淺析基層黨建創(chuàng)新的動力機制*——以北京張家灣“小支部大黨建”為例

蔡志強，張瀟文

(中共中央黨校黨建部副教授、博士)

淺析基層黨建創(chuàng)新的動力機制*
——以北京張家灣“小支部大黨建”為例

蔡志強，張瀟文

(中共中央黨校黨建部副教授、博士)

黨的基層組織是政黨組織架構的基礎，在踐行黨的執(zhí)政理念和落實黨的路線方針政策中起關鍵作用。作為直接影響國家建設、社會進步和人民幸福的重要政治力量，如何在世情國情黨情深刻變化的復雜環(huán)境中盤活基層黨建資源存量，構建和激發(fā)基層黨組織良性運轉的多元動力，促進政治、經濟、文化、社會和生態(tài)協(xié)調發(fā)展，是新時期構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌黨建新格局中需要思考的基本問題。

一、促進基層黨建創(chuàng)新的理論邏輯與現(xiàn)實困境

任何政黨都需要基層組織來保障自身功能的發(fā)揮和價值的實現(xiàn)。加強黨的基層組織建設，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌基層黨建新格局，實際上是通過理念更新、機制互動、利益協(xié)調等一系列舉措促成黨領導下“國家——市場——社會”和諧發(fā)展良性互動關系，黨通過對城鄉(xiāng)黨建資源的合理配置和有效利用，落實“以城帶鄉(xiāng)、資源共享、優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展”［1］

在物質短缺的計劃經濟時代，城市——鄉(xiāng)村二元結構保障了政黨對地方的有效管理，為生產力落后情境下工業(yè)迅速發(fā)展提供了體制支撐。但在改革開放后，城鄉(xiāng)分治給社會主義市場經濟的完善和城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展造成巨大障礙，并對基層黨組織作用發(fā)揮形成壓力。通過黨建創(chuàng)新帶動城鄉(xiāng)經濟社會科學發(fā)展，應是當前化解城鄉(xiāng)二元體制弊端推進均衡發(fā)展和最終實現(xiàn)共同富裕的有益嘗試。

在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的黨建實踐中，黨的基層組織建設面臨以下幾個問題:

一是認知性問題。轉型社會人們對于組織功能、個體價值、活動理念等認知的不一致，主要源于幾個因素:一是不同社會背景的群體對黨的基層組織功能存在理解分歧;不同時期黨章對于基層黨組織功能的不同表述和基層黨組織的實際運行邏輯之間存在差距。二是部分黨員干部在實踐中的存在的與黨的宗旨不符合的行為影響了基層黨組織的權威和形象，進而阻滯人們對于組織價值和政治理念的認知;三是改革開放后其他社會組織發(fā)育并介入社會生活，對基層黨組織的功能發(fā)揮造成現(xiàn)實挑戰(zhàn)。此外，社會主體多元和價值觀多元化傾向，尤其是長期以來黨在意識形態(tài)方面主張的無私奉獻精神和市場經濟等價交換原則之間的沖突，導致分配制度和保障體系不完善條件下人們思想的分歧。一些人對基層黨組織理念、功能等方面的認知危機，直接影響黨員干部行動的積極性和組織體制運行的高效，且不利于黨對社會的價值引導和利益整合。

二是制度性危機。“制度促進著預見性，并防止著混亂和任意的行為。”［2］P113但在實踐中，基層黨組織邁向法治進程不可避免要遭遇以下危機:一是組織體系不健全。市場經濟條件下政黨政治功能的梳理、社會組織的興起、“單位人”向“社會人”的轉型、社會流動性增大等情況需要黨組織突破傳統(tǒng)黨政一體、責任無限的路徑依賴和屬地管理、分層管理、城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)管理模式，在黨、政府和社會力量平衡中尋求扁平化、多樣化的組織架構。“一個政黨的組織網絡遠不僅指政黨本身，它還包含了該黨實際上所能占據的‘空間’”［3］。我們目前“橫向到邊，縱向到底”的組織體系并非意味著基層黨組織就能夠良性運行，還需要實現(xiàn)組織覆蓋、工作覆蓋和功能覆蓋。二是領導體制和工作機制不完善。隨著市場經濟的成熟和城市化進程的加快，原有的一元化行政領導模式和工作機制顯然不能變遷社會組織運行和公共事務管理的現(xiàn)實需要。基層黨組織運行中的管理困境和動力缺失在社會轉型、經濟轉軌、體制轉變下更為明顯。許多基層黨組織權責不明、能力不足、管理不善、監(jiān)督不力等問題對黨的執(zhí)政過程構成威脅。而黨組織活動內容、活動方式缺乏新意，經費來源不足、活動設施陳舊等問題加劇了基層組織運行的低效性。加上黨員隊伍結構不合理，理想信念教育績效偏低，黨員關懷和激勵機制不健全，導致組織活動與老百姓對于幸福生活的新期待之間存在較大落差，黨組織的服務群眾功能難以有效發(fā)揮。

三是資源性缺陷。我們知道，組織需要從環(huán)境中獲取資源以維系運行和發(fā)展。基層黨組織的有效運轉離不開各種有形資源和無形資源，但是基層黨組織在承擔政黨領導和社會整合的雙重任務時，首先是權力有限致使資源創(chuàng)造和提取能力低下，陷入強烈的資源需求與現(xiàn)實資源匱乏的尷尬境地;其次是基層黨員干部考核評價體系、黨員權利保障機制不健全，黨員干部難以獲得有效的激勵，加上許多地方黨組織在信息獲取、技術服務與培訓、政策支持等方面資源嚴重缺失，導致基層黨組織的經濟、政治話語權進一步弱化。第三是市場經濟條件下社會信任資本流失、宗教勢力介入、以及各種不良文化現(xiàn)象加劇了基層黨組織的治理難度。

二、讓組織運轉起來:北京張家灣對基層黨建創(chuàng)新的探索

針對基層黨組織建設的上述困境，解決城市化進程中的組織結構變遷、利益關系調整、組織功能弱化問題，實現(xiàn)黨建創(chuàng)新促社會和諧就成為基層黨組織需要解決的重要問題。基于此，張家灣黨委在推進黨建創(chuàng)新過程中，結合地處北京城郊、集體經濟扎實、歷史遺留痕跡重、黨員參政意識強等特殊情況，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中探索出“小支部，大黨建”模式，探索出組織廣泛覆蓋、功能有效發(fā)揮的組織運行機制，盤活黨建存量，促進發(fā)展增量。

(一)立足基層實踐拓展組織功能

張家灣“小支部，大黨建”模式蘊含支部功能的拓展，即在履行政治功能的同時，積極發(fā)揮社會功能。具體而言，在不改變既有支部組織建構前提下，以創(chuàng)新執(zhí)政方式和豐富管理內容來實現(xiàn)黨對基層的有效領導。同時，通過組織功能的完善實現(xiàn)黨建科學化與經濟社會進步的有機契合。我們知道，組織功能的發(fā)揮離不開組織結構的完善和組織成員的作用發(fā)揮。張家灣“小支部，大黨建”模式是以支委為樞紐、黨組織為平臺、轄區(qū)群眾為網絡、經濟社會發(fā)展為動因的黨建格局和發(fā)展戰(zhàn)略，以功能拓展和組織覆蓋使基層黨組織成為“落實黨的路線方針政策和各項工作任務的戰(zhàn)斗堡壘”［4］。一是鎮(zhèn)黨委確立了一把手抓黨建的管理格局，并形成了一把手和領導班子的考核評價體系。二是完善組織結構，將基層作為干部鍛煉成長的重要平臺，在原有的駐村聯(lián)系點的基礎上，進一步要求副科級干部和擬提拔干部深入村居一線，關心群眾生活。三是完善溝通機制和決策平臺，張家灣通過項目制管理構建干部推進城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐抓手。一方面積極與市里和各部委協(xié)調，搭建基層黨組織上接天線掌握政策，上級職能部門下連地氣了解基層的溝通機制。另一方面要求基層干部通過參加支部生活、調查研究，以及“一助一”、“手拉手”結對子、“雙培雙帶”、“四訪四問”等方式了解群眾需求，保障決策的科學化。四是形成黨組織有效化解改革發(fā)展中的不和諧因素，實現(xiàn)農業(yè)增產、農民增收、農村富裕的具體目標，并向村民群眾公開承諾。

(二)打造區(qū)域網絡發(fā)揮黨建功能

張家灣“小支部，大黨建”模式立足于激活黨建存量，協(xié)調和整合不同村居、組織和個人的優(yōu)勢力量，實現(xiàn)組織互聯(lián)和資源共享。具體做法上，一是積極利用城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和經濟社會一體化發(fā)展的有利契機，用足政策并積極爭取城市資源以推進地區(qū)建設和民生服務;二是結合區(qū)域內優(yōu)勢兩新組織、事業(yè)單位和職能部門的黨建優(yōu)勢，以基層黨組織為平臺實現(xiàn)資源共享和協(xié)調發(fā)展。四是充分發(fā)揮村居優(yōu)勢，形成分類指導的干部績效評價體系，不斷探索出各具特色的發(fā)展路徑，使資源優(yōu)勢得以有效發(fā)揮、村民需求得到最大滿足、組織意圖得到最佳體現(xiàn)的組織動力系統(tǒng)。如蒼上村在鞏固“黨支部+協(xié)會+農民”的經濟發(fā)展模式基礎上，依托組織優(yōu)勢，打造采購、生產、種植、管理和銷售一體化農村發(fā)展模式，一方面加強與農委商委的聯(lián)系、加大與中國農業(yè)大學的技術合作，將政策用在基層、資源落到實處;另一方面通過農社對接、農超連接等方式維護農民利益，方便居民生活，促進經濟發(fā)展。又如后街村在構建黨組織引導下“黨支部—衛(wèi)生院—家庭”一體化農村合作醫(yī)療模式中，通過轄區(qū)醫(yī)院定期體檢、舉辦健康講座、劃分醫(yī)生責任區(qū)、開展健康促進活動等家庭醫(yī)生式服務，為村民提供健全的醫(yī)療衛(wèi)生保障體系。

張家灣“小支部”通過科學分配城鄉(xiāng)黨建資源、合理利用組織內部資源、有效盤活社會資源，從而保障廣大人民群眾的基本生活和社會福利，同時在黨員干部和人民群眾中形成對政黨價值理念和組織愿景的強烈認同。

(三)盤活組織存量促進發(fā)展增量

在我國社會矛盾凸顯和不確定性因素劇增的情境下，社會和諧人民幸福是各級黨委做決策辦事情的出發(fā)點，也是新形勢下社會管理創(chuàng)新的本質要求。張家灣在加強基層黨組織建設的過程中，逐步形成科學、規(guī)范、精細的“1+X”的社會管理互動模式。1代表黨支部，X代表互動單位，通過與企業(yè)、學校、專業(yè)合作社、群團組織、其他社會組織等的互動，有效整合區(qū)域內的黨建資源、行政資源和社會資源，實現(xiàn)基層黨建和社會管理的低成本、高收益。例如，該鎮(zhèn)在各村居實行“黨支部+學校”互動模式，即村黨支部與學校黨支部達成協(xié)議，通過黨員任課教師與本村中小學生家庭結成對子、建立每月學生家長與任課教師定期交流制度、在中小學生中開展“遵紀守法、尊師敬長、環(huán)保志愿、文明禮貌”的“新星”評選活動等，營造學生健康成長的“黨組織—學校—家庭”社會服務網絡。通過“黨支部+群團組織”的互動模式，提供村居黨組織和企業(yè)、新社會組織的溝通平臺，以及城鄉(xiāng)流動人口管理服務平臺。該鎮(zhèn)還嘗試構建企業(yè)黨組織與村居黨支部雙向介入機制，為駐村企業(yè)更好引領村民提高市場經濟能力，企業(yè)職工積極維護村居穩(wěn)定提供了有益的嘗試。在此基礎上，該鎮(zhèn)著眼于城市化的現(xiàn)實要求，組織村居群眾尤其是婦女參加培訓班，轉變就業(yè)觀念，提高就業(yè)能力;通過推進志愿服務項目，提升本地居民和外來人口參與社會管理，服務社會的能力。張家灣“1+X”互動模式，立足于政黨功能發(fā)揮、區(qū)域資源整合和社會力量發(fā)育，形成了組織完善與社會管理的網絡體系，實現(xiàn)了黨員作用發(fā)揮與人民力量調動的良好結合，促進了精細化管理、科學化引導和人性化服務的具體實踐。

三、構建基層黨建創(chuàng)新動力機制的路徑思考

長期以來，中央在強化基層黨組織功能，克服基層黨組織軟弱渙散方面采取了大量措施，但是往往難以達到預期效果。張家灣“小支部，大黨建”的實踐，本質上就在于探尋基層黨組織運行的動力機制，讓基層黨組織在制度框架下運轉起來。

(一)基層黨組織建設與經濟建設相統(tǒng)一

張家灣“小支部，大黨建”實踐的一個重要啟示。就在于完善基層黨組織體系和強化組織功能必須緊緊圍繞經濟建設這一中心。在此基礎上通過組織功能發(fā)揮，協(xié)調生產力不發(fā)達、社會制度不完善情況下不同組織和個人之間的利益沖突。基層黨組織的活動開展和有效運行，首先需要找到與群眾需求的結合點。在稅改和計劃生育政策施行環(huán)境變遷的情況下，黨組織在基層的影響力要通過帶領老百姓致富，解決人們物質文化需要來實現(xiàn)。我們知道，經濟發(fā)展并不能保證黨組織建設的有效性，但市場經濟條件下基層黨組織有效運轉，顯然需要通過推動經濟發(fā)展來獲得支撐。在今天，上級職能部門需要下沉職能以減少資源耗損，基層黨組織建設需要通過推動發(fā)展以重建社會信任。由此，通過組織體系建設和社會功能發(fā)揮，盤活黨建引導資源能力，激活黨員推動發(fā)展的能力，確保政策資源用足用好就成為各級黨委領導地方發(fā)展的基本原則。與之相應，基層黨組織通過聯(lián)席會議制度、村企聯(lián)合黨支部等形式實現(xiàn)組織建設與經濟建設有機統(tǒng)一。通過組織創(chuàng)新有效嵌入兩新組織和社會治理活動全過程，促進“一個有代表性的市場機制與一個有代表性的非市場機制(即政治機制)”［5］P197的良性互動。這個過程，一方面以黨組織系統(tǒng)的開放性和先進性保證基層黨組織主導作用的發(fā)揮，另一方面促進了企業(yè)發(fā)展所需人才資源的培養(yǎng)、行政資源的便利和物質資源的供給。在黨組織政治邏輯與經濟運行邏輯有效契合過程中，確保了黨建創(chuàng)新和經濟發(fā)展的科學性和有效性。

(二)組織功能發(fā)揮與社會管理創(chuàng)新相契合

實踐表明，“一個組織可以同時履行幾種功能，尤其在不同的背景下，履行的功能更不可能相同。”［6］P140面對社會結構的變化和人們生產生活方式的變遷，基層黨組織需要破除“功能障礙”［6］P165，發(fā)揮政治功能和社會功能。張家灣基層黨建的一個基本思路就是通過多輪驅動提供組織運行和發(fā)展目標落實的多元動力。即將黨建目標直接與民生改善、社會和諧和相聯(lián)系。通過資源整合來推進發(fā)展，通過組織化來維護和諧穩(wěn)定。基于此，鎮(zhèn)黨委通過構建體系內的壓力系統(tǒng)來激發(fā)基層黨組織的動力。要求各黨組織與互動各方簽訂協(xié)議，對落實黨建和社會管理實施原則、具體內容、評價考核、責任機制等進行量化細化，以制度形式厘清黨組織、政府和社會的職能邊界，確保各方權職責匹配。同時，通過組織、資源、活動、經費等多元互動，有效調動社會組織和人民群眾的積極性，自覺投身于經濟發(fā)展和新農村建設。

這其中，張家灣鎮(zhèn)黨委一方面強調了基層黨組織對經濟、政治、文化、社會的全方位領導和服務。通過黨組織功能調適和黨員帶頭作用的發(fā)揮，在政府權力退出的空間以平等姿態(tài)發(fā)揮服務功能。另一方面，著眼于基層日常事務的具體性、社會自治程度的強化以及與經濟組織、自治組織的權責清晰等特征，通過引導各種社會力量參與到黨組織各項工作中，以此培育公民責任意識和社會自治能力，實現(xiàn)社會的自我管理、自我教育、自我服務。這個過程，既需要防止黨組織重新包攬社會發(fā)展的一切事務，也要避免社會的非組織化非制度化發(fā)展。

(三)以制度維護黨員民主權利

社會學家W·理查德·斯科特認為制度具有三大基礎要素即規(guī)制性要素、規(guī)范性要素、文化認知性要素。［7］P58由此可見，以制度保障黨員民主權利需要在共有的民主理念和黨員權利認知基礎上，制訂和完善相關法律法規(guī)，加強人們對專制的道德批判。復旦大學林尚立教授認為黨內民主制度化過程需要三個發(fā)展環(huán)節(jié):“一是激活現(xiàn)有的制度，二是重建制度的權威，三是實現(xiàn)制度的創(chuàng)新。”［8］P153即要從強化制度意識、優(yōu)化制度生成、保證制度執(zhí)行、重視制度反思等各方面來促使制度成為落實黨員民主權利最有效的保護傘。以制度保障黨員民主權利，規(guī)范權力使用，一方面體現(xiàn)為組織權力和黨員權利的博弈過程;另一方面，黨組織對發(fā)展的需要和黨員對平等自由的追求在以制度保障黨員民主權利中找到契合點，有效彌合黨組織價值與個人理念的差異，促使兩者在預設框架內互贏共生。

以制度保障權力規(guī)范運行和黨員民主權利是基層黨建創(chuàng)新最重要的動力源。干部權力監(jiān)督和黨員權利保障機制是黨組織功能發(fā)揮的邏輯起點，充分發(fā)揮黨員積極性創(chuàng)造性，要求黨組織有效尊重和維護黨員主體性和黨員地位。1995年中央頒布的《中國共產黨黨員權利保障條例(試行)》，對黨員各種權利及黨員維權途徑、組織責任都做了詳細規(guī)定。《條例》為加強黨內民主、保障黨員權利提供了價值支撐和制度保障。張家灣的實踐能夠取得效果，是與他們尊重和維護黨員權利的努力相聯(lián)系的。張家灣鎮(zhèn)黨委黨員干部教育管理的制度體系中，凸顯了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基本價值。如通過上下互動、多方參與的考評方式和考評結果權威使用來有效保障黨員和群眾的政治權利。又如在村務公開、財務公開基礎上，將黨務公開具體到組織向黨員和群眾承諾發(fā)展目標，黨員向群眾承諾服務內容;包括黨組織每個季度要開展的活動都予以公開。提高黨員和群眾對黨內事務的知曉度和參與度，以權利制約權力，遏制貪污腐敗現(xiàn)象，進一步保障黨員權利，激發(fā)創(chuàng)造動力。

(四)滿足人們幸福生活的新期待是組織運轉的核心命題

迪韋爾熱指出，“社會功能的目標是維持社會組織，而社會組織則保證人可以‘尋求更大的幸福’。”［6］P162人們生活的幸福指數(shù)作為社會秩序規(guī)范性和正當性的標準，不僅是人們努力追求的美好愿景，而且是黨獲得群眾信任支持的根本。在馬克思主義的話語體系中，幸福生活包含健康的生命、正當?shù)睦妗⒆杂傻木瘛⒖鞓返膭趧印⒆晕业膶崿F(xiàn)和無私奉獻。滿足人們對于幸福生活的新期待，本質上就是維護好、實踐好、發(fā)展好包括黨員在內的最廣大人民的根本利益。張家灣在實踐中，堅持以人為本的價值中軸，積極“打造漕運古鎮(zhèn)，建設幸福張家灣”，尊重并滿足社會各階層的現(xiàn)實需求和潛在需求，努力做到知民情、解民憂、暖民心，在做大蛋糕前提下，切好蛋糕以維護社會公平正義。在北京張家灣鎮(zhèn)的黨建實踐中，可以看到集體利益在村民與流動人員之間共享的趨勢。該鎮(zhèn)馬營村黨支部經村民同意，對一為外來務工人員實行重病醫(yī)療報銷。該村黨支部打造新馬營人的努力，為流動社會不同群體形成價值共識，為黨建創(chuàng)新促社會和諧提供了思路。

(五)促進基層黨建創(chuàng)新需要注意的幾個問題

實現(xiàn)基層黨組織創(chuàng)新需要把握幾個問題:一是基層黨組織要能夠適應市場經濟和現(xiàn)代化的發(fā)展要求，實現(xiàn)黨組織建設與社會成長有機統(tǒng)一。既避免把基層社會發(fā)育成下級組織，也要避免黨組織失去對社會的引領作用，讓社會建設偏離黨的領導和社會主義目標任務。二是創(chuàng)新基層黨建動力，既有的行政壓力系統(tǒng)轉化為人民利益實現(xiàn)和黨員價值滿足的動力系統(tǒng)。實現(xiàn)外源型動力機制向內生型動力機制的轉變，這是基層黨組織在探尋多元動力機制中需要把握的首要問題。三是基層黨組織要善于動員和整合一切資源和能源來實現(xiàn)黨的發(fā)展目標，并實現(xiàn)社會管理和保障人民當家作主權利的有機統(tǒng)一。通過常態(tài)的治理模式避免把社會管理創(chuàng)新變成應急管理過程。即黨組織的社會功能和政治功能在制度框架內運行。四是通過創(chuàng)新黨員管理教育理念和方式，將基層黨組織的功能發(fā)揮和政治活動有機結合，避免用傳統(tǒng)的政治運動模式實現(xiàn)組織創(chuàng)新，保證組織和黨員的協(xié)調和團結一致;五是正確處理好黨員多元性和組織純潔性問題。確保基層黨員干部認同并尊崇黨組織的規(guī)范和價值觀，也就是帕森斯所謂的“潛在性”。五是是建構基層黨組織動力要素體系，完善基層黨組織動力機制的考評體系。這需要通過良好的評估工具形成完善的績效考評體系，確保基層黨組織發(fā)展的科學性和黨員干部利益的有效維護。將潛在動力要素激發(fā)成現(xiàn)實動力。由此需要提供基層干部科學的績效評價工具和管理制度。確保具有優(yōu)秀領導能力和服務水平的干部獲得向上流動的機會，并使得那些沒有機會向上流動的黨員的無私奉獻能夠得到充分的肯定和褒揚。即黨的考評激勵機制要能夠維護社會公平正義和實現(xiàn)個人自由全面發(fā)展。六是正確處理好黨的群眾工作的傳統(tǒng)優(yōu)勢和技術優(yōu)勢的有機結合問題。避免在追求創(chuàng)新的過程中，忽視黨的群眾工作的傳統(tǒng)優(yōu)勢。

［1］［4］中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定.

［2］［德］柯武剛.制度經濟學——社會秩序與公共政策［M］.韓朝華譯.北京:商務印書館，2000.

［3］［美］喬瓦尼·薩爾托里.政黨的類型、組織與功能［J］.胡小君，朱昔群譯.馬克思主義與現(xiàn)實，2006，(3).

［5］［美］阿爾伯特·O·赫希曼.退出、呼吁與忠誠［M］.盧昌崇譯.北京:經濟科學出版社，2001.

［6］［法］莫里斯·迪韋爾熱.政治社會學——政治學要素［M］.楊祖功，王大東譯.北京:華夏出版社，2007.

［7］［美］W·理查德·斯科特.制度與組織——思想觀念與物質利益［M］.姚偉，王黎芳譯.北京:中國人民大學出版社，2010.

［8］林尚立.中國共產黨與國家建設［M］.天津:天津人民出版社，2009.

(*本文系2011年度國家社科基金《社會和諧與黨的執(zhí)政能力建設研究》［編號:11BDJ026］的階段性成果。)