論我國公安機關區域偵查協作

覃盛曉，顏 增

（中國人民公安大學，北京100038）

論我國公安機關區域偵查協作

覃盛曉，顏 增

（中國人民公安大學，北京100038）

我國公安機關區域偵查協作的相關機制已經建成，并在實戰取得了很好的效果，極大地促進了公安工作的發展。但是，由于相關機制、制度的不完善，還存在著各種問題。這些問題在一定程度上制約了現行區域偵查協作機制作用的發揮。通過分析這些問題存在的原因，提出加強區域偵查協作的對策，以完善現行偵查協作機制，從而更有效地打擊犯罪。

公安機關；區域偵查協作；偵查協作機制

我國改革開放30年來，特別是隨著市場經濟的發展，經濟成分和經濟利益格局多樣化，社會生活方式多樣化，人們就業崗位和就業方式多樣化，整個社會人、財、物高度動態化，刑事犯罪活動也呈現出智能化、跨區域的特點。為了預防和控制流動性犯罪，需要不同行政區域的公安機關之間展開偵查協作。

區域偵查協作是指我國不同行政區域（一般指縣級以上）的公安機關之間，為發現控制犯罪、揭露證實犯罪、緝獲犯罪嫌疑人而進行的各種形式的協調與配合的一項偵查措施。根據法律規定，偵查協作的部門既包括大刑偵格局下的地方公安刑偵部門和鐵路、民航、林業、交通、海關等專門公安機關刑偵部門，還包括普通公安機關中的交通管理部門、治安管理部門、邊防管理部門等享有案件偵查權的部門。本文僅探討不同行政區域的地方公安機關刑偵部門間的偵查協作問題。

一、我國現行區域偵查協作的內容與履行

（一）區域偵查協作的內容與程序

1.區域偵查協作的內容。在偵查實踐中，偵查協作的內容廣泛，形式靈活，協作頻繁，效果良好，而協作的內容隨著社會發展正在迅速拓展。目前主要有以下幾項：刑事情報信息交流、協助查緝潛逃的犯罪嫌疑人、區域聯動專項打擊犯罪、跨區域聯合偵查、偵查資源的相互支援。

2．區域偵查協作的程序?！豆矙C關辦理刑事案件的程序規定》第310條規定：“縣級以上公安機關辦理刑事案件需要異地公安機關協作的，應當制作辦案協作函件。”“負責地的縣級以上公安機關接到異地公安機關請求協作的函件后，應當指定主管業務部門辦理?！睋耍瑢π淌罗k案協作的提請和履行要求均進行了明確規定：異地公安機關首先提出協助調查、執行強制措施等協作請求，并且相關的法律手續要完備。協作單位在接到協作請求后必須毫無條件地予以受理，并認真審查協作請求的內容。接受請求后，協作單位應當及時組織力量完成協作任務。協作活動結束后，協作地公安機關應當以書面形式或其他形式將偵查結果及時通報請求地公安機關。

（二）網上跨區域辦案協作機制

網上跨區域辦案協作機制是指公安部通過全國公安信息網絡，搭建“全國公安機關跨區域辦案協作平臺”。同時在省、市、縣三級公安機關刑偵部門設立聯絡員，對已發生的跨區域流竄侵財犯罪案件開展辦案協作。這些聯絡員通過協作平臺點對點直接聯系，辦案地向涉案地公安機關發出協查請求，涉案地及時辦理并通過協作平臺反饋協查結果并提供相關證據材料和法律文書。網上跨區域辦案協作的適用范圍是跨區域系列案件，其中的重點為盜竊、搶劫、搶奪、詐騙等多發性侵財犯罪案件。

網上跨區域辦案協作的基本流程為：辦案地查獲犯罪嫌疑人后，案犯交代在其他地方作案，辦案地聯絡員通過“全國公安機關跨區域辦案協作平臺”向涉案地公安機關發出協查請求；涉案地經過調查，通過“全國公安機關跨區域辦案協作平臺”，將案件核實情況及時反饋給辦案單位，并提供相關證據材料和法律文書，由辦案地公安機關對犯罪嫌疑人的全部罪行向本地人民檢察院移送起訴。

（三）七大區域警務合作機制

2011年5月9日，我國警務合作首屆聯席會議在廣東深圳召開。隨著福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南9省區公安廳負責人在協議上落筆簽字，泛珠三角警務合作機制正式啟動。這標志著繼東北、環首都、西北、泛西南、蘇浙皖滬、中部五省等六大區域警務合作機制建立之后，覆蓋全國的七大區域警務合作機制全面建成。當前陸續啟動的各區域警務合作協議，包括情報資源互通共享、重大行動（事件）互援互助、跨區流竄犯罪互查共破、治安問題互研共管、優勢警務資源互補共用多個方面。其中的偵查協作內容更加豐富，通過相互開放信息系統，提供異地查詢促進信息的交流。以案件協查、破案為目標，通過各專門職能部門之間相互支持和協作，形成辦案部門有機銜接、相互配合的程序化運行方式。建立協查、偵查辦案（包括異地調查取證、緝捕、收繳贓物等）無償合作制度、有查必復制度、卡點堵截制度。加強追贓協作，避免無故拖延扣押贓款贓物，相互提供業務、技術支援。及時互通情報信息，加強異地調研、取證的協作配合，堅決防止和反對地方保護主義。加大各方追逃尤其是緝捕重大在逃犯罪嫌疑人的合作工作力度，凡抓獲網上在逃犯罪嫌疑人，不以任何理由推諉或拖延。建立機場、火車站、長途汽車站、高速公路收費站等重要地區的協助堵截、押解逃犯協作工作機制，為異地開展堵截和押解犯罪嫌疑人提供各種方便和幫助。

二、當前偵查協作面臨的問題

（一）地方保護主義依然嚴重

地方保護主義不僅在我國的經濟領域中表現突出，而且在現實的公安工作中也是一大問題。在具體的區域偵查協作中，協作方往往會首先考慮個案對當地公安工作或者當地經濟的利弊。如果偵辦該案對當地經濟、治安有利，則會積極協助，甚至會搶著辦案；如果對當地經濟造成損失，而對公安工作沒有較大影響，則會消極應對。現行的跨區域辦案協作平臺中，常常會出現超期不回復或者以種種借口不予辦理。公安部搭建“打擊犯罪新機制”、“跨區域辦案協作平臺”就是為了滿足基層公安機關的迫切期待和要求，以解決抓獲犯罪嫌疑人后對其供認的跨轄區系列案件無人力無經費查辦以及著力提高偵破大量侵財性“小案”的問題。然而，從近幾年實踐看，基層公安機關的期待和要求與各地的實際工作相差甚遠。在一些地方，只辦現案、本地案件、不審訊深挖、就案論案的做法司空見慣；有的地方對辦理外地案件無壓力感，認為不辦外地案件不會承擔責任，辦了反而增加工作負擔，因此消極怠工；有的地方視野不開闊，覺得辦外地案件吃虧。

（二）絕對無償性原則不利于區域偵查協作的運行

各地之所以能開展相應的偵查協作，有著各種原因。如上級的命令、處置流動性犯罪的需要、考評的要求等等。但真正能促使具有平等地位的雙方合作更加積極、緊密，最大的誘因是雙方在辦理外地案件中能獲得實際的利益，而最現實的利益就是經濟利益?，F實中各地之所以不愿辦理轄區外案件，一個重要的原因是辦案成本太高。一個案子辦下來不僅沒有利益可言，反而消耗掉有限的辦案經費，辦案積極性不高也在情理之中。

雖然區域偵查協作規定中提到了對在協作中貢獻突出的單位和個人，建議上級公安機關給予表彰和獎勵，但當地黨委和政府領導人偏重于反映社會治安客觀數值和增長速度的指標，對異地偵查協作也就不那么重視了。而且，各地公安機關警力嚴重不足，大部分地區經費緊張，將偵查協作限定為絕對的義務、無償性，阻礙了協作的運行。

（三）區域偵查協作的硬件和軟件不完善

網上跨區域偵查協作平臺有兩個特點：第一，要有強有力的硬件支撐。遍布我國城鄉的公安信息網絡、金盾工程是偵查協作的技術支持。有了公安信息網，網上辦案、網上串并、網上偵查、網上作戰就有了基礎平臺。信息化平臺作為偵查協作順利開展的基礎，其完善程度、開放程度都直接影響到偵查協作能否順利開展及其效果。當前，除了重大刑事案件、被盜機動車、在逃人員、未知名尸體、失蹤人員等專業信息庫由公安部統一研發、全國規范建設、面向全警自由查詢使用外，承載其他信息的數字化警務平臺系由各地公安機關自行開發建設，規范要求不同，功能效果因地而異。雖然隨著我國七大區域警務合作的建成，其中也明確規定了本地信息系統對外地公安機關的開放，但各地刑偵基礎工作的標準不一，有些地區的刑偵基礎工作薄弱；犯罪情報信息的收集、匯總、分析、研判、處理、儲存、反饋機制不健全；技術、裝備落后不適應打擊犯罪的需要。這些基礎工作的不健全影響到整個偵查協作的運行，其效果大打折扣。第二，要有精密的軟件保證。公安部刑偵局和全國省、地市、縣區建立四級聯絡員制度，全國的數千聯絡員之間點對點直接連接，高速便捷，職責明確，效率很高。但是由于人數眾多，沒有一套很好的監督和考評機制，在實踐中經常出現不履行協查義務、工作敷衍塞責等問題。一些省市的領導對推動“跨區域協作辦案機制”沒有提到足夠的高度，對聯絡員的管理松散。

（四）區域偵查協作責任規定不周全，考核不科學

目前，針對跨區域偵查協作的責任規定表面上看起來很明確，其實操作性不強。不論是在區域偵查履行的內容中，還是在網上跨區域辦案協作機制的內容中，以及在七大區域警務合作協議中都沒有相關投訴制度的規定，由此產生了對承擔的責任單位和個人無法追究的局面。除了上級機關的壓力外，請求協作方對協作方不形成任何的監督與牽制，因此在辦案過程往往會選擇人際關系的協作方式。其次，對消極協作的范圍沒有在相關的協議中明確界定，出現了在公安實踐中難以操作的現象。與此同時，對于偵查協作中盡職盡責、成績突出的單位和個人，相關內容規定建議上級公安機關給予表彰和獎勵，但工作突出沒有量化的標準，協作的成果沒有列入公安日常的考核評比中，沒有壓力，也就沒有動力。

三、加強區域偵查協作的對策

（一）改革與完善現行偵查體制

我國的偵查體制是公安管理體制的重要組成部分。目前實行“統一領導、分級管理、條塊結合、以塊為主”的管理體制。這種偵查體制在相當長一段時期內為我國的公安工作做出了重大貢獻，但已經不能完全適應現階段打擊犯罪的需要?！耙詨K為主”的模式成為地方保護主義的根源所在，必須對現有體制進行調整。

公安機關作為我國政府的重要組成部分，其改革必然要放到我國的政治體制改革中去，改革也必須循序漸進，不可能一蹴而就，應與我國當前的經濟和社會發展相適應。筆者認為，要對現行偵查體制進行合理的改良，即在現有的基礎條件下，以偵查破案為中心，適應打擊犯罪、維護社會秩序的需要。公安機關偵查體制不宜進行大的變動，應在以塊為主、以條為輔的結合型偵查體制不變的情況下，局部強化“條”的力度。即公安部偵查部門對省級偵查部門、省級偵查部門對地級偵查部門、地級偵查部門對縣級偵查部門的領導，主要以業務指導為主。也就是說，“條”上的領導主要是業務指導，組織人事、經費保障、工作運轉仍然實行“塊”的領導。直轄市、計劃單列市、地級市公安機關偵查部門對城區內各分局的偵查部門的領導，可以因地制宜，或實行垂直領導，或實行“條塊結合、以條為主”的領導體制。

（二）探討無償性原則下的財務分配制度

作為平等的主體，要使雙方能自愿地、積極地投入到合作中來，必然要有雙方合作的動力。除了上層公安機關的壓力、現實的打擊流動性犯罪的需要外，最主要的動力還是合作雙方在辦理個案中所獲得的利益。除了考評的利益、榮譽的利益，對一些地方來說，最實在、最具誘惑力的利益即物質利益。根據偵查協作的絕對無償性原則，物質利益成為了協作方不可企及的高壓線，本來很積極配合的態度成為了應付了事的敷衍。

偵查協作辦理的案件絕大多是多發性侵財案件，必然存在著所沒收的財物分配問題。我國目前偵查協作規定協作方必須在辦理案件后把所抓獲的嫌疑人、沒收的財產無私地移送請求協作方。雖然協作方知道以后自己也會需要對方的無私幫助，但是面對利益卻難以割舍。因此，在無償性原則下，根據合作雙方的不同情況及合作辦理的不同案件類型，尋求合適的財物分配制度成為了現實的需要。比如，貴州警方協助深圳警方的案件，財物分配比例可為8：2，或者財物都給貴州警方；廣西警方協助云南警方辦理的案件，財物分配比例可為5∶5。對于沒有財產利益或者沒有過多財產利益的案件，可以通過記分考評、通報表揚等方式給予鼓勵。

（三）加強硬件建設和軟件管理

目前，公安機關已經建立了各種業務信息系統及警務信息平臺，解決了現實中的很多問題。但是，這些系統和平臺大多相對獨立，系統之間關聯少，共享存在障礙，導致實際應用功能欠佳。而且，這些大量分散異構的硬件設施、軟件環境、應用系統直接導致了大量分散異構的信息孤島，嚴重影響了信息化的整體成效，從而嚴重影響了偵查協作的開展。筆者認為，在全國公安信息建設的過程中，應該走集中與分散相結合的道路，由公安部牽頭對各地實際運行的相關平臺進行研究和評估，對可以在全國推廣、可以統一深度研發的，集中專業技術力量對其進行深度開發，提高應用功能，然后向全國推廣。系統研發出來之后，實行數字身份證書授權查詢，以打破地區封鎖，實現信息共享和綜合應用。同時應鼓勵有條件的地區，對不屬于公安部研發的平臺，但對本地的警務活動有重大作用的信息平臺可以組織力量因地制宜進行研發，待成熟后向公安部匯報。

對于作為“軟件”的聯絡員的管理，要實現制度化，規范化。首先，要挑選公安刑偵部門中責任心強、經驗豐富的民警作為聯絡員。其次，公安部在這些聯絡員上崗之前以及上崗之后要定期進行培訓，交流經驗。最后，制作“聯絡員聯絡圖”，把聯絡員所在單位、職務、姓名、手機號碼、電子信箱等信息制成“聯絡圖”掛在公安網上，便于各地隨時下載、查詢和聯絡。規定聯絡員的具體工作職責，比如每天必須上網查看辦案協查專欄和電子郵箱等等。為了保證聯絡的通暢與穩定，規定聯絡員必須工作至少一年，同時配備3到5個準聯絡員，在專職聯絡員不在時能及時補上。

（四）健全考核體系和舉報制度，明確責任制

建立健全科學合理的刑偵協作考評制度，把協作辦案的數量質量納入統計指標體系，在制定考評標準時向協外破案、協外抓逃犯等方面傾斜。從公安部到各省、市、縣每年都要專設一些獎項給協外辦案優秀的單位和個人，特別是直接責任領導。同時，在網上公布工作績效排行榜。對于優秀的聯絡員在其工作滿一年之后，如自愿留任，應對其級別、職務給予晉升。各地的經濟、公安實際工作存在有很大差異，在公安部統一規定的前提下，各地可依據本地情況制定符合本地實際情況的考評機制和獎勵機制。

對于區域偵查協作的責任制，首先，必須明確規定消極協作的具體內容，包括辦案地發現跨地域犯罪后不發布、不按要求及時發布辦案協作請求、協作辦理法律文書質量差等。對于符合消極協作內容的，上級公安機關必須責令其立即辦理或改正，并予通報批評。各地公安機關領導人和上級公安機關刑偵部門要加強對協作辦案工作的指導和檢查，在各級公安機關紀檢部門專門設立協外督查處，接受相關部門的投訴，設立專門的投訴郵箱、信箱、電話。協作請求地公安機關發現協作地公安機關對請求協作的事項拖延不辦、超過規定時限經催促仍不予辦理的，應當向自己和對方的上級機關投訴，請求及時辦理。

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D631

A

1673―2391(2012)08―0033―03

2012—06—13

覃盛曉，中國人民公安大學；顏增，中國人民公安大學。

【責任編校：邊 草】