未來五年我國司法體制改革的若干建議

陳衛東

（中國人民大學，北京 100872）

未來五年我國司法體制改革的若干建議

陳衛東

（中國人民大學，北京 100872）

改革30多年來，中國司法經過幾代人的努力，在規范司法行為、加強司法監督、促進司法公正、維護社會正義和樹立司法權威等方面取得了很大的成績。在看到這些成績的同時，我們也不得不承認，許多更深層次的問題并沒有徹底解決，司法改革面臨更大的困難。司法改革本是一項涉及機制設置、權力機關協調等多方位的全面改革，需要一種宏觀的、戰略性的規劃。然而，目前的司法改革措施大多停留在工作機制層面上，深層次的體制改革尚未展開。司法體制是國家政治體制的組成部分，司法體制改革是國家政治建設和政治體制改革的重要內容。黨的十六大報告提出“推進司法體制改革”，黨的十七大報告提出“深化司法體制改革”，因此司法體制改革不只是司法機關的工作，也不只是法學家研究的問題，而是黨中央從政治建設和政治體制改革、發展社會主義民主政治角度提出的一項政治任務。我國司法體制改革已經進入“深水區”，今后將向縱深發展。目前應該依照司法權的性質和司法制度發展的客觀規律，提出總體發展戰略和全方位、多角度、深層次的具體部署，面對現實存在的問題，統籌設計未來的整體司法制度構建。

司法體制；改革；司法職權；司法程序

自1978年黨的十一屆三中全會確定恢復與健全社會主義民主與法制方針以來，30多年風雨兼程，中國的司法建設和改革取得了令人矚目的成就。1997年9月，黨的十五大確立了依法治國的基本方略，提出了建設社會主義法治國家的目標，司法改革由此進入制度創新和機制創新的全面發展階段。2002年11月，黨的十六大進一步提出推進司法體制改革，保障在全社會實現公平和正義，對司法改革作了明確闡述，將司法改革問題提升到新的高度。2004年，黨中央頒布了關于司法體制和工作機制改革的初步意見，為司法改革指明了方向。2007年10月黨的十七大提出“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度”。這確立了社會主義司法制度建設的方向、目標，即建設公正高效權威的社會主義司法制度，將公正、高效、權威三者辯證地統一起來，力圖通過公正贏得權威，以高效體現公正，以權威保障公正。2008年11月，中共中央政治局通過了《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，從發展社會主義民主政治、加快建設法治國家的戰略高度，對司法體制改革作出了戰略部署。

一、司法改革舉措的回顧

（一）司法職權的配置趨于合理化和科學化

首先，《憲法》第一百二十六條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干預?！边@一規定在憲法高度上確定了審判權的獨立性和專屬性。

其次，在確立審判權獨立地位的同時，《憲法》第一百二十八條規定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。”權力機關的監督是我國憲法上規定的最高形式的法律監督，司法機關必須在權力機關的監督下行使職權。實踐中，國家權力機關對司法職權的監督力度和效力也在逐漸加強。

再次，上下級法院之間由最初的領導與被領導關系逐漸改革為指導與被指導、監督與被監督的關系。同一法院內部，改革了司法管理制度，由政審不分改為司法審判與行政管理相分離，逐步形成全方位、立體化的綜合性審判管理格局等?？梢?，在漸進式的司法改革中，司法職權的配置趨于合理化和科學化，這對審判獨立和公正起到了很大的推動作用。

（二）司法程序趨于規范化和公開化

近年的司法改革著墨最多的是在司法制度和司法程序層面上。多年來各級司法機關均先后出臺了許多創新的措施，具體表現為：改革審判組織與審級制度，合理配置有限的司法資源；完善再審和執行程序，保障訴訟當事人的權利救濟和權利實現；強化刑事偵查程序中對犯罪嫌疑人的權利保障，增加律師在偵查階段的參與權利；增強檢察院對偵查行為和民事審判的審查監督和公訴權行使的自由裁量空間；改革庭審制度，強化雙方當事人的對抗性，使之更公開化以及量刑規范化改革。

特別值得一提的是死刑復核權的收回問題。死刑復核權長期下放卻導致死刑司法的不一致，有些地方甚至出現了像聶樹斌案、杜培武案、佘祥林案、趙作海案這樣的冤假錯案，造成了惡劣的社會影響，嚴重動搖了司法的權威性和公正性。死刑復核權的收回是改革開放30多年來最重要的刑事司法改革措施之一，它有利于統一死刑判決和執行標準，使死刑程序更規范化；有利于在制度上保證死刑的公正，體現對生命權的終極關懷和尊重；有利于帶動二審、一審刑事程序乃至偵查程序的一連串變革，甚至長期困擾司法實務的積弊也將隨之化解。

總的來說，作為我國政治改革重要組成部分的司法改革已進入“深水區”，社會主義民主與法治已發展到相當程度。

二、司法改革存在的問題

（一）司法公信和司法權威的危機在一定程度上蔓延

我國的司法體制改革一直都是以提高司法公信和司法權威作為改革目標，然而近年我國的司法公信和司法權威卻在一定程度上出現了滑坡。具體表現為，隨著我國經濟的快速發展，社會轉型過程中出現了多元化的利益群體，社會糾紛日益增多，作為糾紛解決重要組成力量的司法機關卻因為各種原因而缺位。一方面表現為司法機關內部制定各種立案受理標準，將許多類型的糾紛排除在司法解決之外，使得利害關系人被迫尋求非司法解決的途徑，降低了對司法解決糾紛的信任度。只有涉法問題都可以向司法機關起訴、涉法問題都有可訴性，才能提高司法權威，維護社會公平和公正。另一方面表現為司法機關在辦理案件過程中時有發生的冤假錯案和司法腐敗現象，進一步加深了司法的信任危機，使得部分公民在發生糾紛時會盡可能地通過非司法途徑解決。

在我國近年發生的具有影響性的案件中，行政解決糾紛的能力遠超出司法解決糾紛的能力，進一步強化了政府所體現出來的行政權威。如不久前發生的溫州動車事故，其賠償標準從最初的17.2萬元到50萬元，再到91.5萬元的“三級跳”，促成這一結果的直接原因竟是浙江某省長與浙江省高級人民法院院長的一通電話①。再比如說，近年我國許多大型企業造成的環境污染事故頻發，這本來應該是我國刑法所規定的“破壞環境罪”適用的最佳時機，然而由于這些大型企業的背后牽連著地方政府利益，這些本應經過司法途徑處理的糾紛最終以行政方式解決。這就使得部分公民在自身涉及糾紛時，傾向于繞開司法解決途徑，采用各種方式來吸引行政領導人的注意，通過行政方式來解決糾紛。

此外，對普通公民來說，法院“門檻”高，存在他們看不見、聽不到的幕后交易。如果司法體制改革不能從制度上解決這個問題，法官還是當著雙方的面說一套，背著某一方又做一套，或者不管各方怎么說，最后還得聽領導的，那么司法以任何方式進行改革，都無助于司法廉潔。如果不能保證程序公正，如果當事人缺乏參與審判的平等機會，無論哪種形式改革的都不能防止司法腐敗。上述多種因素作用在一起，形成了司法公信和司法權威的下滑趨勢，大量的社會糾紛涌入行政解決途徑，不論是司法機關已經受理的還是司法機關沒有受理的糾紛，當事人都試圖通過以影響行政領導人的方式來獲得對自己更為有利的糾紛解決結果，這就進一步加劇了司法公信和司法權威的危機。

（二）作為司法體制改革真正主體的公民缺少有效參與

作為司法體制改革真正主體的普通公民，在司法改革過程中缺少有效參與，導致司法機關對公民的司法訴求與利益吸收不夠，普通公民既不能根據自己的實際需要和切身利益提出其所關切的實際問題，又不能參與到司法改革的具體討論與設計過程中。當前，我國司法改革過程中一個嚴重的問題是，在具體司法改革舉措的提出、論證與決策過程中，決策者很少真正去了解、去聆聽普通公民的呼聲，這就造成現實中的法律信仰的普遍缺失，在一定程度上加劇了司法公信的危機，導致公民對司法改革的漠視，影響司法權威的確立。

雖然我國在前一階段的司法改革過程中已經有人民陪審員和人民監督員等公民參與司法的形式，但是當前的司法改革基本上是權力本位的，以權力運作為主旋律，改革的出發點往往在于便利國家權力的行使，這就造成陪而不審、監而不督，走形式、裝門面等現象十分突出。在很大程度上，前一階段的司法改革舉措仍然建立在“限權”、“權力制約權力”等認識層面之上，缺少“授權”、“權利制約權力”等民本意識。我國現有的以提高司法公信和維護司法權威為目標的諸多司法改革舉措大多建立在司法的民主性基礎上，司法改革在司法民本性上著力不夠，司法改革的部門化、神秘化和精英化，使得司法改革與普通公民的距離越來越遠，以至于我國司法的公信和司法的權威仍然停留在較低水平。在現代社會中，司法應當最大限度地滿足公民解決糾紛的需求，應以公民更好地接近正義為目標，然而，多年的改革似乎在司法形象的親和性、司法服務的可接近性等方面并沒有取得實質性的突破。

與此不同，許多國家在進行司法改革中，都較為注重在決策中聽取民意。韓國1999年5月成立了作為總統咨詢機構的司法改革促進委員會，該委員會的31名成員具有廣泛的代表性，不僅包括法院內部人士和法律界人士，而且包括社會各界、各階層具有代表性的人士。日本成立的司法制度改革審議會，其委員構成包括教授4名、經濟界人士3名、律師3名、作家1名、市民團體1名。日本還立法要求審議會在向內閣提交《司法制度改革意見報告書》前，應當廣泛征求社會各界意見。審議會還不定期地在不同地方就不同問題召開司法改革地方聽證會。不論采用何種方式，公民都是司法改革的推動者、參與者及評價者；缺失公民參與的司法改革方案，都是缺乏正當性基礎的，往往也難以實現改革的初衷。

（三）司法職權配置仍未擺脫行政化、地方化和部門化的窠臼

一個社會法律的最終目的，都是保證公民行為有序，并維護國家的穩定?，F代經濟的高速發展促使司法活動不斷追求效益的最大化，在各種價值沖突中進行司法改革所面臨的法治悖論很大程度上使司法過程參與利益衡量與分配權力成為一種趨勢。在我國的司法改革過程中出現了法院在整個國家權力機構中的定位偏離，司法職權配置存在的核心問題仍然沒有得到解決。

首先，法院內部的權力配置不科學而導致司法行政化。上下級法院關系、法院內部決策過程、法官之間的行政化色彩濃厚。一是審判委員會對案件的最終決定權違背司法親歷、公開、責任自負等司法活動規律。二是法院內部機構設置的等級化：審判權力由各個法官→各庭庭長→主管副院長→院長方向集中。法院現行的辦案機制具有濃厚的行政管理色彩，辦案需要層層請示匯報、研究討論、審批把關，這種辦案機制實際上造成了審權與判權的分離，不僅人為地拖延訴訟時間，還模糊了責任界限，一旦發生錯案，要么是罰不責眾，不了了之，要么是讓直接辦案人員背黑鍋。責任追究的模糊化又為司法權濫用提供了滋生土壤，使得關系案、人情案屢禁不絕。行政化的案件管理機制使得有辦案經驗的人員大部分被提升到領導崗位，從而不再親自承辦案件，反過來影響了司法機關的辦案質量，進一步加劇了司法公信的危機。三是不同審級法院之間關系異化為隸屬化。在司法實踐中存在下級法院不斷地就具體案件的審理向上級法院請示、匯報，上級法院不斷地向下級法院發布指示、命令的現象，這些現象嚴重違反了審級制度的內在要求和直接審理的原則，影響了各級法院和法官在司法活動中的獨立性，導致兩審終審制形同虛設，不能發揮其監督糾錯功能。

其次，法院與地方權力機關的關系不合理而導致司法地方化。法治國家要求法院居于社會關系調整過程中的核心地位，而我們的法院在整個國家的權力機構中仍處在相當邊緣化的地位。由于權力配置的技術性原因，司法實際上依附于行政，造成了法院受制于行政。雖然司法機關的人事任免歸各級人大，但是法官的職級待遇、職務升遷、政治命脈都掌握在地方政府或黨委，故在審判、執行中不得不考慮地方領導的態度。一些地方的黨委在事關本地區局部利益問題上，往往以黨委指示來干預法院依法辦案，政法委員會往往成了司法機關聯合辦公的機關。行政首長的指示、批示在很大程度上左右著法院的審判。此外，司法的地方化以及司法體系自身的缺陷導致司法趨于功利化。少數法官主動或者被動地、公開或不公開地利用手中的審判權與當事人搞權錢或者權權交易，以權謀私，貪污受賄，枉法裁判等。為小團體的利益和一己私利，為維護本地利益而搞地方保護主義，為保護親朋好友的財產不被執行，公開或暗地里允許違法事實存在，導致司法權被濫用，錯案冤案頻出，司法的權威被嚴重破壞。

再次，法院與其他權力機關部門利益的沖突而導致司法部門化。以往的改革方案大多是由公、檢、法等職能部門自身設計和實施的，不可避免地帶有部門利益的特征，具有本部門的擴權傾向，而由此產生的矛盾和爭議也多是各部門之間權力和利益的沖突。我國公檢法三機關“分工負責、互相配合、互相制約”，在國家政治體制構架中，各機關相互獨立，各有自己的特別優勢，各司法機關在公共選擇過程中也是追求自身利益的最大化。在司法實踐中，為了保持自己的優勢，各個機關必然會不斷張揚和強調這種優勢以謀求社會對自身的重視。在司法改革過程中，已出現各司法機關因特定的利益、立場衍生出擴張自身權力范圍的“屁股指揮腦袋”傾向。多年的司法改革實踐表明，司法機關已經將自身的部門利益滲透在了司法改革的進程之中，對于一些改革草案常常從自己利益的角度來理解與展開：在有利于自己的利益時，往往極具改革熱情，而在有損自身利益時，則更多是淺嘗輒止，甚至使改革方案直接流產。尤其值得注意的是，各種正當與不正當的利益結合在一起時，容易形成所謂的“部門利益”，這不僅增加了改革的成本，而且這些部門還可能會以正當利益掩蓋不正當利益的策略來阻礙改革的進行。

三、司法體制改革的指導思想

（一）堅持黨的領導

司法體制和工作機制改革是我國政治體制改革的重要組成部分，具有很強的政治性、政策性、法律性，必須在黨的統一領導下，科學決策、循序漸進、分步推進。首先，在我國經濟快速發展、社會急劇轉型、矛盾糾紛多發的情況下，只有在黨的領導下，才能從大局出發，確保司法體制改革的正確方向，從而有利于維護國家安全和社會穩定、社會主義司法制度的自我完善和發展。其次，司法體制改革作為政治體制改革的重要內容之一，必然涉及重大利益調整，權力重新配置必然涉及部門權力的增加和減少。在這種情況下，司法改革如果由改革對象來設計和主導，就很難達到預期的目的。因此，司法改革要獲得突破，一定要有一個超越被改革者利益的部門來主導和推動。只有黨才有能力、有魄力去協調我國司法體制改革所涉及的部門之間、中央與地方之間的利益沖突，也只有在黨的領導下，才能實現司法體制改革在全國范圍內的統籌，維護社會主義法治的統一和權威。

（二）推進公民參與

我們十幾年來所稱呼的并致力于的“司法改革”，究其本意應該是“改革司法”，即司法改革的對象應該是司法機關及其相應的司法制度，因此司法體制改革的重要參與者就應當是普通公民。盡管中央決策層、實務界與理論界在司法改革中的作用不可忽視，但是司法體制改革的受益者是普通公民，因此未來的司法體制改革在參與主體方面應做出適當的調整，應當讓公民成為司法體制改革的參與者與決定者。司法體制改革改什么、怎么改，必須充分尊重人民的意愿，不能與人民的根本利益相違背，這就要求司法改革方案的確定和實施應當最大限度地滿足公民的現實司法需求，對司法改革的評價也應當以滿足公民需要的程度為標準。我們在進行司法體制改革的過程中，應當廣泛發動群眾，吸收公民參與，把司法體制改革的過程變成培育法治思想和法治精神的過程、重塑司法公信和司法權威的過程。

（三）尊重司法規律

司法規律是整個司法過程的標尺，只有圍繞司法規律這根標尺開展具體的司法活動，才能保證司法活動的準確性。司法體制改革的實質是要對引發司法職權脫離司法規律要求的因素作出修正，把司法職權配置中不符合司法規律要求的職能和機制加以完善，這就必須按照司法規律的內在要求設計司法體制改革的整體方案。要使司法規律能夠成為指導司法體制改革的標尺，除了要從理論上明確司法規律的控審分離、控辯平等、審判獨立、程序正義等基本內涵之外，還必須促使人們在觀念上普遍認同司法規律對優化司法職權配置方面的重要作用。這就提醒我們注意司法體制改革過程中出現的一種思想傾向：盲目的閉門主義，即以中國國情和中國特色為托辭，無視普適性的司法規律。當然，我們也反對一味的拿來主義，即不探尋國外某一司法制度產生的背景，置中國的司法現狀于不顧，直接照搬。事實上，作為司法活動中客觀存在的內在規律，不論司法規律對司法體制改革的制約關系能否得到司法體制改革決策者的認同，其都必定會在司法的各項活動中發揮作用。尊重司法規律，則可以避免我們在司法體制改革的過程中走彎路、走回頭路，保持司法體制改革的正確方向，從而維護司法的公信與權威。

四、未來五年司法體制改革的具體舉措

（一）進一步拓寬公民參與司法的途徑，擴大參與效果

為了改變現狀，實現司法公正，重塑司法機關的公信力，順利實現建設法治國家的目標，除了需要司法機關提升自身的司法能力外，讓公民參與司法是一條有益的破解之道。從國際司法發展趨勢來看，公民參與司法也是各法治發達國家進行司法改革的主要發展方向。比如陪審團制度，近年不僅在西方國家又煥發了生機，而且在東亞國家如韓國、日本等也得到了確立。

首先，對于公民參與司法，應當做廣義的理解。我們不能把它局限在審判或者限于陪審這一塊，應該從廣泛的意義上，把整個訴訟階段的參與都納入公民參與司法的范圍內。就刑事訴訟而言，公民在偵查階段、檢察環節的參與也是參與司法的表現形式。在此種意義上，公民參與司法既包括公民參與行使司法權力，決定司法行為的情形，如陪審員參與審判，決定案件的裁判結果的情形，也應該涵蓋協助司法的情形，如會見證人制度，還應該包含監督司法，如人民監督員制度、羈押場所的獨立巡視制度等。只有這樣，我們才能在司法的整體范圍內，讓社會公民形成有效的參與。

其次，公民參與司法的功能是多元化的。公民參與司法，不僅體現了司法的民主價值，還體現了司法的公正價值。公民的有效參與，能使司法機關受到公民有效的監督，從而促使其更加敬業地辦理案件，這樣就做到了司法公正，進而提升司法的公信。此外，公民的參與還將促進審判的獨立性。如果公民不介入審判，審判行為將會在內部封閉化進行，在當前的審判管理體制下，審判權必然會受到行政化的干預，如可能存在院長、庭長打招呼，甚至是當地政法委員會的干預等。最近，法院系統推行審判管理，就是強化了法院內部的行政化管理權力對審判權的干預，因為審判員審理的案件必須經過院長的同意。如果這么發展，審判將會朝著越來越不獨立的方向發展。如果在審判過程中引入公民參與，像韓國和日本國民參與審判那樣，擴大合議庭的組成人數，合議庭中普通公民的人數多于法官，甚至是法官人數的兩倍，這樣合議庭作出的決定就能夠足以抵御法院院長、庭長、審委會乃至政法委的行政剪裁，實現法官對案件審理權和裁判權的合一，從而加強審判的獨立性。

再次，公民參與司法可以提升司法的公信力。在重大、疑難案件上，比如近期發生的幾起案件，陜西藥家鑫案、云南李昌奎案等等，法院怎么處理都會遭受當事人乃至部分群眾的詰難，這樣處理有人有意見，那樣處理還有人有意見。這就體現了公民在一定程度上不信任司法。如果讓公民真正成為司法決策的主體，在重大、疑難案件上，由公民作主，也就是由社會大眾自己作主，以這樣的方式，就可以化解司法的信任危機，也可以避免這些案件將來可能發生的申訴、上訪等問題。重大案件司法決策主體由純法官主體擴大到由人數多于法官的普通公民和法官共同組成的合議庭最終決定，這種權力的轉移本身也就是審判責任的轉移，從而讓法院從目前司法公信力飽受質疑的情況下解脫出來，這也就意味著法院與法官所承受的維護司法公信與權威的重任得到了分擔。

此外，公民參與還有解決專業性難題的功能。在很多方面，如醫療事故糾紛等，法官欠缺相應的知識儲備，處理案件力不從心。通過公民參與司法，就可以吸收專業人士參與到案件的審理過程中，從而化解專業性難題。

（二）進一步優化司法職權配置

首先，尊重司法規律，規范司法程序，建立控審分離、控辯平等對抗的司法運行模式。按照通行的司法權理論，司法權具有這樣一些特征：被動性、中立性、公開性、獨立性、終局性、權威性等。就刑事訴訟而言，應將人民法院行使的審判權與人民檢察院行使的公訴權和公安機關行使的偵查權區分開來?？貙彿蛛x原則作為現代刑事訴訟的基本結構特征和運作原理，反映和體現的是人類社會對訴訟公正價值的不懈追求。只有控審分離、控辯平等對抗才能使公民相信司法職權在嚴格遵守法定程序、獨立公正地行使，才能使公民獲得對司法的認同，進而司法才能在公民中樹立真正的權威。此外，也只有通過控訴職能與審判職能的分離與制衡，控辯雙方的對抗和平衡才能維護法官在訴訟中的中立地位和程序上的公正公開；只有保障了法官的中立地位，避免其他權力和不當利益的干預，才能解決司法權行使主體的泛化問題，才能解決部門之間的利益糾葛、利益沖突，保證司法的公信力和權威性。

其次，繼續推進人民法院改革，優化法院審判職權配置。要明確上級法院和下級法院之間是審級監督關系而非行政領導關系，決不能因為實行司法系統內部的垂直管理而加重司法行政化傾向，各級法院內部黨委的領導以及上級法院黨委對下級法院黨委的領導應當是政治領導而不是業務領導，要優化不同層級法院的職權配置，充分發揮基層和中級法院就地解決糾紛的作用，強化最高法院和高級法院的審判監督和指導職能。人民法院是我國的審判機關，在國家權力機構中處于終局裁決者的地位，獨立行使審判權。要進一步明確公安機關和檢察機關的職能，提高公安機關偵查破案的能力和強化檢察機關的公訴職能，消除公安機關和檢察院對法院的不當干預。

為了實現刑事訴訟打擊犯罪與保障人權的雙重目的，貫徹控辯平等的基本要求，應該將批準逮捕權交由法院行使。批捕是具有裁判性質的權力，批捕權與檢察機關所承擔的控訴職能存在內在的矛盾和沖突，檢察機關的追訴傾向使其不能保持超然態度，很容易漠視或縱容訴訟中出現刑訊逼供等違法行為，打破控辯平衡，使程序正當性缺失。由訴訟中控辯雙方之外中立的第三方即法院行使批捕權，有利于體現控辯平衡的刑事訴訟機理，保證批捕的客觀性和公正性。由于法官能夠對控辯雙方保持一種不偏不倚的超然中立態度,這樣更有助于公正地把握批捕權的運作,既可以有效地防止將那些無辜的公民納入刑事訴訟程序中來,又可以最大限度地防止其他法定機關濫用國家司法權現象的滋生,體現出嚴格的法律制約,這是程序正義的必然要求?！豆駲嗬c政治權利國際公約》第9條第3款規定：“任何因刑事指控被逮捕或者拘禁的人，應當被迅速帶見審判官或者其他經法律授權行使司法權力的官員，并有權在合理的時間內受審判或者被釋放。”《歐洲人權公約》第5條第3款也有類似的規定。即除了法官，“其他經法律授權行使司法權力的官員”也有權審查批準拘捕或羈押。目前，聯合國人權事務委員會尚未明確將檢察官排除在外，盡管傾向性是明顯的。但是，歐洲人權法院在1998年10月28日判決的阿瑟努夫訴保加利亞一案中判定，該案中審查批捕的檢察官可能在隨后的訴訟中作為被拘捕人的對立一方參加訴訟活動，他們不具有《歐洲人權公約》第5條第3款所要求的獨立性和中立性。受歐洲人權法院判例的影響，意大利(1989年)、保加利亞(1997年)、俄羅斯(2001年)等先后修改本國的《刑事訴訟法》，取消了檢察官或檢察長的羈押決定權。

針對在實踐中有人擔心將批捕權交由法院行使可能導致法院或法官出于利益考慮,會盡可能地對已經批捕的案件作有罪判決從而不利于對錯捕案件糾正的情況，可以設置治安法官，其專司剝奪或限制人身權利的審查，獨立于負責審判的法官。由治安法官負責批捕，還可以解決我國司法實踐中廣受詬病的不經中立機關審查即剝奪或限制行政違法行為人自由的勞動教養制度。針對有人擔心在現行司法管理體制下，批捕權交由法官行使的效果與交由檢察官行使的效果區別不大，這一點可以從司法管理體制和工作機制方面進行改革，詳見下文分析。

再次，優化檢察權的配置，分離訴訟職能和監督職能。如何協調并化解檢察機關的訴訟職能和訴訟監督職能之間的沖突，不僅關乎檢察權的優化配置和檢察機關未來發展的大方向，更事關司法體制改革的成敗，是一個極為重要且不能回避的問題。在刑事訴訟中，檢察官所承擔的主要職能是控訴職能。公安機關所享有的偵查權以及檢察機關所享有的自偵權都是由控訴職能派生而出的，因為控訴的前提是要查清案件事實、收集案件證據，這既是追訴犯罪的前提，也是追訴犯罪的基礎。因此，從這個意義上來看，檢察機關對偵查活動的監督實質上就是為了更好地完成其訴訟職能的要求。監督的特點首先在于監督應當具有中立性，亦即監督者不能是利益相關者，只有這樣的監督才是公正的。長期以來，檢察監督改革的主要著力點是實現內設機構的相互制約，這類用一種權力監督另一種權力的模式永遠面臨著誰來監督監督者的悖論。因此，檢察權的改革，應該朝著訴訟職能與監督職能相分離的方向發展。就目前而言，檢察權的完善應該從加大審前程序特別是偵查程序的監督著手，許多冤假錯案都是由偵查階段的問題而造成的；同時要弱化直至取消對審判活動的監督，畢竟檢察機關可以抗訴權的形式制約審判權，這既是控辯平等的要求，也是審判中立的必然之路。

檢察機關的監督也要強調外部力量的監督，尤其是要解決自偵案件的批捕和審查起訴問題。當前只是規定自偵案件的批捕權上提一級，卻沒有關于審查起訴的規定，對此，應該加強自偵案件的外部制約力量，如人民監督員以及律師等。在檢察實踐中，人民監督員制度是一個很好的發展方向，但是要進一步推進，落到實處，要向著社會監督、群眾監督的方向發展，讓普通公民參與進來，以提升檢察監督的公信度。長遠來看，針對我國當前處于社會轉型、利益多元化時期官員腐敗現象突出的情況，為了有效打擊腐敗，提升黨和政府的威信，同時為避免權力過于集中而引發的權力濫用，應該成立專門的反腐敗偵查機關，即反腐敗偵查局，來偵查檢察機關目前負責的自偵類案件。反腐敗偵查機關可以在紀委、監察和檢察院反貪部門的基礎上組建，以監視居住或取保候審來替代實踐中的“雙規”措施，以提高反腐敗偵查的法治化水平，偵查終結的案件由檢察機關負責批捕和起訴，以形成權力的制約。

最后，逐步推進偵查權的改革。偵查制度是刑事司法制度的重要組成部分，是刑事司法制度較之于民事司法制度、行政司法制度最具特色的一項制度、一個程序步驟。歷史的經驗已經反復證明，絕大多數冤假錯案在偵查環節上已經形成，不公正的偵查制度是錯案形成的重要根源。偵查制度的改革牽一發而動全身，特別是在正處于改革開放深水區的當代中國，在國際政治、經濟形勢瞬息萬變，社會各階層利益關系錯綜復雜、矛盾不斷凸顯的現實國情下，推進偵查制度的改革意義重大，但同時也蘊涵著極大的風險。較為穩妥的改革路線圖應當是在綜合考量秩序、安全與自由、權利的基礎上，在平衡兩種價值需求的基礎上逐步、穩妥地設計、推進相應的改革措施。一方面主要著眼于如何對偵查權進行控制以實現公正，遏制非法取證行為，實現訊問時全程錄音錄像、犯罪嫌疑人接受訊問時有權要求律師在場等，畢竟刑訊逼供等各種酷刑行為被公認為是偵查環節上影響公正的最為突出的問題。另一方面則通過探討秘密偵查合法化問題，研究如何在對偵查權進行控制的同時實現偵查效能的提升。

關于未決羈押場所的管理歸屬問題，長遠看來，交由司法行政部門管理更有利于管理的中立性，能夠更好地保護在押人員的權利。但是，當前公安部門已經從管理體制和工作機制方面強化了監管隊伍的建設，加大了未決羈押人員權利保障力度，提高了他們的日常待遇，并以開放的姿態接受社會的監督，這些努力也應該予以肯定?？紤]到我國當前正處于社會轉型、矛盾多發、犯罪率較高等現實情況，從維護社會安全與穩定的角度來看，未決羈押制度改革應該穩步推進，近期內仍可以由公安部門代管。

（三）改革司法的管理體制和工作機制

我國當前在法官管理上，采用了一種行政化、等級制的管理模式，每個法官都被納入一種等級化的體系之中，普通法官要接受副庭長、庭長的領導，副庭長、庭長要接受副院長、院長的領導。副院長、院長還要接受法官管理體制之外的地方政法委的領導。官階的設計也完全引入了行政體系內部所使用的等級模式。如，不同級別法院的院長有副省級、廳局級、副廳局級、處級、副處級等差別，不同級別法院的審判員也同樣有上述官階的差別。法官的級別不僅意味著所謂政治待遇的差別，而且也顯示出一種等級服從的權力分布。目前采取的有些司法改革措施，如強化審判管理等，自覺或不自覺地強化了在審判中法官之間的這種行政化、等級化傾向。因此，要遵循司法權的行使與行政事務相分離的原則，從領導體制上保證司法權在行使過程中處于一種超脫、公允和中立的地位，有效避免行政權或其他權力對司法權的干擾。具體說來，就是以憲法明文規定的審判權獨立行使為核心理念改革現行的司法管理體制。

首先，審理權與裁判權合一。在我國目前的司法管理體制下，法官的審理權和裁判權經常是分離的，特別是在重大、疑難、復雜的案件中，案件最終的裁判權在審委會，甚至在當地的政法委。最近法院系統出臺的審判管理機制，更是強化了司法管理的行政化色彩，進一步加劇了審者不判、判者不審的現象。要改革現有的司法管理體制，就必須從案件的審理權與裁判權由審判者統一行使著手，廢除現有的司法審批機制，讓有經驗的已經成為庭長、副院長、院長的審判員重新回歸審判崗位，發揮其審判特長，提升審判的質量。擔任庭長、副院長、院長的審判員與一般審判員的差別僅限于其審判經驗的積累，而不是行政化的審批權力。審理權與裁判權的統一意味著基于行政職務而產生的行政審批權力不復存在，審委會所擁有的對重大、疑難、復雜的案件的裁判權也不再存在，而是由更多人數組成的合議庭行使。

我國審判管理中所奉行的行政化審批機制源于新中國成立之初，掌握社會主義法律知識的審判者不多，擔任審判職務的人員一部分是舊法統下掌握國民黨法律的司法者，更多的則來自軍人、干部等，客觀上需要由懂社會主義法律知識的人進行把關，以提高審判質量。改革開放后，由于十年動亂的影響，懂社會主義法律知識的審判者依然匱乏，大批的復員軍人進入司法機關，而他們往往沒有接受過系統的法律訓練，這在客觀上使得司法行政化審批機制繼續延續。但是自改革開放以來，法律教育已經恢復，特別是從20世紀90年代以來，司法職業化的改革以及全國統一司法考試的實施，使我國目前的司法人員絕大多數都已經掌握了社會主義法律知識體系，加之我國目前所實行的新任司法人員從書記員到助理審判員再到審判員的職業訓練，走上審判崗位的司法人員已有能力處理日常審判事務。因此，我國目前所實行的以行政式審批為核心的審判管理機制已經完成了其歷史的使命，應該讓其退出歷史舞臺，取消地方各級法院的審委會所行使的案件裁判權，專門負責司法廉潔事務，切斷行政權力干預司法的路徑。同時，對于地方政法委，可采取逐級撤銷的方式，只保留中央政法委負責全國司法政策、司法改革的決策。

其次，審判的權力與責任合一。當前我國所采用的審判管理機制，在剝奪了審判者裁判權的基礎上，模糊了審判所應該承擔的責任界限，形成了行使權力卻不承擔任何責任的漏洞，給行政權力干預司法大開了方便之門。在我國已經發現的冤假錯案中，基本上都可以找到這種審判責任漏洞的蛛絲馬跡，最后承擔責任的往往是沒有裁判權的審理者，而真正的決定者卻因為制度漏洞而得以脫身。這不僅損害了司法的公信與權威，還在一定程度上鼓勵了那些掌握行政權力之人繼續利用漏洞干預司法，因此，應該讓審判者的權力與責任統一，堵住這個審判責任承擔方面的漏洞。在審判者審理權與裁判權合一的基礎上，讓審判者在行使審判權的同時，承擔基于其不法審判行為所產生的審判責任。具體而言，具體審理案件的法官應該對其所審理的案件負責，承擔案件錯判的責任，并對審判過程中發生的違反司法廉潔的行為負責。一旦發現其審理的案件存在錯判或審判過程中有徇私舞弊或枉法裁判行為，不論該法官調任何地、擔任何職，都要承擔相應的法律責任。審判權力與責任的統一，使得法官在審判過程中的權責清晰，不僅可以避免法官同時行使審理權與裁判權而可能發生的審判權濫用，還可以避免因責任不清而導致出現問題之后無人負責或法不責眾等現象的發生，促進法官忠于職守、秉公司法，從而提高司法的公信度。

最后，司法事務與行政事務分離。我國當前司法機構中對行政事務等級結構的這種非制度安排，使司法事務也表現出了一種有等級的組織結構。司法事務與行政事務不分，司法事務等級化，一方面會導致司法的腐敗，法官和當事人關注的可能不是案件本身的事實和證據，而是案件的雙方及其背后可能的帶“長”的法官的背景，進而產生可能的權錢交易，危及司法的公信度；另一方面還會導致審判的附庸化，為受理案件法院以外的因素影響法官的裁判提供了可能，如不同審級的法院之間在案件處理方面自下而上的層層請示和自上而下的指導，法院與所在的地方行政、立法機關之間的匯報、協調，甚至是以個案監督、錯案追究等方式影響司法的過程。因此，從提高司法的公正和效率、維護司法的公信和權威角度出發，應該將各級法院司法事務中的行政事務分離出去。

具體而言，一是將庭長、院長等法院領導處理行政事務的權力與審判權力剝離。即擔任庭長、院長等職務的法官回歸審判崗位，專司審判業務的處理，庭長、院長等職務僅僅作為審判經驗的稱號，是一種榮譽，而不再是一種行政審批權力。二是法官的考核、晉升與懲戒同行政式的考核脫離。由法官代表組成的審委會負責初審，以多數意見通過，報當地人大或人大常委會批準，審委會的成員每半年或每一年定期輪替，以免對審判事務造成較大影響，同時又可以保障對法官評價的公平。三是法院的后勤保障單列。如經費、裝備、輔助人員（如司機、安全保障人員、司法警察、司法統計人員等）任用與辭退、人員交流等行政事務應該由法官以外的人員負責處理，該類行政事務人員按照政府公務員管理，由當地政府負責招錄和考核。四是生效裁判的執行與審判分離。將裁判的執行交由司法行政部門負責，法院系統的執行機構劃歸司法行政部門管理。這樣，一方面可以避免法官在執行過程中可能的權錢交易導致執行腐敗，影響司法的公信與權威，另一方面可以形成權力制約，避免在審判和執行中的不公或腐?。核痉ㄐ姓C關可以審查執行依據的合法性，對審判權構成制約；法院又可以對司法行政部門的執行行為進行事后評判，對執行權構成制約。將法院司法事務中的行政事務分離出去，不僅可以阻斷當事人及其律師通過影響帶“長”的法官而影響司法裁判的通道，還可以讓法官專注于司法審判，更加注意提高自己的法律素養，而不再去琢磨如何建立各種各樣的社會關系，積累自己的人脈資源，以備后用。

（四）加強司法隊伍建設和司法保障

當前我國司法公信力不高，權威不夠，除了上述司法行政化管理體制因素之外，另一個重要原因則是當前的司法隊伍建設和司法保障的力度不夠。一方面是先前的司法改革過多強調了司法人員職業化的建設，過于偏重專業化甚至學歷化建設，忽略了社會主義法治理念教育和職業精神的教育。另一方面是目前司法人員的保障力度不夠，特別是參照政府公務員的行政化管理和考核模式，迫使一部分司法人員違心地置案件事實和證據于不顧，去迎合領導的需要或喜好，甚至是為了應付上級行政化的工作考核，人為地干預案件的正常受理、處理。

具體而言，要提升司法的公信和權威，一是需要注重提高司法隊伍的素質，特別是業務素質以外的司法理念，樹立社會主義法治信仰。在司法的過程中，司法人員敢于堅持依法得出的正確意見，公平對待訴訟各方，剛正不阿、不畏權勢，維護法律權威，維護社會主義法治。在認定案件事實和適用法律時，司法人員敢于秉持不偏不倚、居中裁判，以事實為依據、以法律為準繩的態度，抵制權勢、金錢、人情、關系等因素對司法活動的干擾。二是需要加大司法保障的力度，司法隊伍的招錄和管理與政府公務員分離。這不僅是出于司法依靠的是長期經驗積累的特殊要求，更是維護司法公信和司法權威的必要保障。一方面司法任職年限應該逐步放寬到終身任職，司法人員的考核和獎懲應該由地方人大及其人大常委會負責，除違紀或健康原因不適宜繼續擔任司法職務的，司法人員不能被調離工作崗位。另一方面司法人員應該享受比相同工作年限的政府公務員更高的工資待遇，以增強其自身抵御司法腐敗的能力，保障司法廉潔，提高司法公信。

此外，律師作為司法活動的重要參與者，其對司法改革中的問題和出路的看法，不乏深刻的見解。同時，作為法律職業共同體的一員，律師與司法制度有著天然的關系，忽視律師群體的意見，意味著忽視了其背后可能代表著的廣泛的委托人利益。因此，作為利害關系一方的律師，其參與司法改革是司法改革的題中之義，也是保障司法改革順利推行、實現司法改革目標的必然要求。律師在其執業活動中，經常接觸公安、檢察、法院、司法等部門，他們在執業過程中的經驗是我們司法改革需要重視的一個寶貴資源，畢竟很少有哪一個群體能夠如此多地接觸司法改革的相關部門，他們的執業實踐，必定會給司法改革提供不可或缺的“真知”。下一步司法體制改革應當重視改善律師的執業環境，加大對律師群體的執業保障力度。對于律師群體反映強烈的《刑法》第三百零六條問題，從司法大局來看，現階段有保留的必要，但是對于其在司法實踐中的適用應該提高門檻，以避免司法機關濫用權力打擊、報復執業律師。一個可供參考的方案是，司法機關以《刑法》第三百零六條擬對執業律師進行訴訟的，需要有省一級的律協認定該執業律師執業中存在違規行為為前提。這樣一方面可以提高啟動的門檻，避免司法機關肆意對執業律師提起訴訟，加大對律師執業的保障力度，由省一級的律協負責調查則可以避免當地可能存在的不當干預，提高違規行為調查的中立性。另一方面可以規范律師的執業行為，對執業律師違法行為進行必要的懲戒，甚至是刑罰處罰，維護律師行業的良好形象，在保障律師執業權利和提高律師素質之間實現價值的平衡。

注釋：

①“‘7月27日晚9時許，正在溫州負責善后處置的呂祖善省長給浙江省高級人民法院院長齊奇打來電話，稱溫家寶總理第二天要飛抵溫州，視察事故現場，要求我們高院依照法律法規規定，立即研究，提出事故賠償標準的司法建議?！憬「呒壢嗣穹ㄔ合嚓P負責人對記者說，放下電話，齊奇院長連夜召集有關法庭、部門負責人研究論證?！眳⒁姡骸墩憬「咴贺撠熑私覄榆囀鹿寿r償標準“三級跳”內情》，http://news.xhby.net/system/2011/08/17/011477859.shtml。

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1007－905X（2012）02－0020－08

2011-12-05

陳衛東，男，山東蓬萊人，中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心主任、教授、博士生導師。

責任編輯 韓成軍