大同市水權轉讓法律制度的構建

黃紅霞

（山西大同大學政法學院，山西 大同 037009）

大同市水權轉讓法律制度的構建

黃紅霞

（山西大同大學政法學院，山西 大同 037009）

水是我們生存的物質基礎，也是工業和農業發展的一項重要資源。大同市的水問題十分突出，如時空分布的不均勻、水資源的缺乏和污染等，已經嚴重影響了本地區的經濟發展。因此，應建立一種以市場經濟為指導、以水資源可持續發展為目標的水權轉讓法律制度。

水權；水權轉讓；法律制度

水權是權利人依法對水資源占有、使用、收益和處分的權利，是一項由國家或公眾所有的他物權，是由法律規制一定限制條件的用益權。水權轉讓，是指基于合同或協議將水權轉讓給他人享有的行為。水權轉讓即水權的再分配，其根本目的就是解決水資源分配中出現的不公平、不均衡、不合理現象，提高水資源的利用效率。

胡錦濤總書記在2004年中央人口資源環境工作座談會上明確要求，要通過完善水權轉讓的法律法規，來提高水資源的利用效率。當前，我國在相關立法方面已取得一些重大性進展。第一，2002年頒布的《水法》中規定了取水權，明確了有償使用制度。這為我們完善以市場機制為基礎的水權轉讓法律制度提供了設計路徑。第二，黃河水利委員會于2004年7月5日出臺了《黃河水權轉換管理實施辦法（試行）》，對水權轉讓審批權限和程序、期限與費用、組織實施與監督管理等都做出明確規定。這是我國大江大河頒布的第一個流域性水權轉換規范性文件，它的實施，對優化配置黃河水資源，以黃河水資源的可持續利用支撐流域及相關地區經濟社會的可持續發展將起到重要作用。第三，我國水利部于2005年頒布了《關于水權轉讓的若干意見》、《關于印發水權制度建設框架的通知》。兩個文件中設計了水權制度的框架及其具體內容，并對轉讓水權的基本原則、限制范圍、轉讓費用、轉讓年限等做出了規定，具有較高的指導性，推進了我國水權轉讓法律制度的構建，并促進了水資源的可持續利用。第四，2010年國務院批復了國家首個水資源戰略規劃《全國水資源綜合規劃》，其中提出要建立健全取水許可制度、有償使用制度和水權轉讓制度，并積極運用市場交易來優化配置水資源；逐步加快南水北調的工程，爭取早日解決北方缺水問題。

大同市是一個水問題十分突出的城市，應把握時機，向水權轉讓的市場化邁進，實現水資源的可持續發展。

一、構建大同市水權轉讓法律制度的必要性

（一）水資源供求矛盾日趨突出第一，大同地區處于干旱少雨、生態貧乏的晉西北黃土高原，因此水資源先天短缺而且分布不均。多年來，我市平均降雨量為421．4mm、平均蒸發量卻有1055．9mm，相應的我市平均水資源總量也僅為9．507億m3，市區人均水資源占有量為81．1m3，僅為全國人均水資源占有量的3%，是全國嚴重缺水的大中城市之一。這種水供需矛盾已嚴重阻礙了我市經濟發展和城市供水工作。因此，用有限的水資源最大限度地滿足城市經濟可持續發展和人民生活的需要，實現水資源的合理配置，完善科學用水體系和節約用水管理體系，符合大同市“綠色崛起、轉型發展”中長期戰略目標。

第二，由于我市工業的發展，目前市供水排水集團公司的12個水源地中，已有多數水源地遭受不同程度的污染，以致于無法作為生活飲用水的水源；一些農田長年引用污水澆灌，已造成土壤板結、農作物發育不良等農業環境問題。

第三，嚴重超采地下水已引起了一系列地質問題，在我市生活集中區域已產生不同程度的地面沉降和地面裂縫。為此，市水務局下發了《關于嚴禁在大同市城市總體規劃范圍內取用地下水的通告》，要求自2011年2月15日起，禁止在大同市城市總體規劃范圍內取用地下水，以往頒發的取水許可證全部廢止。這為我市建立水權轉讓法律制度奠定了一定的基礎。

第四，農業用水比較浪費，加重了水資源的短缺形勢。目前，由于我市的多數大中型灌區渠道使用超期、未及時修補，造成了灌溉水利用率下降；有些地方農民依然習慣用大水澆灌農田，使得實際用水量超過需水量的2倍多。因此，大量用水指標被農灌用水占用，效益高的工業領域得不到充足的水資源，全市的經濟發展受到了限制。之所以存在這么多的用水短缺和浪費問題，也是由于水權界定不清晰。我們必須努力實現水權的流通轉讓，構建水權交易市場，才可以使得區域部門、行業間的用水協調，穩定發展。

（二）水資源具有經濟屬性水作為一種自然資源，還具有經濟價值。在我市對水資源需大于供的情況下，必須按照市場效率原則來分配和使用。以前的實踐表明，計劃經濟嚴重影響了水資源的使用效率，造成水資源的緊缺和浪費。明晰水權，并讓其按市場機制流動起來，已是一種必然趨勢。可以運用市場手段打破喝大鍋水的習慣，如通過工業投資農業，農業反哺工業；或農業內部的水權轉讓，在全市真正實現水資源的可持續利用。

（三）節水型社會的建設根據水利部提出的建立節水型社會的要求，大同市政府結合本市情況，于2010年7月20日制定了《大同市創建國家節水型城市工作實施方案》，其基本精神就是要建立政府調控、市場引導、公眾參與的節水型社會體系。而推進國家水權制度建設，轉變用水觀念、創新發展模式，推動水權交易市場的形成，讓水權在行業間、地區間和用水戶間有償轉讓，是建設節水型社會的一項重要指標，具有一定的創新性。

二、大同市水權轉讓法律制度的內容

（一）水權轉讓的基本原則水權轉讓以明晰水資源使用權為前提，依法取得的水權在轉讓時，應遵循以下四項原則：

1、宏觀調控和市場經濟相結合。由于水資源屬于國家所有，所以市政府及相關行政部門應依法對水資源實行統一管理和籌劃，規范各種水權轉讓行為，也可以建立相關的網絡系統對水權相關信息進行登記，達到合理配置水資源的宏觀目的。此外，我們又要堅持市場經濟原則，把水權放入市場交易中，來提高水資源的利用效率，最終達到兩者和諧的狀態。

[2]Doug K.Evaluting the impact of environmental inter protection,a review of three research studies,Comlotion for Education in the outdoors:Research Symposium Proce edings,1996,4（2）.

2、統籌兼顧各種利益。為了預防水權轉讓中的利益失衡，要統籌兼顧轉讓雙方主體以及其他供水者和相關用水者等第三方的利益。水權轉讓應當按照優先順序進行，不能為了其他經濟用水而犧牲環境用水權，特別要保護農業等弱勢用水群體；同時，要公開水權轉讓的程序，使各方主體對信息了解透明，做到利益公平化。

3、效率原則。要綜合看待水資源的各種效率，不僅是經濟效率，還應從本市的可持續發展、生態平衡等多方位來考察，最終實現社會、經濟和環境效益的相統一。所以，應降低水權的交易成本，規范轉讓的程序，建立有效的水權市場。

4、保護環境原則。不能為了追求水權轉讓而破壞和浪費水資源，水權轉讓的最終目的是要合理利用水資源。因此，始終不能危及到我市的生態環境安全。

（二）水權轉讓的范圍水利部在2005年出臺的《關于水權轉讓的若干意見》中，首次限制了水權的轉讓范圍，突顯了生態和公共利益。其中規定地下取水戶在限采區域內，超過本行政區域可用水量而超采的，除國家另有規定，不得對本行政區域外的用戶轉讓；禁止轉讓對生態或公共利益等可能造成影響的水權；不得將水權轉讓給我國限制發展的用水產業戶。總之，以下的水權是禁止轉讓的：和土地的所有權或使用權不能分離的；無正式登記就取得合法水權證的；約定或法定中限制水權人主體資格的；其他法律所禁止的。其實，這些又體現了水權在轉讓中所具有的公權性質。

從目前發展的趨勢來看，在條件成熟時，各種新型的開發利用水資源的權利都可以實行轉讓，如旅游觀光權、養殖權、排污權等，這樣有助于實現多元化投資，合理配置水資源。其中，允許水資源排污權進行交易，并不代表排污企業能隨意排污，交易雙方必須在所控制的水污染物排放總量的范圍內進行，且不得損壞水資源環境。此種交易方式不僅可激勵排污企業的積極性來主動減排，而且能大幅度減少污染物排放總量，緩解大同市飲用水源日趨污染嚴重等問題。

（三）水權轉讓的程序按大同市水權轉讓的實際，應從以下幾個方面規范工作程序：一是由交易者向水行政管理機構提出申請，并提交水權轉讓可行性報告；水權轉讓雙方簽訂轉讓合同或協議。協議中雙方應合理確定轉讓費用，包括工程的建設費、維護費和利潤等。二是在國家規定及本市水資源利用規劃范圍內，水行政主管部門對相關內容進行認真審核，具體內容應包括：交易合同的水權期限、主體、水用途及其對環境的影響等。三是對于合格的交易者進行水權變更登記，準予交易。

（四）完善大同市水權轉讓法律制度的立法設想

1、修改現行《大同市水資源管理辦法》取水許可制度是實施水權轉讓制度的前提和基礎。而現行《大同市水資源管理辦法》中的第10條第2款明確規定：“農村人畜飲水和農業引洪灌溉，暫不需要申請辦理取水許可證。”第34條第3款規定：“農村人畜飲水，農田灌溉用水暫不征收水資源費，采礦排水經處理回用的部分減半征收水資源費。”這樣，不利于農業用水的節約與水使用權的流動。因此，要完善我市現行法律規定，采取節制總量和定期限額雙重管理，明確農業取水許可制度，并合理收取費用。這樣有助于水權擁有者之間進行互相轉讓，從而控制地下水的超采；另一方面，也是我市實行農業水權和工業水權之間置換的前提基礎，即用“農業水”提供給工業，換取農業節水改造費用。

2、制定水權轉讓相關的法律規范性文件目前，大同市正處于轉型發展時期，傳統的水利必須向現代可持續發展的水利轉變。水權轉讓工作雖有成效，但缺乏配套的法律規章來規制和指導。而且我市利用地下水較嚴重，更需構建一套全面的水權轉讓法律系統。因此，我們要立足實際，認真借鑒內蒙古、寧夏等地的水權轉讓經驗，出臺相關的規范性文件，如《大同市水權轉讓管理暫行辦法》、《大同市水權轉讓實施細則》等。其內容要在水權轉讓程序、主體、范圍、價格、審查等方面進行重點規制。

[1]謝文俊.論水權流轉的中國語境[J].甘肅理論學刊,2007（1）：94-96.

[2]崔建遠.水權與民法理論及物權法典的制定[J].法學研究,2002（3）：35-60.

[3]黃錫生.水權制度研究[M].北京：科學出版社,2005.

[4]范戰平.水權制度變遷的動因考察[J].河南社會科學,2006（6）：112-115.

[5]鄧慶偉.轉變體制機制是貫徹落實科學發展觀的根本保障[J].山西大同大學學報,2010（5）：1-4.

〔責任編輯 趙曉潔〕

The Legal System Building of the Transfer ofWater Rights in Datong

HUANG Hong-xia
（Schoolof Political Science and Law,ShanxiDatong University,Datong Shanxi,037009）

Water is the survival of human＇s basic material．It also is the strategic resources of industrial and agricultural production．Datong is a serious lackofwater area，the time and space are notuniform distribution，water pollution is serious and water environmental degradation．This has seriously affected the development of local economic．Therefore，this paper focuses on how to establish water rights transfer law Institution，which is guided by the watermarket theory，and targeted by water resources sustainable development．

water right；water right transfer；l ogal system

DF466

A

1674-0882（2012）02-0014-03

2011-12-24

黃紅霞（1981－），山西大同人，碩士，講師，研究方向：環境資源保護法學。

哲學·歷史