關于新社會組織黨建問題的思考

趙緒生

(中共中央黨校副教授、博士)

關于新社會組織黨建問題的思考

趙緒生

(中共中央黨校副教授、博士)

新社會組織主要指獨立于政黨、政府等傳統政治組織之外的各類民間性的社會組織，主要包括社會團體、基金會、民辦非企業單位，部分中介組織以及社區活動團體。［1］新社會組織是改革開放以來由于我國經濟結構和社會結構變化而出現的新型組織形態。隨著社會主義市場經濟和基層民主政治的不斷發展，新社會組織日益成為我國政治和社會生活中的一支重要力量，新社會組織黨建也逐漸成為新時期基層黨建的一個重要領域。如何應對新社會組織黨建面臨的新挑戰新問題，提高新社會組織黨建科學化水平，成為新時期基層黨建創新迫切需要解決的重大理論問題和實踐問題。

一、新社會組織黨建的思想認識問題

提高新社會組織黨建科學化水平，首先要在理論研究和政策制定實施層面理順新社會組織和黨組織建設之間的關系。解決新社會組織黨建思想觀念問題，是實現新社會組織黨建科學化的前提和條件。在新社會組織黨建的思想認識問題上，主要圍繞在新社會組織中要不要建黨組織和如何建黨組織兩個問題展開。一部分研究新社會組織的學者認為，新社會組織是以民間性、公益性、自治性、自愿性為主要特征，直接服務于公民社會發展需要的組織。政黨謀求掌握國家政權的強烈政治屬性與新社會組織服務于社會的非政治屬性區別，表明新社會組織在現代政治體系中有自身的價值取向和運作規律。新社會組織的自身特性決定了其與政黨、特別是執政黨在現代政治體系中應處于平等的地位，新社會組織不應是政黨的附屬物。在新社會組織中建立黨組織的政治性要求與新社會組織的非民間性特質之間存在邏輯上的沖突。因此，一部分學者不主張在新社會組織中建立黨組織，認為執政黨應該按照新社會組織自身發展規律，在民主和法治的政治框架下構建政黨與新社會組織的合理關系。

基于新社會組織形成和發展的特殊背景及其在構建社會主義和諧社會中的重要地位和作用，在新社會組織是否建立黨組織問題上，黨中央和組織部門的態度是一貫鮮明的，堅決主張在新社會組織中推進黨組織建設。黨的十六屆六中全會報告首次明確提出，推進新經濟組織、新社會組織黨建工作，擴大黨的工作覆蓋面，發揮基層黨組織凝聚人心、推動發展、促進和諧的作用。黨的十七大報告和十七大通過的新黨章明確提出，包括社會組織在內的基層組織，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織。十七屆四中全會報告指出，擴大基層黨組織覆蓋面，加大在中介機構、協會、學會以及各類新社會組織中建立黨組織力度。中組部和中央深入學習實踐科學發展觀活動領導小組辦公室發出通知，要求在深入學習實踐科學發展觀活動中進一步建立健全新社會組織黨組織。目前，在新社會組織中建立黨組織已成為廣泛共識，在一些地方和一些部門行業中已化為大規模的實踐活動。比如，在深入學習實踐科學發展觀活動中，以律師協會和注冊會計師協會為代表的一些特色行業部門的新社會組織黨建活動取得了扎實的成效。

開展新社會組織黨建工作，既是新時期基層黨建的一個重要領域，也是基層黨建的一個難點問題。在新社會組織中建立黨組織問題上，一個重要的思想認識問題在于，如何在各地區、各部門和各行業新社會組織發展得參差不齊的情況下推進黨組織建設。根據民政部民間組織管理局統計的數據，截至2009年底，我國在民政部部門登記的各類社會組織共計431069個，其中社會團體238747個，民辦非企業單位190479個，基金會1843個。［2］面對新社會組織數量迅速增加、類型不斷增多、獨立性逐漸增強、影響力日益增加的發展現狀，在新社會組織建立黨組織問題上是否要采取“一刀切”政策，成為一個不容回避的現實問題。從目前新社會組織發展的形勢和新社會組織黨建的實踐看，全面地在所有的新社會組織中建立黨組織的“一刀切”政策不可行，關鍵要從目前新社會組織發展的實際特點出發，根據不同地區、不同部門、不同行業新社會組織黨建的實際需要，循序漸進地推進新社會組織黨組織建設的進度。在對新社會組織進行全面考察和分析研究的基礎上，科學嚴謹地制定新社會組織黨建規劃，確定不同類型新社會組織黨組織建設進度，明確新社會組織黨組織建設中哪些需要建立、哪些需要急建、哪些需要緩建，哪些需要重點建設等。

二、新社會組織黨建的發展動力問題

新社會組織黨組織能否順利地建立起來并發揮在活躍基層和打牢基礎方面的重要作用，關鍵在于新社會組織黨組織是否具有持續的發展動力。建黨90多年來革命、建設、改革的實踐歷程表明，基層黨組織的發展動力主要源自其在推動發展、服務群眾、凝聚人心過程中體現出的帶動力、向心力、戰斗力、凝聚力。只有將黨組織與新社會組織發展中心工作緊密結合，實現黨組織建設與新社會組織發展形成同向度正方面的和諧共振動力，才有利于黨的路線方針政策在新社會組織中的貫徹落實，有利于在新形勢下擴大黨的工作的覆蓋面和影響力、滲透力，有利于保證新社會組織的健康發展。

據統計，截至2008年底，全國社會團體中應建黨組織的為7.1萬家，已建立黨組織的為3.8萬家，占53.5%;民辦非企業單位中應建黨組織的為4萬家，已建立黨組織的為2.2萬家，占55%;基金會中應建黨組織的為525家，已建立黨組織的268家，占51%。但是，我國新社會組織正以每年10—15%的速度增長，而經合法登記應建立黨組織的新社會組織中，仍有46.8%未建立黨組織。這一統計數據尚未包括因“分級登記、雙重管理”體制的制約而未經合法登記的新社會組織。在已建立黨組織的新社會組織中，新社會組織黨建的發展動力主要來自于外部的業務主管部門和黨委組織部門，并非新社會組織自身內部的發展要求。在既有的“壓力體制”下，新社會組織的業務主管部門和黨委組織部門通過行政和組織手段，在人力、財力和物力等方面給予的積極支持，成為新社會組織黨組織覆蓋面不斷擴大的持續發展動力。

從目前“強政黨、強政府、弱組織、弱社會”的大環境看，在新社會組織黨建的起步階段，以業務主管部門和黨委組織的行政和組織力量為主推動新社會組織黨建工作開展，確實是一種必然的選擇。但是，從新社會組織黨建發展的長遠看，單純依靠業務主管部門和黨委組織強力推動是否會成為一種常態動力，這是值得商榷的。推動新社會組織黨組織持續發展的動力應該源自于新社會組織發展的內在要求，而不是外部的強力推動，特別是為了完成上級部門安排的政治任務而建立新社會組織的壓力推動。畢竟，新社會組織本身作為新時期社會主義市場經濟和基層民主政治發展的產物，其可持續發展應該遵循市場經濟和民主政治的發展規律;新社會組織黨組織建設的發展動力是為了促進和保證新社會組織的健康可持續發展。因此，從長遠看，新社會組織黨建的發展動力應該由業務主管部門和黨委組織強力推動逐步轉為注重引導鼓勵、創造發展環境，最終要使新社會組織黨建的動力回歸到以市場機制和民主政治運作為主。換言之，衡量新社會組織黨建的發展動力強弱，關鍵在于實現新社會組織黨組織建設要實現從“要我建”到“我要建”的根本轉變。

三、新社會組織黨建的體制機制問題

新社會組織黨建中存在的領導體制不健全、管理機制不完善，是制約提高新社會組織黨建科學化水平的突出問題。在探索新社會組織黨建領導體制和管理機制的實踐中，一些地方成立了社會工作委員會或社會組織黨工委等機構來加強對社會組織黨建工作的領導。比如，2003年上海成立了全國首家省級社會工作委員會，作為上海市委的派出機構，負責對全市社會團體、社會中介組織、非公經濟組織、民辦非企業單位黨的工作以及相關的社區黨建工作進行指導、協調、研究和督查。2007年12月，北京市在全國率先成立了履行社會建設和管理職能的機構，即分別隸屬于市委和市政府的北京市委社會工作委員會和北京市社會建設工作辦公室，形成一個機構兩塊牌子的辦事機構。2009年3月，廣東省在全國范圍內成立了第一家省級社會組織黨工委，負責領導全省性行業協會及無業務主管單位的社會組織的黨建工作，指導、協調歸屬各級地方民政部門管理的社會組織和歸屬省直單位業務對口管理的社會組織的黨建工作。2011年8月，廣東省設立了社會工作委員會，作為省委的工作部門和省政府的職能機構，旨在加強社會建設和創新社會管理。

盡管各地的社會工作委員會在加強社會組織管理和推進新社會組織黨建方面取得了顯著的成效，但由于沒有成立中央社會組織工作委員來領導和統籌全國新社會組織黨建工作，導致新社會組織黨建工作領導體制難以發揮實效。以北京市社會工作委員會為例，北京市、區兩級的社會工作委員會和社會建設工作辦公室管理體制雖理順了，但工作職能之間相互打架的問題沒有解決。在條塊分割的管理體制下，中央組織部關于社區建設和社會組織管理工作部署安排，對口的是北京市委組織部;民政部關于社區建設和社會組織管理工作部署安排，對口的是北京市民政局;而市社會工作委員會和市社會建設工作辦公室找不到對口的負責部門。由此導致，接受指令的機構不負責具體工作，因為其職能已劃歸社會工作機構，而負責具體工作的結構卻接不上活。［3］P2因此，在對新社會組織黨建的業務管理上，依然需要進一步理順新社會組織黨建的領導體制。

在慣性的思維方式和傳統黨建模式的影響下，參照傳統的單位體制黨建模式推進新社會組織黨建，成為制約當前新社會組織黨建工作機制的突出問題。在傳統的單位體制黨建模式下，適應計劃經濟和相對封閉的環境，傳統社會組織黨建一般以地域、單位為主設置基層黨組織，采取比較單一的、集中的、固定的、直接管理的工作機制，一些嚴重“行政化”的社會組織黨建工作機制基本等同于政府部門的黨建工作模式。在市場經濟和開放環境下，隨著基層民主政治的不斷發展，新社會組織類型的多樣化和發展的變動性決定了新社會組織黨建應按照便于黨員參加活動、黨組織發揮作用的要求，采用多元的、分散的、流動的、間接治理的工作機制。新社會組織黨建工作機制既不能簡單地以普適性為由復制某一種類型的黨建模式，也不能簡單地以特殊性為由拒絕借鑒有參考價值的黨建模式。加強新社會組織黨建工作機制建設，正確的選擇應該是堅持繼承發展和創新精神，在探索和實踐中采取適合的、有利于推動新社會組織發展的黨建模式。比如，廣東、寧夏采取“依托民政、集中管理、多頭推進”模式;北京、上海采取“單設機構、以條為主、樞紐管理”模式;律師、會計師行業采取“主管部門負責、行業協會協助、會員參與、會員參與”模式;大部分地區采取“組織部門牽頭、業務主管單位負責、民政部門協助”模式等。［4］

四、新社會組織黨建的績效考評問題

衡量新社會組織黨建科學化水平是否得到提升的重要指標之一，就是新社會組織黨建在實踐中取得的績效如何。要對新社會組織黨建的績效實現科學考評，必須正確認識和處理新社會組織黨建的量與質的關系問題，即看重新社會組織黨組織和黨的工作是全面覆蓋，還是有效覆蓋。在當前新社會組織黨建的績效考評實踐中，一些地方、部門和行業把新社會組織黨組織和黨的工作全覆蓋作為硬指標，重視在新社會組織中全面建立黨組織和發展新黨員，忽視黨組織和黨員管理及其作用的發揮。有的甚至為了實現新社會組織黨組織和黨的工作全覆蓋，不顧新社會組織發展的實際情況，采取強力推進、倉促草率、揠苗助長式地建立黨組織和發展新黨員。這種數量導向、強制性的、壓力體制下的新社會組織黨建考核機制，不僅會導致短期內隨著新社會組織黨組織和黨員在短期內數量提高而引起的質量下降，而且長期發展可能會引起新社會組織的抵觸和反感，使新社會組織黨建出現事與愿違的局面。

新社會組織的多樣性和復雜性，不僅決定了新社會組織開展黨建任務的艱巨性，而且決定了新社會組織黨建考核的挑戰性。比如，在新社會組織黨建的實踐中，一些草根型社會組織和不具備法人資格的社會組織開展黨建成本高、效果差;一些穩定性差和流動性強的社會組織很難建立其穩固的黨組織和發展新黨員;一些涉外的新社會組織對黨組織的強排斥性制約了黨組織的建立并挑戰黨組織的權威性;一些特殊的、區域性社會組織黨建中普遍存在著“有組織無生活”的虛假黨建現象。因此，推進新社會組織黨建，必須遵循新社會組織自身的發展規律，堅持順勢而為、循序漸進、水到渠成的原則，努力探索符合新社會組織黨組織建設規律的考評機制。

基于近些年來新社會組織黨建的實踐探索，中央和組織部門基本明確了新社會組織黨建工作的指導思想，即把“消滅空白點、擴大覆蓋面、增強有效性”作為推進新社會組織黨建的主要目標和基本原則。抓好新社會組織黨組織覆蓋和黨的工作覆蓋，發揮好黨組織在新社會組織群眾中的政治核心作用和新社會組織發展中的政治引領作用，加強新社會組織書記和黨建工作指導員隊伍建設，成為當前新社會組織黨建績效考核的重點指標。其中，關鍵的考核指標是根據新社會組織黨組織和黨員作為來評判新社會組織黨建績效，通過發揮黨員的先鋒模范作用來體現黨組織的作用，進而帶動新社會組織成員為社會發展做貢獻、帶動其中的先進分子向黨組織靠攏，努力增強新社會組織黨建的影響力和滲透力，不斷鞏固黨執政的階級基礎和群眾基礎。

［1］百度百科［DB/OL］.http://baike.baidu.com/view/1235789.htm.

［2］這是官方統計的數據和觀點。然而，學者的估算大大超過這個數字。清華大學NGO(民間組織)研究所的估計在200萬至270萬之間，中央編譯局學者的估計是300萬個左右，而有的研究者把人民團體、群眾組織和事業單位以及未經登記注冊的草根社會組織包括在內估計最多的高達800多萬個.

［3］丁茂戰.我國政府社會治理制度改革研究［M］.北京:中國經濟出版社，2009.

［4］吳輝，趙緒生.我國社會組織黨建工作的難題及對策建議［J］.思想理論內參，2009，(30).

責任編輯:王習賢