濫用職權、玩忽職守等職務犯罪，以及利用影響力受賄犯罪。

二、防止利益沖突與完善懲防腐敗體系相銜接的可行性

防止利益沖突和完善懲防腐敗體系相銜接不僅是必要的，而且具有可行性。

（一）中國自古有官員任職地域回避和親屬回避等防止利益沖突的傳統

我國官員任職地域回避和親屬回避歷史悠久。據學者考證，西漢武帝時，朝廷在任命地方行政長官時，不用本地人當本地官，即刺史不用本州人，郡守不用本郡人、縣令長丞尉不用本縣人。到東漢桓帝時，已經有了明確的回避制度即“三互法”——“婚姻之家及兩州人士不得對相監臨”[2]，表明當時已經開始實行官員任職親屬回避和地域回避。

在親屬回避方面，既有血緣、姻緣之親，也有門生、官幕之親。如唐朝規定，親族不能監臨，如宰相之子不能任諫官，兄弟不能在同省任職，中央高官不能任京師府縣官。

在地域回避方面，禁止官員在本鄉本土為官，或在與本鄉本土相鄰接壤的地區為官，甚至在自己或者父輩曾經在一定時期內生活過或曾經任職、經商、作幕僚的地方做官也不行。明代洪武年間，實行“南人官北、北人官南”。清代規定，原籍“500里以內，均行回避”[2]。

官員任職回避，在一定程度上防范了官員結黨營私，值得我們在當前的反腐敗制度設計中繼承和發揚光大。

（二）一些國家和地區、國際組織將防止利益沖突運用于防治腐敗的有益經驗可供我們借鑒

美國《行政部門雇員道德行為準則》除了“禁止職員索取或者接受來自被禁止的途徑的禮物，或由于他們的職務而予以提供的禮物”外，特別在第四部分對“沖突的經濟利益”作出專門規定[3]。在利益沖突方面，美國的法律規定還有很多，甚至規定違反利益沖突規定的，可處以1至5年監禁或最高25萬美元的罰款，或者兩者并罰[4]。加拿大《公職人員利益沖突與離職后行為準則》的立法目的就是“制定適用于所有公務員在利益沖突時以及離職后的明確的行為準則”，以“盡量減少公職人員私人利益與公務之間的可能沖突并制定在發生沖突時以有利于公共利益的辦法解決沖突”[3]。

在我國香港地區，也有防止利益沖突的規定。根據香港公務員事務局有關利益沖突的通告，公務員有責任提高警惕以避免任何會導致真實的利益沖突或被視為有利益沖突存在的情況。他們應（向部門首長或上司）申報任何利益沖突情況，并應避免處理有關事宜或遵照上司的指示行事。公務員如沒有避免或申報利益沖突，可遭受紀律處分[4]。

一些國際組織，如聯合國、經濟合作與發展組織（OECD）、亞太經合組織（APEC）、透明國際等，也很重視防止利益沖突。2003年10月31日第58屆聯合國大會通過的《聯合國反腐敗公約》中多次使用“利益沖突”概念。經濟合作與發展組織在2003年發布了《公共服務中的利益沖突管理：OECD的指導原則與評述》。亞太經合組織2009年10月在北京舉辦反腐敗研討會，會議的主題就是“APEC廉政準則——防止利益沖突”。而透明國際設計的國家廉政體系，除了包括制度性支柱外，還有“規則和實踐”支柱，“公私利益沖突規則”就是其中核心的“規則”之一。透明國際還對利益沖突的具體表現——裙帶關系、任人唯親以及公務員離開公共部門后的利益沖突問題進行了分析，并提供了避免、防止利益沖突的方法，如公開、處罰及再就業限制等。

世界上這些防止利益沖突的成功經驗，為我國建立防止利益沖突制度并且運用于懲防腐敗體系提供了有益借鑒。

（三）當今我國的很多廉政規定已經體現了防止利益沖突思想

事實上，自新中國成立以來，特別是改革開放后，中國的廉政法規中有許多規定，實際上已經體現了防止利益沖突的基本思想。

作為公務員管理的基本法律，《中華人民共和國公務員法》第11章“交流與回避”，就是對防止利益沖突的專門規定；作為國家基本法律的三大訴訟法，都有關于回避的規定。《中華人民共和國刑事訴訟法》專門以一章規定“回避”。在民事訴訟法、行政訴訟法中，也有審判人員有利益沖突情況必須回避的規定。

就黨內法規和具體的反腐倡廉工作而言，我們黨也是非常重視公職人員的公私利益沖突問題治理的。20世紀80年代中后期，全國出現黨政機關和領導干部及其家屬經商辦企業熱，黨中央和中央紀委逐步認識到這種行為的危害性，明確提出領導干部不準經商辦企業，不準從事有償中介活動，不準利用職權為配偶、子女和親友經商辦企業提供優惠條件，不準在各種經濟實體中兼職，不準在公務活動中接受禮金和各種有價證券，不準接受下屬單位和其他企事業單位贈送的信用卡。中央要求，黨政機關一律不許經商辦企業，已經經商的，必須徹底脫鉤。

隨著對利益沖突問題認識的深入，改革開放后的20多年間，我國相關的防止利益沖突制度開始建立。在禮品方面，國務院1988年制定了《國家行政機關及其工作人員在國家公務活動中不得贈送和接受禮品的規定》；1993年，出臺了《國務院關于在對外活動中贈送和接受禮品的規定》；1995年，中辦、國辦下發了《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受禮品實行登記制度的規定》。在收入申報及相關事項報告方面，1995年4月30日，中辦印發了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》；1997年，中辦印發了《關于領導干部報告個人重大事項的規定》。在綜合性防止利益沖突方面，1997年，中共中央出臺了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》等。

進入新世紀尤其是黨的十六大之后，防止利益沖突日益受到黨和政府的重視。2004年，中央紀委、中央組織部、監察部、國務院國資委聯合發布的《國有企業領導人員廉潔從業若干規定（試行）》規定：“國有企業領導人員應當以國家和企業利益為重，正確行使經營管理權，對本人及親屬有可能損害企業利益的行為，應當主動回避，防止可能出現的利益沖突。”這是“防止利益沖突”第一次正式出現在專門的廉政法規中。

近年，中國防止利益沖突廉政規定的集大成，主要體現在兩部反腐倡廉的基本法規中。一個是2007年5月29日中央紀委印發的《中共中央紀委關于嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規定》，另一個是中共中央2010年1月18日正式印發的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》。這兩個廉政法規分別以“八條禁令”、“八大禁止52個不準”的形式，對利益沖突及腐敗的許多情況尤其是近年出現的新情況，作出禁止性規定。

防止利益沖突的具體措施，近年的廉政法規中也有規定。2010年印發的《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，就有領導干部財產申報方面的內容。同期印發的《關于對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規定》則再次使用“利益沖突”的概念，并提出了“回避”的措施，如第五條規定：“本規定適用人員辦理的公共事務，涉及其配偶、子女移居國家和地區的，應當向本單位主管部門主動說明情況。存在利益沖突的，應當自行回避，或者由主管部門責成其回避。”

盡管在中國的廉政規定中，對防止利益沖突采取的是一種分散立法的形式，但中國已經初步形成了防止利益沖突制度體系，這為對防止利益沖突進行專門立法、為通過設計防止利益沖突制度來完善懲治和預防腐敗體系奠定了基礎。

三、運用防止利益沖突理論完善懲防腐敗體系的具體路徑

（一）在反腐敗的頂層設計中，應該將防止利益沖突的理念貫穿整個懲防腐敗體系

黨的十六大以來，黨和政府逐步形成了堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的反腐倡廉戰略方針，提出了建立健全懲治和預防腐敗體系的反腐敗和廉政建設國家戰略。尤其是黨的十七大以來，我們黨提出把反腐倡廉建設放在更加突出的位置。當前，有關方面正按照十七屆中央紀委六次全會的部署，研究起草懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃。筆者認為，在反腐敗的頂層設計中，應考慮建立健全中國特色的防止利益沖突制度。換言之，應以防止利益沖突為核心，進一步完善懲防腐敗體系。

防止利益沖突和完善懲防腐敗體系存在目標的一致性，即都注重預防——目的是從源頭上預防腐敗。2010年1月12日，中共中央總書記胡錦濤在十七屆中央紀委五次全會上指出，要進一步加強預防制度建設，推進廉政風險防控機制建設，建立健全預防腐敗信息系統，建立健全防止利益沖突制度，形成有效預防腐敗的長效機制。不論是《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，還是《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2010年工作規劃》，都把注重預防腐敗放在突出位置。

從國際上看，防止利益沖突就是為了預防腐敗。“根據國際經驗，防止利益沖突是預防腐敗的一個重要的預設前提，換言之，當前要把思想預防、制度預防和技術預防等結合起來，形成一個有效整體，必須重視處理利益沖突問題，以防止利益沖突為工作著力點，推進預防腐敗工作”②。

從國內的情況看，“中國公共生活中的許多腐敗現象、不正之風、政策決策失敗、政策執行不力等問題的背后都有一個共同的根源即利益沖突，換言之，利益沖突發生在先，以上問題發生在后”。因此，“如果能建立一個有效的管理和防止利益沖突的法律體系，建立一個廉政預警機制隨時跟蹤并發現利益沖突問題，那么我們將有可能有效地預防腐敗現象的發生”[5]。

鑒于以上理由，筆者認為，在完善懲防腐敗體系時，一方面，有必要把防止利益沖突作為預防腐敗的一個核心概念，非常清晰地提出來。明確什么是利益沖突，利益沖突主要表現在哪些方面，發現國家公職人員存在利益沖突該如何處理，如何在國家層面、組織層面及個人層面防止利益沖突。另一方面，圍繞防止利益沖突這個核心概念，完善懲防腐敗體系頂層設計。對腐敗的各種形態進行分析，尋找具體的利益沖突根源，設計預防腐敗制度安排時，優先考慮如何防止利益沖突；把能否防止利益沖突作為預防腐敗措施是否科學、合理、管用、有效的標準，對現有的預防腐敗各種措施進行梳理、規范；對懲防腐敗體系的框架結構、長遠目標和階段目標進行審視，圍繞防止利益沖突，重構體系框架，科學確定目標。

總之，要把防止利益沖突作為預防腐敗的關鍵和核心問題，融入整個懲治和預防腐敗體系中，進一步明確預防腐敗工作方向，構建預防腐敗制度體系，整合預防的各種資源力量，綜合運用預防腐敗的各種手段措施。

（二）在操作層面上，可以將防止利益沖突的手段運用到完善懲防腐敗體系的六項工作格局中

2008年5月，中共中央頒布的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》，作出了教育、制度、監督、改革、糾風、懲治等六項工作并舉的懲防腐敗總體布署。教育、制度、監督、改革、糾風、懲治，對于懲防腐敗體系來說既是關鍵環節，也是支撐點。世界上通行的防止利益沖突做法，如職業操守教育、財產申報與公開、回避、資產處理、離職后就業限制，都可以借鑒運用到我們六項反腐敗工作中來。

1.在廉政教育中突出以防止利益沖突為核心的行為準則和道德規范教育。針對領導干部的廉政教育，要力戒空洞的說教，要讓領導干部明白利益沖突的概念、利益沖突的具體情形、不能正確處理利益沖突的嚴重后果，清晰地知道自己什么必須做、什么不該做。當自己的私人利益和公共利益發生矛盾沖突時，領導干部應將公共利益放在優先考慮位置，甚至為了公共利益放棄一些私人利益，而不是以私人利益損害公共利益。

2.圍繞防止利益沖突設計反腐倡廉法律法規制度體系。從目前的情況看，在國家法律法規體系中，我國缺乏一部專門的反腐倡廉基本法律，甚至憲法這一國家根本大法中也沒有國家工作人員廉潔奉公、禁止腐敗的明文規定。鑒于防止利益沖突是預防腐敗的基礎，有關方面在制定懲防腐敗體系下一個五年工作規劃時，全國人大常委會在制定立法規劃時，非常有必要在憲法中增加防止利益沖突、反腐倡廉的內容。同時，以防止利益沖突為核心，將《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《國有企業領導人員廉潔從業若干規定（試行）》等防止利益沖突規定的基本精神，上升為國家法律，制定統一的“防止利益沖突與反腐敗法”。整合現有法規制度中關于防止利益沖突、防治腐敗的規定，形成統一的法律制度規范。從防止利益沖突入手，將防治腐敗關口前移，改變疲于應付腐敗新現象的被動局面，走出治理腐敗制度設計相對滯后的困境。如上述建議難以落實，可考慮以“利益沖突”為核心，對現有法律法規進行清理和梳理，制定一套便于操作的防止利益沖突基本制度規范。

3.把監督是否存在利益沖突作為監督制約公共權力運行的關鍵。反腐敗，監督是關鍵。在完善懲防腐敗體系時，有必要把利益沖突情況作為監督的重點內容。對領導干部違反規定接受宴請、免費旅游、性服務、免費或過度優惠的房屋裝修服務，收受禮品、禮金、有價證券、支付憑證和收受干股，違反規定插手市場交易活動，利用職務上的便利獲取內幕信息進行股票交易，利用職權或職務上的影響為配偶、子女個人從業提供便利等利益沖突情形，進行嚴格監督。

除了在內容方面將監督利益沖突前置外，在監督主體上，我國應強化專門機構和社會公眾的監督作用。我國還缺少一個像美國政府道德署、俄羅斯公務員遵守職業行為準則和利益沖突協調委員會那樣的防止利益沖突的專門機構。筆者認為，我國也應當設立防止利益沖突的專門委員會（或公務員職業道德署）。如果條件不成熟，或為了保證行政機構的精簡高效，既然防止利益沖突是為了預防腐敗，而國家預防腐敗局（及地方預防腐敗機構）專職腐敗預防，那么，審核官員報告的財產情況，以及其他利益沖突情形的監督工作，不妨由其來承擔。一旦發現國家公職人員存在潛在的利益沖突，就及時給予提醒、警示；對已經構成明顯的利益沖突的，作出禁止性指令、限制性指令或回避性指令，從而避免利益沖突發展為現實的、嚴重的以權謀私腐敗；對于媒體和社會公眾有關利益沖突的質疑，進行調查和認定，及時回應社會關切。

另外，不僅要讓官員報告財產情況，而且還要將之公開（公開的范圍，可以是全體國家公職人員，也可以只是領導干部），接受社會監督。充分發揮社會公眾對官員利益沖突的監督作用，使利益沖突沒有存在的社會空間。

4.將防止利益沖突作為當前制度改革的重要一環。在深化體制機制制度改革中，要把防止利益沖突納入改革的總體思路和具體的制度設計。如干部人事制度改革，要建立公務員正常退出機制，防止公務員離職后再就業時利用以前的職務影響謀取私利；完善領導干部職務任期、回避和交流制度，防止其利用職權和職務影響，為配偶、子女（鑒于中國是人情社會，還應擴大利益沖突相關人員的范圍，如老鄉、同學、戰友及其他關系密切的人）從政、經商、辦企業提供不當照顧。在行政管理和社會體制改革中，應加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，防止官商不分，以公權謀私利。

除了以上改革舉措外，筆者認為還有一種情況需要給予充分的重視，就是在改革開放中一些先富起來的人從政的問題。當前，富人進入地方人大常委會還是不少的，而富人進入政府部門任職，情況雖不多見，但也是有的，而且將來也不排除會有更多思想進步、有管理才能的經濟界人士進入政府任職。所以，有關部門在設計改革措施時，要考慮防止這部分人的利益沖突問題，對其經營的資產進行有效剝離。

5.以防止利益沖突為基礎糾正損害群眾利益的不正之風。正如預防腐敗的前提是防止利益沖突一樣，防止利益沖突也是糾正不正之風的基礎性工作。很多不正之風的興起，都可以從利益沖突中找到根源。利益沖突在發展演化中，由個人的行為，上升為部門和單位的不正之風。一些地方的物價、生態環境保護、食品藥品質量、安全生產、征地拆遷等方面的行政主管部門，社保基金、住房公積金和扶貧救災專項資金的監管部門，具有官方背景的社會中介組織、行業協會，一些教育、醫療、涉路、涉農單位，之所以依靠公共權力為自己謀求私利，損害公共利益、群眾利益，是因為這些部門的私利和公共利益之間存在沖突。換言之，利益沖突的存在，為不正之風的興起提供了可能性。防止和控制利益沖突，不正之風也就不可能興風作浪。所以，要從根源上治理不正之風，也必須從防止利益沖突入手，在部門利益、個人利益與公共利益之間，設置一道“隔離墻”，使其行使部門權力、履行管理職責時，無利可圖；即使得到了利益，也要進入國庫，而不是單位“小金庫”甚至個人腰包。

6.對違反利益沖突規定的行為依紀依法處理懲治。利益沖突的情況比較復雜，表現有潛在和明顯之別，情節也有輕重之分，所以在處理上，也要區別對待，分別采取提醒教育、組織處理、紀律處分和刑事處罰等措施。

除此之外，我們也可以利用防止利益沖突制度查辦其他腐敗犯罪，如巨額財產來源不明犯罪。官員報告財產情況，是為防止利益沖突而建立的一項制度，檢察機關反貪局可以借助這一機制，對一些官員的財產或者支出明顯超過合法收入，并且差額巨大的情況進行調查。只要當事官員不能說明合法來源，并且達到了立案標準，就可以追究其刑事責任。另外，如果國家對官員財產申報和公開進行立法，凡是沒有正當理由不申報和公開財產的，在刑法中可以考慮設立拒不申報公開財產罪，對當事官員進行刑事處罰。

隨著黨和政府對建立健全防止利益沖突制度的重視，中國的防止利益沖突，已從認識朦朧、規定繁雜的初級階段，進入概念明晰、措施有力的中級階段，也必將發展到內容系統完備、規定明確一致、實踐向更高層次更廣領域拓展的高級階段。

注釋：

①如有學者這樣下定義：所謂“利益沖突”，是指政府官員公職上所代表的公共利益與其自身具有的私人利益二者之間的沖突——見孔祥仁著《國際反腐敗隨筆》，中國方正出版社2007年1月第1版，第258頁。還有學者認為，顧名思義，利益沖突指的就是個人利益和政府利益間的沖突——見［美］馬國泉著《行政倫理：美國的理論與實踐》，復旦大學出版社2006年6月第1版，第143頁。

②參見北京大學廉政建設研究中心主任李成言教授為莊德水博士專著《防止利益沖突與廉政建設研究》所作的序言。

[1]任建明，杜治洲.腐敗與反腐敗：理論、模型和方法[M].北京：清華大學出版社，2009.

[2]肖杰.中國傳統廉政思想研究[M].長春：吉林大學出版社，2010.

[3]賈玉林,等.國家公務員廉政必讀[M].北京：中國方正出版社，2003.

[4]段龍飛，任建明.香港反腐敗制度體系研究[M].北京：中國方正出版社，2008.

[5]莊德水.防止利益沖突與廉政建設研究[M].北京：西苑出版社，2010.

2011-11-28

1.王治國（1971— ），男，河南孟津人，檢察日報社特刊部主任，《檢察日報·廉政周刊》主編，主任編輯；2.李雪慧（1965— ），男，浙江富陽人，檢察日報社社長，編委會主任，高級編輯。

責任編輯 呂學文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）