基層黨的建設科學化的理性透視

張書林

(中共山東省委黨校副教授、博士)

基層黨的建設科學化的理性透視

張書林

(中共山東省委黨校副教授、博士)

基層黨建科學化是我們在推進黨的建設科學化的過程中，最需要下大力氣去研究和思考的問題，也是關系能否從整體上提升黨的建設科學化水平的基礎性問題。鑒于此，這里以基層黨的建設科學化作為研究主題，著重論證了在整體上推進黨的建設科學化的過程中的基層黨建科學化問題。基本思路是:在搭建基層黨建科學化的理論架構的基礎上，集中探討了各個領域的基層黨組織在推進黨的建設科學化的過程中面臨的普遍性困境問題，并據此設計了解決相關困境問題的路徑。

一、基層黨建科學化的理論架構

研究基層黨建科學化，首先必須對其理論架構有一個基本的掌控，以真正從理論上弄清其存在狀態、把握其基本走向。

基層黨的建設科學化實質上是指在基層黨的建設的層面及其各個領域內，黨的建設的各方面工作都要嚴格遵循、切實把握黨的自身建設規律、黨的領導規律、黨的執政規律以及同時遵循社會主義建設規律、人類社會發展規律的狀態與過程。說到底，就是基層黨的建設不斷實現和達到規律化的過程。因此，基層黨的建設科學與否的判定標準就是其是否嚴格遵循了客觀規律;判定基層黨建科學化所達到的程度水平，就是要看其對客觀規律的把握程度以及嚴格按規律辦事的整體水平。

根據上述對基層黨建科學化概念內涵的界定，結合近年來諸多學者對這一問題的研究成果，基層黨建科學化應有如下基本特征。(1)全面性。基層黨建科學化涉及到基層黨建的所有方面和領域，包括了基層黨建工作理論與實踐的所有內容，它不是特指基層黨建某一方面的科學化要求，而是整體全面性的基層黨建科學化要求。(2)動態性。基層黨建科學化具有與時俱進的發展特性，在不同的歷史背景、任務要求、政治態勢下具有不同的發展取向，而且其具體表現形態也是有差異的。因此，基層黨建科學化是一個動態的過程，必須以改革創新的、發展的眼光來審視它，尤其是不能拘泥于特定條件下對基層黨建科學化的要求而固守過時的經驗模式，以致于喪失革新意識。(3)目的性。基層黨建科學化是為提升基層黨建工作的整體水平，而按照黨的建設規律進行的理論設計與實踐探索。它通常是從著眼于解決影響制約基層黨建科學化水平提升的一系列困境問題入手，最后導入到在消除困境問題的基礎上提升基層黨建科學化水平的目的層面上。因此，基層黨建科學化是具有明確的目的導向的，而且它本身就是目前我們推進基層黨建的目標方向。(4)開放性。我國堅持改革開放已經30多年，國家建設、社會建設、黨的建設的各個方面都堅定不移地實踐了開放性品質。基層黨建及其科學化進程的推進毫無疑問也應始終堅持開放性要求，向外界開放、向實踐開放、向群眾開放，以便從各個方面吸收有益的經驗啟示，加深對基層黨建規律性的認識，在潛移默化中提升對基層黨建科學化的認識水平。(5)人本性。基層黨建是直接面向廣大黨員和人民群眾的黨建類型，是要直接與人打交道的。基層黨建科學化水平的提升，很大程度上要看基層黨組織在聯系和服務黨員及群眾方面所發揮的功效，要看基層黨組織是否堅持做到了以人為本、執政為民。從這個意義上講，人本性要求就構成基層黨建科學化的重要功能性特征。

基層黨建是一個比較寬泛的概念，是黨的建設在基層層面上的結構與功能的統一體。就其基本構成要素來看，黨的基層組織建設、黨員隊伍建設、基層黨的領導班子和干部隊伍建設、黨內基層民主建設、基層黨風與反腐倡廉建設、基層黨的思想意識建設等，總體上構成基層黨建的布局狀態。與之相對應，基層黨建科學化在其要素構成上則應涵蓋黨的基層組織建設的科學化、黨員隊伍建設的科學化、基層黨的領導班子和干部隊伍建設的科學化、黨內基層民主建設的科學化、基層黨風與反腐倡廉建設的科學化、基層黨的思想意識建設的科學化等等。不僅如此，由于除軍隊之外，目前整體的基層黨建是由農村黨建、國企黨建、機關事業單位黨建這三大傳統領域和城市社區、非公企業、新社會組織這三大新興領域共同構成的，所以，對基層黨的建設的科學化，我們還可以根據基層黨建的具體類型及領域，在橫向上將其劃分為農村基層黨建的科學化、國有企業基層黨建的科學化、機關事業單位黨建的科學化、城市社區黨建的科學化、非公企業黨建的科學化、新社會組織黨建的科學化等六大基本面。

深入研究和推進基層黨建的科學化進程，在理論和實踐層面上都是具有重大意義的。第一，有助于構建基層黨建科學化的結構框架和理論體系，使基層黨建科學化具有完整的理論形態。第二，有助于提升基層黨建的科學化水平，使基層黨建工作不斷體現時代性、把握規律性、富于創造性，更好地發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用、廣大黨員的先鋒模范作用、基層干部的領導帶頭作用。第三，有助于以黨建工作的提升帶動基層整體工作的提升，形成黨建工作引領下的基層的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設全面協調可持續發展的新局面。第四，有助于重塑基層黨組織在廣大人民群眾中的形象，著力修補在某些方面破損或緊張的黨群、干群關系，從而達到進一步加強黨與人民群眾血肉聯系的目的，切實發揮好黨的最大優勢、有效防范黨的最大危險。

二、基層黨建科學化的困境剖析

基層黨建科學化是目前推進基層黨的建設的努力方向和目標所在，是一個正在實現中的基層黨建狀態。因此，它在性質上是一個過程性狀態而不是結果性狀態，我們目前正在對之進行艱辛的探索。在探索過程中，我們發現:若干影響制約基層黨建科學化水平提升的因素，一定程度上正在成為基層黨建科學化進程的絆腳石與困境所在。

(一)黨的基層組織建設的困境。黨章指出:“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎”。這就要求，黨的基層組織必須做到對社會基層組織的全面覆蓋，必須充分發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的基礎性作用，切實做到以黨的基層組織建設帶動其他各類基層組織建設。而實際境況卻是:由于近年來社會基層組織急劇的發展變革，新的社會組織形態不斷涌現，黨的基層組織在及時跟進方面出現了一定的滯后性，積極主動有效地在社會基層組織中設立黨的基層組織的工作模式遠沒有完全達到，從而導致黨的基層組織設置不到位、作用發揮不到位、影響力不到位等一系列的問題，結果出現了基層黨建中的一些空白點和死角。具體表現為:第一，有些社會基層組織出現后，黨的基層組織的設置沒有同時謀劃、同步推進;第二，有的基層黨組織不夠堅強有力，出現了軟弱渙散、戰斗力缺乏、創新力不足等方面的突出問題，成為老大難的“問題支部”;第三，有的基層黨組織不能有效駕馭和協調與所在的社會基層組織的關系，爭權奪利、相互拆臺，尤其以農村基層黨組織與村民自治組織的矛盾最具代表性;等等。我們知道，基層黨建的推進是以黨的基層組織的推進為基本陣地的，基層黨建科學化水平的提升也是以黨的基層組織為依托的。因此，黨的基層組織建設中存在的諸多困境問題，無疑將會直接影響到基層黨建科學化水平的提升。

(二)黨員隊伍建設的困境。人是生產力發展中最活躍、最革命的因素。黨的事業、黨的建設要向前推進，從一定意義上講“關鍵在人”，重點是在我們的黨員隊伍。我們黨有8000多萬黨員，這些黨員組成的黨員隊伍整體上是高質量的、具有戰斗力的，是符合基層黨建科學化的發展要求的。但同時，也要看到，近年來黨員隊伍建設中也的確出現了一些影響制約基層黨建科學化水平提升的困境問題。主要表現在以下方面:一是重視發展黨員的數量，輕視發展黨員的質量。列寧說過，在發展黨員的問題上，我們是“寧要好梨一個，不要爛梨一筐”。他特別強調對發展黨員質量的要求，指出:“徒有其名的黨員，就是白給，我們也不要。世界上只有我們這樣的執政黨，即革命工人階級的黨，才不追求黨員數量，而注意提高黨員質量和清洗‘混進黨里來的人’。”［1］P76但近年來，一些基層黨組織在發展黨員的過程中片面追求黨員數量、輕視對黨員質量的要求，結果把一些半成品、次品、危險品帶入黨內，這就給黨的事業的長遠發展埋下了隱患。二是在生產一線、高知識群體、新興社會階層、新生代農民工等群體中發展黨員的力度不夠，發展黨員領域的拓展尚存在諸多滯后性。三是不合格黨員的清查整頓工作不到位、黨員隊伍的出口不暢，從而使得一些不合格黨員、腐敗變質黨員、民憤很大的黨員不能被及時清除出黨，造成黨的肌體內“毒素”的不斷累積。四是黨員活動方式、教育方式、管理方式的革新滯后，一定程度上抑制了廣大黨員作用的發揮，尤其是在黨員更好地服務群眾方面形成制約性。

(三)基層黨的干部隊伍建設的困境。基層黨建科學化的推進，很大程度上要依賴于基層領導班子和干部隊伍建設。近年來，基層領導班子結構的優化、基層干部隊伍素質的提升，的確對基層黨建科學化水平的提升起到了積極的推動作用，這是必須予以肯定的。但同時也必須看到，制約基層黨建科學化水平提升的問題也日益凸顯。一是上級組織對基層干部隊伍建設在思想上重視不夠，習慣了放任其自發成長的“牧羊式”管理模式。二是由于改革開放和發展社會主義市場經濟以來，更多的基層優秀人才從農村向城市、從西部向東部、從底層社會向上層社會的流動甚至流失，造成基層干部隊伍建設的“造血”功能嚴重不足，基層干部隊伍面臨著日益嚴峻的人才資源枯竭災荒。三是對基層干部的黨內激勵關懷機制尚不到位、不完善，一些在職的基層干部事實上已經處于“經濟待遇無保障、政治待遇無希望、社會待遇路茫茫”的尷尬境地，自覺不自覺地把所擔當的職位當作“雞肋”，從而產生了工作上的消極性。

(四)黨內基層民主建設的困境。黨內基層民主是以黨的基層組織層面上的民主化發展及運作為中心的民主模式，是黨內民主的基礎性構成部分，是黨內民主生機活力的策源地，是黨內民主體系中最活躍的部分。黨的十七大以來，黨內基層民主得到長足發展，也助推了基層黨建科學化水平的不斷提升。但也要實事求是地看到，黨內基層民主的發展并不是一帆風順的，這其中尚存在若干制約性的困境問題。其中，主要的是以下幾個方面:第一，黨內基層民主發展在總體上滯后于基層人民民主發展。就我國民主政治發展的整體而言，黨內民主對人民民主具有示范帶動作用，黨內民主的發展水平是應該高于人民民主的發展水平的。但事實上，在基層領域內，黨內基層民主發展滯后于基層人民民主的發展態勢在許多地方已經無可爭辯。20世紀80年代以來，由于村民自治和城市居民自治的推行，以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為標志的城鄉基層人民民主轟轟烈烈地發展起來。同時，我們從中積累了厚實的經驗，對基層人民民主的認識在理論上也不斷深化。而黨內基層民主的發展主要是從新世紀以來才大規模展開的，尤其是在十七大以后才獲得長足發展。由于起步較晚、經驗不足，使得黨內基層民主在整體質量水平上落后于基層人民民主的發展就不足為奇了。在這種境況下，期待形成“以黨內基層民主發展帶動基層人民民主發展”的良性發展境況，顯然在短時間內是有難度的。第二，黨內基層民主發展與利益的脫節。民主從來都是與利益掛鉤，與利益相伴相生的。因此，民主作為一種政治手段，是為一定的利益實現服務的。黨內基層民主作為民主的一種類型，也應是為一定的利益實現服務的，說到底是要為黨員利益的實現服務的。但問題是，對于廣大黨員在黨內究竟有哪些利益、黨內基層民主能夠為維護哪些利益服務，這在長期以來是界定不清的、是模糊的。這就使得黨內基層民主發展中不可避免地出現了民主與利益的脫節性問題，一定程度上導致黨內基層民主的發展與黨員利益的關注度之間無法產生必要的關聯性。如此一來，通過無利益關聯性的單純黨內動員使黨員自愿參與到黨內基層民主的創建過程之中，在短時間內可以，長期下來就會因缺乏利益性誘因而難以持久。第三，黨內基層民主發展的實現形式相對匱乏。基于基層黨建領域和范圍的廣大、各地境況的千差萬別，黨內基層民主的內容展示可以通過多種形式來實現，這也是十七大報告提出“擴大黨內基層民主多種實現形式”的依據之所在。但目前看來，在基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等所有方面，黨內基層民主實現形式的創新力度都是很不夠的，這與黨內基層民主在實踐中的內容創新、發展趨勢都是很不相適應的。

三、基層黨建科學化的路徑選擇

以著力研究解決上述影響制約基層黨建科學化的困境問題為依據，我們可以從理論與實踐相結合的維度對推進基層黨建科學化作出相應的路徑設計，著力建構起提升基層黨建科學化水平的策略路向。

(一)創新基層黨組織設置模式。基層黨建理論體系中的基礎與核心是黨的基層組織建設，而目前看來，黨的基層組織建設的中心問題則是黨組織設置模式的創新問題。因此，提升基層黨建科學化水平，就要著力在推進基層黨組織設置模式的創新上下功夫。

1.基層黨組織與基層社會組織建設要實現無縫銜接。這就要求:各種新的社會基層組織建立之后，黨組織設置要及時同步跟進;社會基層組織發生變革之后，設置在其中的基層黨組織要及時進行“應激”適應性調整。現在隨著社會基層組織的變革，基層黨組織在類型上已經有了農村、國企、機關事業單位、社區、非公企業、新社會組織、軍隊等基本形態，但絕不會止步于此。隨著我國市場經濟和公民社會的發展，還將有更多類型的社會基層組織以全新的面目呈現出來，相應地，設立于其中的黨的基層組織也必須以全新的面目呈現出來。唯如此，才能使黨的基層組織真正成為黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，真正成為社會基層組織的政治靈魂與精神領袖。

2.著力構建融合性黨組織設置模式。隨著黨員流動、產業化發展、區域融合、城鄉融合的出現及其程度的不斷加深，黨組織設置必須沖破傳統的單純以地域、行業、單位來進行設置的單一性模式，努力建立融合性的黨組織設置模式。就其目前已經成型的形態來說，融合性基層黨組織設置已經初步形成了三種典型的模式，即產業統籌型、區域統籌型、城鄉統籌型。(1)產業統籌型融合性基層黨組織設置模式，就是基于產業鏈、產業關聯性而實現的黨組織之間的聯合，通常以組建產業聯合黨組織的形式體現。(2)區域統籌型融合性基層黨組織設置模式，就是要通過實現特定區域內黨建力量的充分整合、黨組織之間的溝通協調甚至聯合融合所構建的一定區域內一體化的黨建工作格局。(3)城鄉統籌型融合性基層黨組織設置模式主要是適應城鄉經濟社會一體化發展的趨勢，從改變城鄉黨建自成體系、相互分割的狀態入手，按照城鄉黨建工作目標相協調、工作部署相呼應、工作成效相促進的要求，所建立的與城鄉統籌發展的經濟社會體制相適應的黨的基層組織體系和工作體系。

3.理順基層黨組織與基層社會組織的權力關系。長期以來，基層黨組織與基層社會組織的矛盾主要體現在權力劃分的方面。正因為對劃分方案以及事實上的結果之間有分歧，才造成雙方持續性的明爭暗斗。尤其是以村黨組織與村民自治組織之間，或者更進一步說，是以村黨支部書記與村委會主任之間的爭權奪利斗爭最為尖銳。在此境況下，切實理順基層黨組織與基層社會組織的權力關系，一個基本的原則就是:要把堅持黨的領導、依法治國、人民當家作主三者有機統一起來，將基層黨組織的職責主要定位于領導和支持人民當家作主上，并依據黨章和憲法法律合理劃分基層黨組織與社會基層組織權力的法理邊界。具體說來，基層黨組織主要應發揮領導作用、政治功能，主管組織內的全面性、全局性工作，其權力重心在重大問題的決策方面;社會基層組織主要應發揮治理功能、管理功能，主管組織的經常性、日常性工作運轉，其權力重心在執行方面。

(二)保持維護黨員隊伍的純潔性。黨員隊伍建設中，影響制約基層黨建科學化水平提升的方面很多，但在當前最為突出的則是如何保持黨員隊伍的純潔性問題。黨員的純潔性集中表現在對馬克思主義、共產主義和社會主義的堅定信仰上，對黨、國家和人民的無限忠誠上，對黨的事業和人民群眾的無限熱愛上，對黨和人民利益的矢志不移地堅守和維護上。說到底，就是2012年1月9日胡錦濤在十七屆中紀委七次全會講話中提出的要從思想純潔、組織純潔、作風純潔、清正廉潔等四個方面保持純潔性問題。為切實保持黨員隊伍的純潔性，建設高素質的黨員隊伍以提升基層黨建科學化水平，就應按照胡錦濤指示精神:“大力保持黨員、干部隊伍純潔，把好黨員入口關，加強思想上入黨教育，選好干部配好班子，加強日常教育管理，建立健全黨員黨性定期分析制度。”具體說來:

一要突出發展黨員的質量標準。應嚴格按照1988年全國組織工作會議上確定的“堅持標準、保證質量、改善結構、慎重發展”的十六字方針去做好黨員的發展工作，尤其是要綜合協調處理好黨員發展中的數量與質量的關系，堅持“寧缺毋濫”原則，適當考慮數量、但更要突出質量。

二要定期搞好黨員隊伍的清查整頓，及時清除不合格黨員。對黨員隊伍進行清查整頓是保持黨員隊伍純潔性的基本路徑和屏障。對不合格黨員、腐敗變質黨員的清查，歷史上多采用整黨的方式進行。不過，隨著運動建黨方式的衰微，通過整黨方式來清除不合格黨員已經不適應了。目前我們清除不合格黨員的方式主要是靠嚴懲腐敗變質分子，但靠這一方式清除出來的不合格黨員畢竟是極為有限的，而且其成本也較高、周期也較長，從而使得仍然有許多不合格黨員無法“出黨”。要從根本上解決不合格黨員的出黨問題，可以考慮在黨員黨性定期分析制度的基礎上，建立起對不合格黨員的淘汰機制。基本考慮是:定期或不定期地由專門的中介測評機構、基層黨組織、黨員代表、群眾代表對一定范圍內的每一個黨員是否合格、應不應被淘汰的問題進行定性與定量的綜合評價，并允許進入淘汰程序的黨員進行申訴，在此基礎上，綜合各方意見對每一個黨員是否仍然符合黨員條件、是否應該“出黨”做出負責任的認證。

(三)加大輸血型黨的基層干部隊伍建設力度。

黨的基層干部隊伍的內生性資源枯竭的問題已經是一個不爭的事實。由于人才成長的周期性特點，要從根本上解決內生性資源的枯竭問題，在短時間內是很難實現的。因此，切實加強基層領導班子和干部隊伍建設，以為提升基層黨建科學化水平提供組織保證和人力支持，我們的當務之急應該是切實加大輸血型基層干部隊伍建設力度，多措并舉吸收更多的外來優秀人才充實到基層干部隊伍中去。

第一，要繼續實施“大學生村官”計劃。大學生村官是指到農村(含社區)擔任村黨支部書記、村委會主任助理或其他村“兩委”職務的具有大專以上學歷的應屆或往屆大學畢業生。這一計劃對于改變農村基層干部隊伍結構、提升基層干部隊伍素質，是一個很好的策略路徑。根據李源潮同志的建議，中央擬定了十七大后五年內選派10萬名大學生到農村任職的決定，推動實施“一村一名大學生”計劃。2010年4月29日，中組部下發通知，5年內選聘10萬大學生村官增長為5年內選聘20萬大學生村官。這一計劃不僅現在要堅持推進，今后仍然要作為常態性工作推行下去。

第二，推動實施“第一書記”計劃。安徽省自2001年以來，已分兩批從機關和事業單位選派9000名優秀年輕干部到相對貧困村或后進村擔任第一書記，以充實和改善農村基層干部隊伍，起到了很好的效果。現在全國許多省市區都將安徽的這一做法進行吸收借鑒，啟動了本地的第一書記計劃。

第三，大力實施“人才引進”計劃。有條件的基層黨組織，要適時實施優秀人才引進與招聘計劃，按照素質高、能力強、作風硬、結構優的要求，采取公開招聘的形式努力從機關、街道、企事業單位、下崗職工、復退軍人黨員中選聘年富力強、德才兼備、熱愛基層工作的人才充實到黨員干部隊伍之中，將那些政治思想水平高、群眾滿意認可、熟悉基層管理工作的優秀同志選拔到基層黨組織的領導崗位上來，尤其是要有意識地把其中一些比較優秀的干部通過分流、下派、掛職、兼職等渠道充實到基層領導崗位上來，以著力解決現行基層黨組織成員文化偏低、能力偏弱、年齡偏大的問題;還可以考慮建立專兼職相結合的基層黨務干部隊伍，通過聘請一些從領導崗位、學術崗位、技術崗位上退下來的、德高望重的老黨員擔任兼職黨務干部，來進一步提升基層干部隊伍整體素質。

(四)擴大黨內基層民主實現形式。所謂黨內基層民主就是指在基層黨內政治生活中充分尊重黨員主體地位，由全體黨員一律平等地直接或間接地參與和決定黨內事務的權利、活動和制度安排，它在具體運行中體現為全體黨員意愿和主張的充分表達以及積極性、主動性、創造性的充分發揮。目前，大力發展黨內基層民主已經成了關系基層黨建科學化水平提升的重要基本面。推進黨內基層民主發展，關鍵是要著力“探索擴大黨內基層民主多種實現形式。”具體思路是:第一，在黨內基層民主選舉上。要通過大力實施群眾推薦、黨員推薦、黨組織內選舉的“兩推一選”、“兩推直選”的形式，去選舉基層黨組織領導班子、選舉黨組織書記。同時，還應在試點的基礎上逐步推開“公推直選”鄉鎮黨委領導班子，以逐步提升黨內基層民主選舉的層次和影響力。第二，在黨內基層民主決策上。要嘗試推行“五步決策法”，即在廣泛征求全體黨員和人民群眾意見的基礎上形成決策議案，決策議案在黨員大會或黨代會上討論通過，上級黨委對議案進行審查把關，審查通過后的決策要進行公示，公示獲得通過的決策要在黨組織的領導下進入實施環節。同時，還要思考建立決策組織權、決策決定權、決策執行權、決策監督權有機銜接的決策四權聯動機制。第三，在黨內基層民主管理上。重點是要切實建立健全黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度，積極推進黨務公開，開展民主懇談和黨員議事。第四，在黨內基層民主監督上。要通過定期召開黨的組織生活會和領導干部民主生活會，建立黨組織負責人和黨代表向黨員群眾定期述職制度，發揮具有任期制基層黨代表作用等形式，不斷提升基層民主監督的質量和水平。

［1］列寧選集(第4卷)［M］.北京:人民出版社，1972.