以社會(huì)政策創(chuàng)新帶動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新

王學(xué)杰

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院公共管理教研部主任、教授)

以社會(huì)政策創(chuàng)新帶動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新

王學(xué)杰

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院公共管理教研部主任、教授)

我國(guó)在過去的30余年內(nèi)，在基本保持穩(wěn)定的條件下取得了一系列改革的重大突破，一個(gè)十分重要的原因就在于十分慎重地選擇了一條漸進(jìn)式改革和發(fā)展的路線，創(chuàng)造了以政策創(chuàng)新帶動(dòng)制度創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)。

胡錦濤指出，當(dāng)前我國(guó)既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾凸顯期，社會(huì)管理領(lǐng)域存在的問題還不少。從總體上看，我國(guó)社會(huì)管理領(lǐng)域存在的問題，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段性特征的集中反映。這就預(yù)示著未來的20年～30年，我國(guó)需要在經(jīng)濟(jì)體制改革取得重大突破的基礎(chǔ)上，花更多的精力進(jìn)行社會(huì)管理體制的改革和創(chuàng)新。顯然，以政策創(chuàng)新帶動(dòng)制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于社會(huì)管理體制改革和創(chuàng)新仍然具有重要意義。

一、社會(huì)政策創(chuàng)新帶動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新是必然選擇

政策創(chuàng)新帶動(dòng)制度創(chuàng)新，是在中國(guó)這樣人口眾多、國(guó)情復(fù)雜的大國(guó)，進(jìn)行重大改革的必然選擇，自然也是社會(huì)管理體制改革的必然選擇。因?yàn)槲覈?guó)有依靠政策來治理國(guó)家的深厚傳統(tǒng)。在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)和改革中，我們黨正是依靠制訂和實(shí)施了正確的路線、方針和政策，取得了一個(gè)又一個(gè)重大的勝利，在實(shí)踐中形成了一整套依靠政策治國(guó)理政的寶貴經(jīng)驗(yàn)。可以說，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是路線、方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，政府的社會(huì)管理主要是社會(huì)政策的管理，社會(huì)管理體制改革的探索也必然首先表現(xiàn)為社會(huì)政策上的探索。

社會(huì)政策相對(duì)于社會(huì)管理法律和制度具有試驗(yàn)性和可調(diào)性。社會(huì)政策探索正好可以作為一種試錯(cuò)機(jī)制，以適應(yīng)社會(huì)管理體制改革不斷摸索前進(jìn)的需要。一切社會(huì)管理領(lǐng)域改革的思路，都可以通過社會(huì)政策先行試驗(yàn)，行得通就使之不斷完善，有問題就及時(shí)調(diào)整，然后把在實(shí)踐中成功的和成熟的社會(huì)政策創(chuàng)新成果上升為正式的社會(huì)管理制度。我們正是運(yùn)用政策創(chuàng)新帶動(dòng)制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略，化解了經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中的一個(gè)個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造了舉世矚目的成就。我們也完全可以運(yùn)用社會(huì)政策創(chuàng)新帶動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造社會(huì)管理體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征更加明顯。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院著名社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝說“總體分析，當(dāng)今中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)是工業(yè)化中期階段的結(jié)構(gòu)，而社會(huì)結(jié)構(gòu)還處于工業(yè)化初期階段，離工業(yè)化國(guó)家應(yīng)有的兩頭小中間大的‘橄欖形’的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)形態(tài)差距還很大，存在著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的矛盾，這是產(chǎn)生諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾問題的結(jié)構(gòu)性根源。對(duì)此，要繼續(xù)深化改革，創(chuàng)新社會(huì)政策，構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。”［1］而構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，就不是一個(gè)簡(jiǎn)單的社會(huì)管理問題，而是一個(gè)需要建立一整套完善的社會(huì)政策，并在此基礎(chǔ)上基本形成一套完善的社會(huì)管理體制的問題了。如果我們沿著社會(huì)政策創(chuàng)新帶動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的路經(jīng)前行，就有可能在社會(huì)管理領(lǐng)域再創(chuàng)平穩(wěn)定改革的佳績(jī)，使社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整減少風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)社會(huì)政策和社會(huì)管理體制的應(yīng)有特征

社會(huì)政策創(chuàng)新是社會(huì)管理創(chuàng)新的先導(dǎo)。只有建立健全一套完整的社會(huì)政策體系，才可能建立和健全社會(huì)管理體制。那么，我國(guó)社會(huì)政策體系應(yīng)該具有什么樣的特征呢?

第一，社會(huì)政策應(yīng)該是不斷發(fā)展的體系。社會(huì)政策是為解決社會(huì)問題而制定的，而我國(guó)社會(huì)問題是一個(gè)不斷發(fā)展變化的過程。就目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的階段性特征而言，解決基本民生問題即解決人民群眾學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、業(yè)有所就等問題，應(yīng)該是社會(huì)政策的主要內(nèi)容。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和人民群眾生活狀態(tài)的逐步改善，向人民群眾提供更多、更高水平的社會(huì)福利，必然提到政府的議事日程上來。可以預(yù)期在我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)的時(shí)候，現(xiàn)在北歐、西歐、北美等福利國(guó)家所實(shí)行的很多社會(huì)福利項(xiàng)目都會(huì)逐步成為我國(guó)社會(huì)政策的基本內(nèi)容。當(dāng)然我國(guó)也應(yīng)該學(xué)習(xí)一些發(fā)達(dá)國(guó)家變生活福利為工作福利的經(jīng)驗(yàn)，避免他們?cè)?jīng)出現(xiàn)過的過度福利所引發(fā)的社會(huì)創(chuàng)業(yè)動(dòng)力不足的問題。

第二，社會(huì)政策應(yīng)該是調(diào)整社會(huì)結(jié)構(gòu)的有力杠桿。目前我國(guó)在發(fā)展中出現(xiàn)了收入差距過大的問題，導(dǎo)致社會(huì)階層結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理。解決這個(gè)極其復(fù)雜的社會(huì)問題，不是單一的政府措施所能奏效的，而必須依靠完備的社會(huì)政策。其中包括限制超高收入、擴(kuò)大中等收入、提高低收入水平的工資調(diào)節(jié)政策、限制財(cái)富向少數(shù)人集中和代際累積的稅收調(diào)節(jié)政策以及反貧困政策和扶持殘疾人等特殊困難群體的社會(huì)救濟(jì)政策等等。要真正實(shí)現(xiàn)兩頭小中間大的“橄欖形”的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)形態(tài)，需要一套成熟而穩(wěn)定的社會(huì)管理體制，而形成成熟的社會(huì)管理體制需要相當(dāng)長(zhǎng)的調(diào)適時(shí)期，而且社會(huì)管理體制一旦形成，就不能輕易變動(dòng)。因此，社會(huì)政策就是在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期逐步調(diào)整社會(huì)結(jié)構(gòu)的靈活而適應(yīng)性強(qiáng)的手段，它可以發(fā)揮調(diào)整社會(huì)結(jié)構(gòu)有力的杠桿作用。

第三，社會(huì)政策應(yīng)該是化解社會(huì)矛盾和沖突的有效工具。20世紀(jì)90年代中期以后，我國(guó)所出現(xiàn)的種種社會(huì)矛盾，如上學(xué)難、就業(yè)難、看病難、住房難、養(yǎng)老難等以及因社會(huì)不公、維權(quán)困難所引發(fā)的社會(huì)群體性事件，從根本上說是社會(huì)利益失衡的必然結(jié)果。黨和政府解決這類問題不能頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，而必須有一套完整的社會(huì)政策來平衡不同群體的利益關(guān)系。從社會(huì)管理體制的形成過程來看，正是社會(huì)政策所具有的調(diào)節(jié)功能，在一點(diǎn)一滴地化解著社會(huì)矛盾和沖突，為社會(huì)管理體制逐步形成發(fā)揮著工具的作用。

我國(guó)社會(huì)管理體制應(yīng)具備什么樣的特征?這主要從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征中去尋找。陸學(xué)藝先生指出了我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之間的矛盾這個(gè)重要特征。按照這個(gè)邏輯，我國(guó)社會(huì)管理體制要建立在與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，而這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的區(qū)別，主要就在于社會(huì)多元化和利益多層化格局的形成。顯然這樣的社會(huì)格局，必然要求社會(huì)管理的多元化。對(duì)此我們可以從社會(huì)治理主體、社會(huì)治理內(nèi)容、社會(huì)治理機(jī)制三大要素的發(fā)展變化來把握它。

從社會(huì)治理主體來看，社會(huì)治理多元化是社會(huì)發(fā)展的基本趨勢(shì)，無限政府要向有限政府轉(zhuǎn)變，政府職能要逐步收縮，非政府公共組織要在社會(huì)治理中發(fā)揮出越來越重要的作用，企業(yè)組織的社會(huì)功能要不斷拓展。正確界定政府、非政府公共組織和企業(yè)組織的活動(dòng)界域，理順?biāo)鼈冎g的關(guān)系是社會(huì)管理體制的中心問題。從社會(huì)治理內(nèi)容來看，在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)了一系列新的變化和新的特點(diǎn)，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)任務(wù)突出、社會(huì)事業(yè)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)被賦予新的內(nèi)容、社會(huì)利益協(xié)調(diào)和社會(huì)矛盾處理日益重要、社會(huì)治安管理和社會(huì)應(yīng)急處置面臨新的問題、社會(huì)福利和社會(huì)保障需要不斷完善等等。從社會(huì)治理機(jī)制來看，社會(huì)治理的理念、方式、關(guān)系等不斷創(chuàng)新。社區(qū)建設(shè)、公民自治、行業(yè)自律、社會(huì)調(diào)解等社會(huì)治理方式的發(fā)展，要求社會(huì)管理和服務(wù)職能逐步從傳統(tǒng)的政府職能中分化出來，要求政府從高高在上的權(quán)力金字塔中走出來，學(xué)會(huì)與非政府公共組織、企業(yè)組織等建立合作伙伴關(guān)系，把社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)、公共權(quán)力與公共責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來，建立新型的社會(huì)治理模式。社會(huì)管理體制就應(yīng)該是指上述三大社會(huì)治理要素的有機(jī)結(jié)合。

從社會(huì)政策與社會(huì)管理體制的相互關(guān)系來看，社會(huì)政策是具有很強(qiáng)的包容性和工具性的開放體系，而社會(huì)管理體制則是帶有漸進(jìn)性和目標(biāo)性的制度體系，前者往往是作為后者的過度形態(tài)或者工具杠桿而發(fā)揮作用的。這樣就使社會(huì)政策與社會(huì)管理體制相互融合為社會(huì)改革創(chuàng)新的有機(jī)整體。

三、社會(huì)政策創(chuàng)新帶動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的著力點(diǎn)

用社會(huì)政策創(chuàng)新帶動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，需要把握以下一些著力點(diǎn)

第一，以政府自身改革為重點(diǎn)，推動(dòng)社會(huì)治理主體的多元化。轉(zhuǎn)變政府職能不能僅僅局限于轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，還應(yīng)轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)管理職能。政府應(yīng)該收縮社會(huì)管理職能，支持社區(qū)和公民自治，扶持社會(huì)中介組織、公民維權(quán)組織、社會(huì)調(diào)解組織、公民和行業(yè)自律組織等發(fā)展，在條件成熟時(shí)逐步把一部分社會(huì)管理職能交給這些非政府公共組織履行，政府集中精力去擔(dān)負(fù)非政府公共組織不能或不宜承擔(dān)的職責(zé)。政府應(yīng)該把公共產(chǎn)品的供給與生產(chǎn)分開，一部分公共產(chǎn)品可以由政府以合同承包方式交給企業(yè)生產(chǎn)，一部分公共服務(wù)可以由政府與非政府組織合作提供或者由政府決定、非政府公共組織提供。政府職能的轉(zhuǎn)變是不可能一步到位的，這時(shí)就可以運(yùn)用社會(huì)政策走一步看一步，逐漸實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。

第二，按照以人為本的要求，以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題為重點(diǎn)，不斷創(chuàng)新社會(huì)治理的內(nèi)容。在社會(huì)治理中要把黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與有機(jī)地結(jié)合起來。在社會(huì)矛盾凸顯的條件下，政府要從制定和實(shí)施社會(huì)政策入手，推動(dòng)社會(huì)公平正義，運(yùn)用靈活機(jī)動(dòng)的社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制，建立社會(huì)各種利益協(xié)調(diào)平衡、充滿活力的社會(huì)管理體制。

第三，把創(chuàng)新社會(huì)政策與創(chuàng)新社會(huì)管理體制有機(jī)地結(jié)合起來。社會(huì)政策創(chuàng)新要有利于縮小收入分配差距、實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、擴(kuò)大社會(huì)福利、健全社會(huì)保障、促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為形成科學(xué)合理的社會(huì)管理體制創(chuàng)造條件;社會(huì)管理體制創(chuàng)新要在擴(kuò)大社會(huì)自治、公民參與、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，以及理順政府與社會(huì)的關(guān)系等方面有所作為，為進(jìn)一步整合社會(huì)各階層、各集團(tuán)的利益創(chuàng)造條件。

社會(huì)管理體制改革和創(chuàng)新，不僅要求社會(huì)不出亂子或少出亂子，而且要在社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，激發(fā)社會(huì)活力、讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。這就要求我們正確理解社會(huì)政策和社會(huì)管理體制創(chuàng)新所要達(dá)到的目標(biāo)，正確把握社會(huì)政策創(chuàng)新和社會(huì)管理體制創(chuàng)新的力度。我們所需要的是全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會(huì)。這是一個(gè)民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。從這個(gè)意義上說，穩(wěn)定(或不出亂子)僅僅是一個(gè)有限目標(biāo)。為了“穩(wěn)定”而掩蓋矛盾、不敢或不愿觸動(dòng)少數(shù)人的既得利益而置社會(huì)公平于不顧的“穩(wěn)定”觀，是不能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安的。在改革創(chuàng)新中，社會(huì)政策創(chuàng)新的力度可以大一點(diǎn)。不僅要大膽破除既得利益格局，主動(dòng)革除舊體制、機(jī)制中存在的不民主、不公正、制約社會(huì)活力發(fā)揮的弊端，而且還要以改革創(chuàng)新的精神敢于出臺(tái)新的政策措施，為新體制和機(jī)制的形成創(chuàng)造良好的社會(huì)條件。社會(huì)管理體制的建立需要“穩(wěn)”一點(diǎn)，等待社會(huì)政策創(chuàng)新為之掃清道路后再逐步推進(jìn)。

從社會(huì)政策創(chuàng)新和社會(huì)管理體制創(chuàng)新所追求的目標(biāo)來看，社會(huì)和諧是比社會(huì)穩(wěn)定更高更富于創(chuàng)造性的目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧是比實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定更富有創(chuàng)造性的社會(huì)治理藝術(shù)。達(dá)成這樣的社會(huì)治理目標(biāo)需要社會(huì)政策與社會(huì)管理體制的有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)造這樣的社會(huì)治理藝術(shù)更需要把握好社會(huì)政策創(chuàng)新帶動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的著力點(diǎn)。

責(zé)任編輯:譚桔華