網絡治理的模式：結構、因素與有效性

唐秋偉

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475004）

網絡治理的模式：結構、因素與有效性

唐秋偉

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475004）

網絡結構是當前社會結構的基本特征。長期以來，組織研究者獲得的研究成果為開展網絡治理提供了重要基礎。組織治理以及網絡有效性對社會治理有著關鍵性影響。通過對網絡構造的考察，基于各自不同的結構特性，可以把網絡治理分為共享的參與治理、領導組織治理和網絡行政組織治理三種形式。每種治理形式受特定因素的影響而呈現出有效性或無效性。通過考察每一種形式的有效性條件可揭示在何種網絡構造條件下選用何種網絡治理形式。

網絡治理；網絡結構；信任；有效性

網絡作為一種重要的多元組織治理形式，受到理論研究者和公共管理實務者的廣泛關注。這在一定程度上依賴于現代互聯網技術的發展，它為傳統媒體提供了更加寬廣的發展空間［1］。在公共部門和私人部門中，網絡所產生的合作（協作）的優勢是相當大的，比如，組織間的相互補充與學習、有效利用資源、應對和解決復雜問題的能力、更具競爭力以及向公眾提供更好的服務等。在國外學者埃爾特（Catherine Alter）等人所研究的“共同工作的”（working together）組織、布雷斯（Daniel J．Brass）等人從多層視角對組織與網絡的研究以及胡克斯漢姆（Chris Huxham）等人對“應對合作”的研究中，這一問題得到了較為詳細的分析。然而，盡管組織網絡研究者們在過去十余年里在網絡研究上取得了很大的進展，但是網絡所受到的贊成或關注同網絡的綜合功能方面的知識之間仍存在著相當大的差距。就網絡的功能而言，它可以被理解為通過特定網絡條件引發多樣性的網絡結果的過程。不管網絡是產生于自下而上的過程，還是產生于網絡參與者的共同努力或政府官員的戰略決策，網絡功能研究都能夠使我們更好地理解為什么網絡會產生特定的結果。

應對這些問題的思路需要在研究與分析網絡治理的關鍵角色及其對網絡有效性的影響中獲得。然而，按照古德曼（Paul S．Goodman）等人關于組織有效性的研究和普羅凡（Provan）等人關于公共部門組織網絡的研究，我們不得不承認，有效性在組織和網絡的兩個層面上都是很難處理的，尤其是就“對誰有效”這一關鍵問題而論。對于研究者和實務者來說，盡管考慮到這些問題的復雜性，網絡治理及其有效性的研究仍是一個關鍵性的概念和問題，因此，不能將其棄置一邊不管不顧，而應對它認真地加以研究。這里，網絡的有效性可以指涉那些積極結果的獲得，這些結果通常是依靠獨自行動的個體或單個組織不能達到的，只有在彼此互動的網絡中才能獲得。雖然個體或單個組織也可以和應該得益，但這里，有效性是從網絡層面加以考察的。

雖然網絡在不同程度上獲得了不同角度的研究，但出人意料的是，對于整體的組織網絡及其治理卻很少有人關注，直到鮑威爾（Powell）等人提出“啟發集體行動的結構”才對這一問題給予略為廣泛的關注。選擇一個相對狹窄的角度開展這樣的研究，在一定程度上可能僅僅因為，這些研究者曾經是研究組織而非多元組織活動及其制度設計的。此外，深入理解網絡治理需要收集多重網絡的相關數據，這可能需要消耗大量的時間和成本。最后，在眾多網絡研究者中，似乎還有一些人不愿意討論正式的控制機制而回避對這一問題的研究。這里，既然網絡是一種合作的制度安排和治理結構，那么，它是否意味著等級制度和控制已經不再適合高度復雜性和高度不確定性的社會現實了呢？

一、從組織治理到網絡治理的一種理解

應該說，治理一直是學界長期以來研究的重要主題。除了一些例外，大部分關于組織網絡的文獻沒有明確地考慮治理。最明顯的原因在于網絡是由自治組織構成的，所以它是潛在合作的努力。既然網絡不是法定實體，那么對于這種類型的組織而言，治理的法定必要性就完全不存在。然而，對于具有可識別的個性特征的目標導向的組織網絡來說，治理的一些形式是必要的，這些形式可確保參與者從事集體的和相互支持的行動，可確保沖突可以應付，網絡資源可以充分有效地獲得和利用。雖然網絡包含著參與者一系列的互動，但是治理所關注的焦點在于解決制度運用、權威結構、資源分配合作以及協調和控制橫跨網絡的聯合行動。這些互動區別于一般的操作鏈而通常是基于包括參閱、信息共享和聯合程序在內的多邊關系。即使某些文獻論述了治理機制，這些文獻一般也只是就特定網絡的具體行動而進行討論的，比較研究方法并沒有被加以采用。目前，極少有理論來研究治理的多種現存形式、采用此種形式而非其他形式的邏輯依據、每種形式對網絡結果的影響等。這些恰是我們關注的焦點。

從狹義上說，“網絡”（network）這一術語關涉三類或三類以上的合法自治組織，它們一起工作，不但為實現各自的目標，而且為實現一個共同的目標。這樣的網絡可能是由網絡成員自發的，也可能是受委托的或通過契約約定的，這通常發生在公共部門中。按此理解，網絡可能是一種極其復雜的存在，它需要超越傳統上在組織理論和戰略管理文獻中所進行的一般性解釋，通常它們只是在組織協調的意義上開展的。通常在公共部門和非營利部門中，為應對需多邊協調的復雜問題，需要的不只是單純地實現個體組織目標，它還需要集體行動以及對這些行動的治理。雖然網絡治理可能不是法定的議題，但它對于實現組織或社會治理的有效性是非常關鍵的。與官僚制組織不同，網絡必須沒有層級制或私有制益處的支配。但這并不意味著網絡參與者不需要承擔為實現網絡目標的正式的有限責任以及為確保規則和程序的純粹自愿性遵從。

組織網絡大部分的研究可以從兩個基本途徑來大體描繪，即“網絡分析”途徑（network analytical approach）和“作為治理形式的網絡”途徑（network as a form of governance approach）。當分析網絡的功能與治理時，這兩種途徑都是有限的。網絡分析途徑主要集中于微觀層面，即網絡的自私自利方面，這在很大程度上是由社會學家研究單個網絡來完成其構建的。這一視角有很長的歷史了。學者們在用密度、集中性和結構漏洞等這樣的概念來進行網絡結構特征的描述和解釋方面，作出了特別的貢獻。描述和解釋的觀察單位主要包括節點、位置或一系列參與者，以及那些涉及諸如邊緣、紐帶或鏈接的對象之間一系列存在或不存在的關系。從網絡分析途徑進行研究的主要目的可能是描述和解釋或者比較相關網絡構造，以及使用這些構造來解釋特定網絡結果。

既然我們把功能界定為通過特定網絡條件引發多樣性的網絡結果的過程，那么，組織網絡的功能可以部分地應付這一途徑的使用。然而問題是，通常獲得分析和解釋的不是網絡本身，而是構成網絡的“節點”和“關系”。除了一些顯著的例外，如關于作為渠道和途徑的知識網絡的研究，在網絡研究的文獻中，其分析單位（如被調查的現象）不是完整的網絡，而是節點（自我）或是雙邊關系。在這些研究中，其研究成果關系到這樣一些問題：參與者嵌入網絡的方式是否影響到參與結果（如創新水平、表現、學習），是否影響到相互關系中對于產生、消亡、有效性等的描述和解釋。這些文獻并沒有告訴我們網絡的功能，因為它很少把網絡作為分析單位來對待。

相反，作為治理形式的網絡途徑則將網絡作為分析單位來對待，將網絡視為協調機制，或通常意指作為網絡治理的網絡。自威廉姆森（Williamson）的《市場與等級制》（Markets and Hierarchies）開始，在過去的20多年里，基于治理的不同形式發展出了大量的文獻。正如我們從經濟學角度所見到的，這些文獻挑戰了傳統的知識，即市場是非等級制協調唯一有效的系統。而從組織理論和行政學的角度看，這些文獻最大的創新在于它們弄清了組織不能被視為某種理所當然，以及網絡的協調形式能夠同等地實現目標。因此，這些討論解決了網絡是否完全是市場和等級制的聯合體，從而是否能夠被放置于市場和等級制的連續統一體的位置上，或者是否能更好地將它們理解為憑自身努力治理的唯一形式的問題。這些文獻轉而將網絡描繪成擁有唯一的結構特征、沖突解決模式和合法性基礎的不連續形式。

雖然作為治理形式的途徑把網絡看做分析單位，但對于網絡來說，人們的研究習慣上是將其作為無差別的形式來對待的，好像它們都能夠用同樣的方式描繪一樣。這多半可以歸因于這樣一種事實：網絡被看做是協調的“新的”和“積極的”模式，而需要從市場和等級制中區分出來。功能主義者的主張占據支配地位，他們認為網絡是對市場失靈、等級制協調失靈以及社會和技術發展的回應。撇開某些難題不說，其含意就是網絡一般能夠生發出積極的結果，而這在市場和等級制中是不可能的。

這里，我們需要整合這兩種觀點。在網絡可以被視為分析單位方面，作為治理形式的觀點是有價值的。網絡是遠超過參與者及其鏈接的總和的社會組織的結構形式，它憑其自身的獨特性理應得到認真的研究。而網絡分析的觀點印證了這樣一種觀點，即網絡是一系列的參與者或節點。于是，人們普遍認為網絡是隨著其結構關系形式的變化而變化的。與此邏輯一致，我們在考察不同網絡治理的構造以及使用每一種形式有效的條件時，必然要將網絡視為可變的。只有通過證明不同構造的網絡具有不同影響，才能建立起發展網絡理論的邏輯依據。為了建構起相關論據，我們構想出了關于網絡治理結構和網絡作用二者關系的許多命題。據此，管理的角色對于網絡治理的有效性而言是關鍵的，尤其是在考慮到處理每一種治理形式內在的緊張關系時。從本質上說，我們的焦點不在于作為治理工具的網絡，而在于網絡自身的管理和治理。

二、網絡治理的三種基本形式

最簡單和最一般的網絡治理形式是共享的參與治理。這一形式通過網絡成員自身進行治理，不帶任何個別的和唯一的治理實體。這種形式的治理能夠得到正式的完成，如通過旨在指派組織責任的定期會議，或更為正式的完成，如通過那些有直接或重大利害關系的組織或個體的協調努力。在一個極端上，參與治理的網絡可以是高度分權的，包括大部分或全部網絡成員，它們在治理過程中以相對公平為基礎產生互動，即我們意指的作為共享的參與治理；在另一極端上，網絡可能是高度集權的，通過或由網絡成員中的一個領導組織開展治理。

共享的參與治理網絡特別依賴于構成網絡的組織的全部或重要小集團的參與和承諾。網絡參與者自身對管理內部網絡關系和運行負有責任，同樣對其與投資者、政府和顧客等集團的關系也負有責任。在醫療衛生和公共事業方面，共享的治理網絡是普遍的，這部分地因為網絡通常被視為是“社區能力”（Community Capacity）建構的重要途徑，只有通過網絡成員在平等基礎上的參與，參與者才會獻身于網絡目標的實現。在私人組織中，共享治理可能會應用于較小的、多公司的戰略聯盟與合作，其意圖在于用這些方法發展新產品或招攬新生意，并在實質上“實現主體間良性互動和互利互補的合作”［1］，而這些通過網絡成員獨自努力是無法實現的。這種形式也應用于投行和企業資本家之間的多邊關系，以期為某個項目或生意提供一攬子的金融交易。

當網絡治理得到分享時，所有決策和網絡行為的做出都是合作努力的集合。至少就網絡決策而言，網絡中的權力幾乎是均勻的，盡管組織規模、獲取資源能力以及績效表現可能會有所不同。而相對于網絡整體的正式行政實體而言，它是沒有區別的，雖然有些行政和協調行為可能是經由整個網絡中的某個小集團履行的。在理論上，網絡是集體行動的，單個實體不能代表網絡整體。因此，還需要討論治理的不同形式的具體特征，并闡釋一種形式相對于另一種形式的采用可能性。

盡管共享的參與治理可能涉及多數或所有的網絡成員，但是現存很多條件是不利于其分權的、共同的自治的。特別是，共享治理的無效性可能意味著只有更加集權的途徑才是首選的。極端地，網絡治理能夠通過某個“領導組織”來開展。在私人組織中，領導組織治理通常發生在垂直的供銷關系中，尤其是當存在一個強有力的（通常是特別大的）買方（或賣方或投資者）和一些較為弱小的賣方（或買方或資源接受公司）時更是如此。領導組織治理還可能發生在橫向的多邊關系網絡中，最常見的是當某一組織占有充足的資源與合法性來扮演領導角色時。這種模式通常發生在醫療衛生和公共事業中，在這些領域中可能存在一個核心供應機構，它由于其自身在顧客流和關鍵資源上的中心地位而承擔網絡領導者的角色。在公眾衛生方面，它可能是某家醫院或診所；在社會治安方面，它可能是警察部門；在地方衛生政策方面，它可能是地方衛生部門。就這些政策供給而言，“成功治理的關鍵在于有效管理政策網絡，選擇運用各種策略，避免政策網絡治理失靈，提高治理的效果和水平”［2］。

在領導組織治理中，所有較大的網絡活動和關鍵決策都是通過或由某個參與其中作為領導組織行動的成員開展的協調完成的。這樣，網絡治理就因不均勻的權力而成為高度集權和受控制的了。領導組織向網絡提供管理，減輕成員組織活動的困難，這些成員組織通過共同努力實現網絡目標，并能緊密貼近領導組織的目標。領導組織通過其自身，或從網絡成員那里接受資源捐助，或通過許可、政府資助來尋求或控制外部資金進入的通道，以承擔網絡行政的成本。領導組織的角色可能出自成員自身，這似乎是建立在最有效率和效果的基礎上的，或者它通常可能是由外部的資金提供者委托授權的。

網絡行政組織（NAO）治理模式的基本觀點是，一個獨立的行政實體專門負責治理網絡及其行為。雖然網絡成員仍然與其他成員進行互動，但是就像領導組織模式一樣，網絡行政組織模式也是集權的。網絡中介（這里就是網絡行政組織）在協調和維系網絡中扮演著重要角色。然而，與領導組織模式不同，網絡行政組織不是為自己提供服務的其他成員組織，相反，網絡是通過網絡行政組織的建立而進行的外部治理，其建立是通過委托授權或者通過網絡成員自身進行的，它被用以實現網絡治理的獨家目標。網絡行政組織可能是一個政府實體，也可能是非營利組織，這些非營利組織通常也會存在于那些營利性公司的網絡成員中。

網絡行政組織可能是中等規模的，其僅由某個單一的服務者或代理者構成，或者可能是由某一正式組織和處在完全不同行政部門中的人員等構成。后一種形式可能被用于增強網絡治理合法性的機制，以應付唯一的、復雜的網絡問題或議題，減少共享治理的復雜性。這些更加正式化的網絡行政組織典型地具有委員會結構，其中包括所有網絡成員或由網絡成員構成小集團。委員會處理網絡戰略層面上的關切，并將操作性決策留給網絡行政組織領導者。政府運營網絡行政組織一般首先建立網絡，通過選擇資金投入和網絡服務來促進其增長，確保網絡目標得以實現。這樣，網絡行政組織的建立在某種程度上就是以實現委員會目標為目的的，比如，那些關涉地方經濟發展的目標。

三、網絡治理形式選擇的影響因素及有效性

迄今為止的討論都緊扣著描述治理的多種形式展開，然而，我們所希望達到的主要目的是發現采用某一形式而非另一種形式的理論邏輯依據，這樣可以預測網絡結果的成功實現，或者有利于研究網絡的有效性。具體而言，網絡和網絡互動存在著相當重要的可能性，這些可能性關系解釋網絡治理特定形式有效與否。治理形式的成功選擇應該建立在四個關鍵因素相互結構上：信任、規模（參與者數量）、目標一致性以及網絡能力需求。

在一般文獻中，信任經常被視為獲取績效和可持續性的關鍵。為了更好地理解網絡互動，信任的分布以及它是否能在網絡成員間進行互換就成了重要的研究對象。信任不僅可以作為一個網絡層面的概念，而且網絡治理必須由信任密度的一般層面構成，這些信任密度發生在作為整體的網絡之中。具體而言，當信任流行于整個網絡時，共享的治理可能是最有效的形式。隨著聯系密度的變化，信任密度意味著網絡中有多少人信任他者，由此形成以一個信任紐帶為基礎的稠密的網。如果沒有這種網，共享治理就不會有效，因為網絡成員之間沒有一點合作基礎。當低密度信任流行時，網絡仍然能夠有效，且是實現集體目標的可行形式。然而，在這樣的環境下，網絡治理有可能是領導組織模式，而非網絡行政組織形式。

任何網絡治理的基本問題都是必須適應與協調多元組織的行動和需求。當然，多邊安排是難度很大的治理，因為隨著參與到網絡中的組織的數量的增加，潛在的關系數量呈指數級增長。在這樣的條件下，治理就變得極其復雜。這時，共享的參與治理通常被網絡參與者視為高度可取的，因為它對網絡的方向能夠保持全面控制。但這一形式最適于組織的小網絡。隨著網絡中組織的數量變大，共享治理會變得高度無效率，因為參與者或者忽略關鍵的網絡問題，或者花費大量的時間去協調眾多組織。網絡復雜性的問題是特別尖銳的，當參與者在地域上廣泛散布時，舉行全體參與者參與的定期會議將十分困難，有時甚至是不可能的。這一問題的結構性解決方案是將圍繞領導組織或網絡行政組織的網絡治理行動置于集權控制之下。這兩種形式更容易適應更大量的網絡參與者數量，因為對于許多網絡決策而言，所有組織的直接參與不再需要。通過集權治理，參與者不再必須彼此直接互動，相反，以協調網絡需要為目的，他們能夠直接與領導組織或網絡行政組織互動。一般來說，網絡行政組織形式在具有最大參與者的網絡中可能是最有效的。因為它具有自己獨一無二的行政結構，它能夠應對更大量的多種參與者。

多年來，學者們是在組織層和組織間展開目標和目標一致性的討論的。討論者一般主張目標的一致性和“領域相似性”，這是因為當發生沖突時，它能夠使組織參與者表現得更好。而且，沖突還有可能刺激創新。對于理解網絡行為來說，這種主張具有重要的意義，因為網絡成員必須對組織和網絡的目標做出回應。我們的意圖不在于揭示為什么組織合作是基于目標一致性的。我們認識到，有多種原因使得組織形式的合作關系與個體的網絡合作者在具體目標上具有相關性。然而，在目標導向網絡的討論中，組織目標與網絡目標都引導著組織行為。這樣的目標可能包括發展新的顧客、吸引廣泛的資金投入、應對社會需要或提高服務質量。網絡目標也可能是過程導向的，如減少參與者間的競爭或沖突。目標一致性對于網絡有著重要的影響。就網絡目標一致意見和通過網絡介入實現組織的目標的意圖而言，它們在網絡和網絡成員之間存在著巨大的差異。顯然，盡管高度的目標一致性具有建立網絡層面的承諾的優勢，但即使只有中等層面的目標一致性，網絡也仍能夠非常有效。

組織因多種原因加入或組成網絡，這些原因包括獲得合法性的需要、更有效地服務于顧客的需要、獲取更多資源以及應對復雜性問題的需要。但是，不考慮具體原因，在一般意義上，所有網絡組織都在尋求實現一些目標，而它們卻無法獨立地實現。鑒于此，問題是，實現網絡目標所需要的能力如何獲得。就網絡治理而言，這是一個重要的問題，因為不同治理形式為提供這些能力而使網絡成員肩負著不同的重擔。

這里有兩個關鍵議題。第一，網絡成員所履行的任務的性質是什么。第二，網絡面臨的外部需要和需求是什么。兩個問題都關系到網絡能力。從本質上說，如果網絡的任務是提供成員間所需要的相互依賴的話，那么，網絡對協調技能和任務具體化能力的需要則很大，這意味著治理需要促進相互依存行為的產生。于是，當相互依賴的任務需求很高時，共享治理將不可能是有效的形式，因為需求將賦予個體網絡成員以技能，而這些技能卻是他們不具備的，比如簽署授權、質量監控，甚至沖突解決。相反地，恰是這些任務，更適合于領導組織和網絡行政組織模式，因為這些模式更有能力發展出網絡層面的具體技能。

綜上所述，網絡是由不同的個體和組織構成的，且主要是由組織構成的。組織研究者所獲得的研究成果為網絡治理的開展提供了一定的基礎，網絡作為具有虛擬特性的一種組織形式，其治理活動是可以從組織治理研究中獲取有益成果的。我們關注于網絡治理的形式的研究，并分析形式選擇的邏輯依據。網絡治理形式與影響形式選擇的關鍵因素之間的不一致性越大，形式有效的可能性就越小，甚至最終會導致整個網絡無效。對于實現網絡結果而言：（1）當信任在網絡參與者之間廣泛地共享（高密度、集中的信任），網絡參與者規模較小，網絡目標一致性很高、網絡能力需求很低時，共享的參與網絡治理是最為有效的。（2）當信任在網絡參與者之間狹隘地共享（低密度、高集中的信任），網絡參與者規模相對中等，網絡目標一致性中低、網絡能力需求中等時，領導組織網絡治理將是最為有效的。（3）當信任在網絡參與者之間中等廣泛地共享（中等密度的信任），網絡參與者規模相對較大，網絡目標一致性中高、網絡能力需求高時，網絡行政組織治理將是最為有效的。

[1]鄞益奮.網絡治理：公共管理的新框架[J].公共管理學報，2007，（1）：89—96.

[2]孫柏瑛，李卓青.政策網絡治理：公共治理的新途徑[J].中國行政管理，2008，（5）：106—109.

C93

A

1007－905X（2012）05－0029－04

2012-02-10

唐秋偉（1971— ），男，河南開封人，河南大學哲學與公共管理學院講師，河南大學公共管理碩士（MPA）教育中心副主任。

責任編輯 呂學文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）