開發區發展問題研究:一個框架性的文獻綜述

孫煜澤，李清均

(1.哈爾濱工業大學經濟與管理學院，哈爾濱150001;2.黑龍江省人民政府，哈爾濱150001)

一、開發區發展的土地級差效應

開發區發展的邏輯起點是:政府設租與投資者(私人)逐利行為的尋租，以及產業資本市場轉化超額利潤的進一步凸顯，使得開發區轉化為區域經濟增長極，促進生產要素的加速流動流轉，進一步強化增長效益，形成“企業得利、政府得稅、社會擴大就業”的利益結構。地租與地價屬于價格發現的范疇，兩者是相互補充的。在城市土地市場中，地租和地價變化往往是并存的，兩種價格共存滿足不同消費群體的需求，如地租滿足交付能力低下或短期的消費需求，而地價滿足了長期穩定的消費需求。這兩種消費需求之所以能夠在同一土地上并存，是因為兩者之間的相互協調達到了均衡解［1］，并成為開發區發展的的直接后果。

在世界經濟發展史上，絕大多數國家、特別是地域較大的發達國家，大都是利用開發區的土地級差效應演化出的增長極化效應，形成局部的空間不平衡發展格局，再通過開發區地理中心的刺激，以其極化效應和擴展效應，實現不平衡向平衡發展的均衡。中國大多數開發區的建設起始于零價地租，尤其是利用土地級差效應，構建了區域經濟發展極。土地級差效應導致了區內和區外的產業聯系;區內就業人口、工資和服務業的增加;本地稅收的增加和城市基礎設施的增加;新企業的衍生、集聚和擴散;跨省市分支機構的發展;區內外企業家的成長;區內外產業文化的變遷;區內外產業結構的升級［2］。也就是說，土地級差效應是直接影響開發區發展方向的重要因素。夏文元研究認為，地租級差效應對開發區功能定位、產業定位、層次定位、發展定位［3］產生了決定性作用。

二、開發區的產業集聚效應

馬歇爾在《經濟學原理》一書中首次提出了產業集聚及內部聚集和空間外部經濟的概念，并闡述了存在外部經濟與規模經濟條件下產業集聚產生的經濟動因［4］。在作者看來，特定空間產業集聚所產生的外部性，某種程度是政府開發區建設“設租”的意外收獲。韋伯在《工業區位論》一書中，也從微觀企業區位選址的角度提出了產業區位理論，他將集聚經濟定義為成本的空間節約［5］。韋氏的微觀激勵模型，實際是對企業尋租與逐利作出了空間優化布局的理論解釋。邁克爾·波特從產業競爭優勢角度將產業集群定義為在某一特定領域中，大量產業聯系密切的企業以及相關支撐機構在特定空間上集聚，并產生了強勁、持續競爭優勢的現象。這些企業既獨立自主又彼此相互依賴，既具有專業分工、資源互補功能，又維持著一種長期的、非特定的合作關系［6］。

理論上講，開發區所產生的產業集聚效應，是開發區建設并吸引企業投資與扎堆的制度安排。設立工業園區的創意最早就是來源于人們對企業的地理性集群現象的觀察，即企業的經濟活動在空間上并非是均勻分布的，而是呈現為局部集中的特征，區域經濟學把這種產業集中現象稱為“終點”。企業向某一特定地區集中而產生的利益，亦稱聚集經濟效益，這是經濟工業園區誕生和發展的重要原因和動力之一［7］。從理性經濟人角度看，產業集聚效應有利于構建企業增加利潤、政府增加稅收的激勵結構，也有利于強化開發區產業集聚的外溢效應?？梢哉f，正是由于交易成本與地理距離呈正相關關系，企業才愿意在本地尋找交易對象，也才能夠促成區域企業的集聚［8］。而能夠產生這種企業集聚的特定地理空間，自然成為政府興建開發區的首選條件。

隨著經濟全球化的發展，許多學者從經濟全球化的角度對外部規模經濟理論與聚集經濟進行了新的詮釋，形成了新馬歇爾理論。該理論認為，經濟全球化進一步提高了聚集經濟在全球經濟網絡中的專業化水平和生產的特質性，擴大了產品的消費市場，增加了獲取全球信息和新知識的途徑，促進了當地廠商的持續創新能力，增強了聚集經濟的國際競爭力。

三、開發區的創新驅動效應

創新概念最早是由奧地利經濟學家熊彼特于1934年提出的，他認為，創新就是生產要素的重新組合。而創新也是開發區發展的根本，目前學者們普遍認同的觀點是:創新產生的重要力量是地方政府政策創新帶動的制度創新，而制度創新又激勵了開發區的尋租企業，并將其尋租空間鎖定到“壟斷利潤效應”上。如Henny Romijn認為，在一些經濟發達國家，集聚企業間的局部知識溢出是區域創新和發展的主要驅動力，他通過大量數據分析，得出了集聚企業間的勞動力流動和企業間的非正式交流與局部知識溢出呈現出高度的正相關關系。鑒于中國現有的經濟技術實力和技術創新機制方面存在的缺陷，中國開發區的高新技術企業的技術創新具有重大技術突破的不多，一般都是以漸進性的創新為主。由此看出，開發區本身就是一個創新載體，更是創新驅動下的壟斷利潤效應凸顯與放大的平臺，其原動力是政府的租稅政策結構優化與尋租主體的壟斷利潤效應的高度的組織契合。中國高新區的發展，有三種模式可以選擇:高技術產品開發區、高技術產業開發區、高技術多功能開發區。作者認為，上述三類開發區是政府租稅政策安排與科技創新激勵結構形成了高強度的互動。

四、開發區發展轉型內生動力不足問題

中國開發區在尋找進一步發展空間、進行二次創業的過程中，探索并實踐了多種擴張的模式，例如原地擴區、與所在行政區合并、成立新的行政區等，“飛地經濟”也是其中的一種發展模式［9］。開發區創立的主要功能是吸引投資，發展現代產業，在此基礎上形成一定的社會服務功能。因此，開發區與中心城市便自始至終存在生產上和服務上的功能聯系、互動乃至整合［10］，尤其是在開發區在發展轉型過程中，有許多有利條件，如良好的投資環境、較好的經濟格局、有效的管理體制等等，但也存在著一定的問題，主要集中在內生動力不足。

雖然中國開發區是中國政府重點支持發展的經濟區域，是吸收外商投資最集中的經濟區域，是符合國際通行規則、對外開放度高的區域，是具有優勢的投資政策和良好的法律環境的區域［11］，但保持其發展的可持續性的公共管理創新動力不夠。在開發區實現由“區”向“城”的轉型過程中，在功能完善與產業定位、空間規模與周邊地區構建良好關系，以及人口集聚等方面［12］，政府的公共管理支撐乏力。如環渤海地區的大連開發區、沈陽開發區、北京開發區、天津開發區、青島開發區和“長三角”地區的杭州開發區、寧波開發區、蘇州工業園以及“珠三角”地區的廣州開發區等九個研究對象，基本具備成為外向型工業新城的主要特質［13］，但如何將這種寶貴的發展優勢有序放大，政府公共政策杠桿撬動的持續力不夠。而一個開發區開發建設成效如何，最終都要通過產出和效益來顯示［14］，但是中國現行的管理體制卻成為其發展轉型的掣肘。近幾年，雖然國家級開發區已經逐步由形態開發轉向功能開發，但與適應經濟全球化相適應的體制原則，精簡、高效的行政管理體制，充滿活力的經濟運行機制，完善配套的社會服務體系，促進政治、經濟、文化的架構向更加有利于開放開發的方向發展相對滯后［15］。從目前看，中國開發區的基本“賣點”，與東南亞國家的開發區相比較已失去優勢;體制創新步伐滯后與開發區發展轉型速度加快之間的矛盾比較突出，反映出開發區早期的體制創新優勢正在枯竭，其現行管理體制問題已經演化成為發展轉型的管理障礙。

五、路徑優化研究

開發區發展轉型路徑研究是中國開發區發展轉型研究的重要內容，也是政府對開發區政策結構優化的基本依據。(1)體制改革深化的路徑優化。經濟技術開發區核心競爭力的本質內涵是要讓進區企業得到真正好于、高于競爭對手的不可替代的價值、產品、服務和文化［16］。目前從已建立的開發區情況看，其建設布局大致可分為三類:一是分布在包括直轄市、省會城市在內的中心城市;二是分布在工業城市;三是分布在沿海、沿長江和沿邊等對外開放條件較好、近幾年地方經濟發展迅速的大中城市，這些城市可能通過有效地吸引國內外的技術、資金和人才，迅速建立起新的高新技術產業園區［17］。許多研究者也取得了以下共識:開發區發展轉型路徑的首選是管理體制的深化改革，以新體制釋放開發區的動力與活力，在其發展轉型中深化管理體制改革，在深化管理體制改革中促進發展轉型進程。(2)內生動力演化路徑優化。以政府發動為主的工業化，向以民間資本和市場力量推動為主的工業化轉變，是開發區發展轉型積聚的內生動力。而以低成本為競爭優勢的工業化方式，向以技術創新為競爭優勢的方式轉變;從建立健全以大型國有企業為主的傳統工業體系，轉向以大中小企業分工協作為基礎形成的產業鏈;從強調物質資本積累，向重視人力資本開發和合理利用的方向轉變;從以數量擴張和規模擴大為主的粗放型發展模式，向以追求發展質量和注重社會協調發展為主的集約型集群發展模式轉變［18］，則是未來開發區發展轉型的基本路徑與愿景。經過30多年的發展，中國的國情發生了很大的變化，特別是2008年爆發了影響全球經濟的金融危機，這場危機已經蔓延到了中國開發區，使得開發區的企業融資、招商引資、市場維持和開拓領域越來越難，“飛地型”工業化和“拼湊型”工業化越來越不具有可持續性。開發區一些舊的發展模式已經不能滿足經濟發展要求，需要某些發展方針適時做出調整［19］，將技術、資源、人力資本以及環境要素進行內生化處理，使集約利用土地資源，集約完善基礎設施，集約實現資源要素優化利用，最大限度地保護環境，成為開發區實現更好更快發展的必然選擇［20］。這種發展轉型的路徑演化是極其艱難的，舊有的、外生化的發展激勵結構與轉型變量，對其發展轉型可能形成巨大制約與消極影響。(3)發展方式轉換路徑優化。這是中國開發區發展轉型管理研究關注的重點。有文獻對此進行了系統概述:從增長方式轉變看，由主要依靠要素驅動向主要依靠創新驅動轉變;從資源配置方式轉變看，由要素集聚為主向產業集群轉變;從產業結構優化升級看，由制造業為主向制造業和專業服務業相結合轉變;從環境保護與建設看，由相對注重硬環境向更加注重軟環境轉變;從開發功能完善看，由形態開發為主向更加注重功能開發轉變。從發展動力提升看:由招商引資為主向更加注重培育自我發展能力轉變［21］。

六、基于產業升級管理視角

剖析大連經濟技術開發區產業結構演進的不同階段，可以清楚地看出以不同主導產業構成產業結構重心的變化:在建區以前，即工業化前期，區域經濟主要以傳統的農業、養殖業為主;建區伊始，開始進入以勞動密集型產業，如輕紡工業、加工業等為代表的工業化初始階段;工業化中期，主導產業是以重化工業、裝備制造業為代表的資本密集型產業;工業化后期，主導產業逐漸向知識、技術密集型過渡［22］。不難發現，開發區發展轉型的實質是產業結構的調整與優化。通過開發區新城與母城之間的產業結構高端化演進，以及對傳統產業的有效替代，形成高端化、高級化的產業成長格局是開發區發展的必然方向，也是學者們重點關注的問題。(1)提高產業關聯度管理。開發區發展的重要任務是如何提高產業關聯度問題，其路徑是:通過政府宏觀政策調控，促使各產業相互之間保持內在的有機聯系和協調的數量比例，以實現較高的經濟效益和較強的競爭力，并滿足市場需求和社會需要［23］。它要在一定的經濟發展階段上，根據資源條件和社會發展需要，調整不合理的產業結構，理順產業結構關系，提高產業結構的整體功能，不斷在實現產業結構優化過程中達到產業結構的高效化、高級化［24］。隨著各地區經濟高速發展，提高其產業關聯度，以及產業結構的調整、優化、升級已經成為必然要求［25］。(2)產業重組與淘汰落后產業。金融危機發生的過程，也是企業加快洗牌、產業優化重組的過程，更是加快產業結構調整轉型升級的難得機遇。同時也會形成一種“倒逼機制”，迫使企業加速落后產能淘汰，為開發區產業升級騰出成長空間。(3)戰略性新興產業的發展。大力發展戰略性新興產業以及高端服務業是開發區發展轉型的主要方面，也是政府對開發區發展轉型管理的激勵目標。作為國家和地方的產業宏觀調控主體，以及最活躍、最重要的產業發育平臺，從規劃引導、政府主導、市場誘導、信息疏導等不同層面，制定行政法規、規劃產業發展等，營造有利于新興戰略性產業發展的開發區環境，形成健康成長的新興產業環境體系十分必要［26］。

從產業結構與空間結構互動關系看，開發區的發展首先促進了城市制造業的空間重構，尤其是促進了城市制造業空間結構形成新的擴散和新的集中，新的擴散主要體現在開發區促進了城市制造業空間布局的重心向著郊區擴散和促進了城市制造業的郊區化兩個方面;新的集中主要體現在開發區促進了城市制造業布局重心向開發區所在區域集中、城市外向型和高新技術制造業在開發區聚集、成為城市制造業優勢產業聚集地三個方面［27］，在城市空間重構過程中，開發區的產業結構優化升級，帶動了區域產業發展的轉型。

從現有的研究文獻梳理分析看，有關開發區發慌問題還存在以下一些研究局限與不足:(1)研究視角單一，缺乏開發區發展轉型研究的系統綜合與有機融合:或者體制放松視角，強調市場化制度先行先試的重要性的實證研究;或者強調國際產業轉移的初期效應，注重量的膨脹，缺乏質的戰略性提升研究;或者環境視角僅限定環境容量的擴張，而忽略環境容量消納的實證研究，特別是沒有將體制改革、產業轉型與環境治理的三維一體化的深化研究。(2)實證研究還比較薄弱，前瞻性不夠。只注重發展轉型現象的一般性解釋，忽略實證研究層面的深層次問題的成因分析;樂衷于定性的描述，缺乏系統性的數據支撐的定量分析。(3)研究內容上，只是零散地討論促成開發區發展轉型的一兩個要素，缺乏主要因素的多層次、多系統的有機構成的理論研究，特別是缺乏以地方政府公共政策對發展轉型管理的實證研究。(4)對開發區發展轉型研究僅僅局限在單一因素層面的戰略思考，缺乏產業轉型、體制創新、環境保護三維一體的制度安排與政策設計。

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