淺析社區(qū)基層民主監(jiān)督存在的問(wèn)題與對(duì)策

焦彩霞

(青島市城陽(yáng)區(qū)人民法院研究室，山東青島 266109)

淺析社區(qū)基層民主監(jiān)督存在的問(wèn)題與對(duì)策

焦彩霞

(青島市城陽(yáng)區(qū)人民法院研究室，山東青島 266109)

社區(qū)基層民主監(jiān)督狀況直接影響著我國(guó)民主政治的發(fā)展進(jìn)程，通過(guò)考量其現(xiàn)狀，分析其存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出淺顯建議，以期能拋磚引玉，為基層民主法治實(shí)踐發(fā)展謀良策。

一、當(dāng)前社區(qū)民主監(jiān)督的現(xiàn)狀

(一)居民群眾的主動(dòng)性監(jiān)督進(jìn)一步增強(qiáng)

隨著基層社區(qū)民主法制實(shí)踐的發(fā)展，廣大社區(qū)居民的法治意識(shí)、維權(quán)意識(shí)及監(jiān)督意識(shí)逐步增強(qiáng)，自覺(jué)主動(dòng)參與社區(qū)事務(wù)的民主管理活動(dòng)中，對(duì)社區(qū)干部廉潔自律情況進(jìn)行積極監(jiān)督。黨員、居民代表及群眾列席參加社區(qū)兩委會(huì)的比例越來(lái)越高，個(gè)別社區(qū)列席人員的覆蓋率達(dá)到居民總數(shù)的30%以上。另外，群眾通過(guò)投訴、紀(jì)檢信訪反映社區(qū)干部違法違紀(jì)的數(shù)量有所增長(zhǎng)，從側(cè)面折射了居民監(jiān)督的主動(dòng)性有了進(jìn)一步提高。

(二)社區(qū)內(nèi)部組織化監(jiān)督形式初具形態(tài)

盡管當(dāng)前社區(qū)的民主監(jiān)督整體上比較零散、單項(xiàng)化，但是出現(xiàn)了一些組織化監(jiān)督的雛形:一是公開(kāi)監(jiān)督組織，即對(duì)社區(qū)居務(wù)公開(kāi)實(shí)行專項(xiàng)監(jiān)督的居務(wù)公開(kāi)小組和對(duì)社區(qū)財(cái)務(wù)實(shí)行專項(xiàng)監(jiān)督的民主理財(cái)小組。二是黨員、居民代表會(huì)議。黨員、居民代表大會(huì)分別是是黨員會(huì)議、居民會(huì)議的授權(quán)組織形式，參與社區(qū)重大事項(xiàng)的決策討論、對(duì)黨員干部廉政勤政情況進(jìn)行民主評(píng)議、審議社區(qū)黨組織和居委會(huì)的工作報(bào)告等。社區(qū)每年召開(kāi)的黨員、居民代表大會(huì)，較好的發(fā)揮著組織監(jiān)督作用。三是社區(qū)兩委聯(lián)席會(huì)議。社區(qū)兩委會(huì)作為社區(qū)的常設(shè)組織機(jī)構(gòu)，是社區(qū)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的主要責(zé)任承擔(dān)者，發(fā)揮著比較全面的組織監(jiān)督作用。

(三)社區(qū)民主專項(xiàng)監(jiān)督制度進(jìn)一步健全和完善

當(dāng)前社區(qū)居務(wù)公開(kāi)制度、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度、經(jīng)濟(jì)合同管理制度、重大事項(xiàng)報(bào)告制度、廉政監(jiān)督制度等專項(xiàng)監(jiān)督制度規(guī)定越來(lái)越細(xì)化，操作性越來(lái)越強(qiáng)。90%以上的社區(qū)干部普遍反映，因現(xiàn)在的監(jiān)督制度越來(lái)越嚴(yán)格了，主動(dòng)提高了按章辦事的的自覺(jué)性。

(四)民主管理制度的實(shí)施運(yùn)行推動(dòng)著民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)

民主選舉、民主決策及民主管理等民主制度的運(yùn)行，是社區(qū)民主監(jiān)督的重要實(shí)現(xiàn)形式。近年來(lái)，各社區(qū)民主實(shí)踐活動(dòng)越來(lái)越豐富，如成立民主議事會(huì)，吸納部分社區(qū)居民討論發(fā)展社區(qū)發(fā)展事務(wù);社區(qū)干部入戶走訪建立民情日記反映群眾的意見(jiàn)和建議，實(shí)現(xiàn)了居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二、當(dāng)前社區(qū)監(jiān)督存在的問(wèn)題

然而，也不否認(rèn)，社區(qū)干部權(quán)力集中導(dǎo)致基層腐敗問(wèn)題也較為突出，無(wú)論是被查處的案件還是信訪舉報(bào)與投訴的數(shù)量，普遍呈上升趨勢(shì)。權(quán)力集中、監(jiān)督制約機(jī)制失衡，社區(qū)民主監(jiān)督運(yùn)行中出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

(一)社區(qū)監(jiān)督權(quán)分布嚴(yán)重失衡，居民群眾的監(jiān)督被邊緣化

社區(qū)兩委會(huì)作為當(dāng)前社區(qū)的常設(shè)組織機(jī)構(gòu)，掌握著社區(qū)運(yùn)行的絕大部分權(quán)力，包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而導(dǎo)致社區(qū)監(jiān)督權(quán)的分布不平衡:其他社區(qū)組織的監(jiān)督權(quán)弱于兩委會(huì)，群眾甚至黨員、群眾代表的監(jiān)督權(quán)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于社區(qū)干部特別是主要干部。主動(dòng)權(quán)掌握在社區(qū)兩委會(huì)中，個(gè)別社區(qū)實(shí)行“選擇式”民主:社區(qū)干部根據(jù)需要召開(kāi)民主程序會(huì)議，小事民主大事不民主，表面公開(kāi)實(shí)際不公開(kāi)，一定程度上限制了群眾監(jiān)督的知情權(quán)，居民群眾的監(jiān)督力度減弱，監(jiān)督被邊緣化。

(二)現(xiàn)有組織監(jiān)督分散，缺少?gòu)?qiáng)有力的專門監(jiān)督組織

監(jiān)督是一項(xiàng)專門性工作，需要相應(yīng)的專業(yè)性技術(shù)，通常需要相應(yīng)的專門監(jiān)督組織來(lái)行使專門監(jiān)督權(quán)。如街道及其以上黨政組織，都配有專門的紀(jì)檢監(jiān)察組織。雖然社區(qū)內(nèi)部有專門化的監(jiān)督小組，但這些監(jiān)督小組各自都有傾向性，難免會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督漏洞，如當(dāng)前對(duì)社區(qū)民主決策的監(jiān)督出現(xiàn)空白。此外，當(dāng)前社區(qū)內(nèi)部監(jiān)督組織之間沒(méi)有健全溝通機(jī)制，如居務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組與民主理財(cái)小組各自定向監(jiān)督，難以形成監(jiān)督合力，造成監(jiān)督資源浪費(fèi)，不能充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

(三)民主制度落實(shí)不到位，未能充分發(fā)揮監(jiān)督效果

任何一項(xiàng)制度的推行與落實(shí)都需要相應(yīng)的監(jiān)督措施，作為監(jiān)督制度也不例外，但是在實(shí)際操作中，各項(xiàng)專門監(jiān)督制度難以落實(shí)到位，在執(zhí)行過(guò)程中變了樣。如村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督制度出現(xiàn)公開(kāi)內(nèi)容籠統(tǒng)，不及時(shí)，避重就輕，公開(kāi)制度大打折扣。

另外，社區(qū)兩委會(huì)的“強(qiáng)勢(shì)”地位，下設(shè)的專門小組難以與之抗衡，黨員、居民代表大會(huì)等監(jiān)督組織啟動(dòng)困難，運(yùn)行工作機(jī)制不健全，使得民主制度的落實(shí)較多的依賴于社區(qū)兩委會(huì)的自覺(jué)行動(dòng)，依賴于社區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺(jué)性。否則，放松自律要求，社區(qū)兩委會(huì)及主要負(fù)責(zé)人可以直接左右民主程序的結(jié)果，形成對(duì)內(nèi)對(duì)外一種聲音，使社區(qū)干部在體制內(nèi)得不到有效監(jiān)管。

三、建議與對(duì)策

圍繞社區(qū)民主監(jiān)督存在的問(wèn)題，以規(guī)范和制約權(quán)力運(yùn)行為目標(biāo)，著力完善的民主監(jiān)督制度，促使社區(qū)干部依法、依規(guī)、依序管理社區(qū)事務(wù)，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)，遏制基層社區(qū)源頭腐敗。

(一)探析成立社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)專門監(jiān)督組織的效能

通過(guò)整合現(xiàn)有的監(jiān)督資源，組織社區(qū)居民民主選舉5—7人組成社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)，由社區(qū)黨支部副書(shū)記擔(dān)任主任，書(shū)記和主任不能是監(jiān)督成員。社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)可以根據(jù)情況下設(shè)居務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組、民主理財(cái)小組等，全面組織實(shí)施社區(qū)專門監(jiān)督工作，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督約束力。其主要工作任務(wù)是:一是對(duì)社區(qū)黨務(wù)公開(kāi)情況的監(jiān)督。二是對(duì)社區(qū)干部廉潔自律情況的監(jiān)督，組織開(kāi)展社區(qū)“勤廉雙評(píng)”活動(dòng)。三是對(duì)居務(wù)公開(kāi)和民主管理的監(jiān)督，進(jìn)行事前、事中、事后的全方位監(jiān)督。四是加強(qiáng)對(duì)社區(qū)財(cái)務(wù)資金及重點(diǎn)工程監(jiān)督。五是對(duì)社區(qū)干部的考核、獎(jiǎng)懲、任免，有權(quán)向街道、居民代表大會(huì)提出建議，協(xié)助街道紀(jì)工委查處社區(qū)干部違紀(jì)違規(guī)案件。六是主持召開(kāi)罷免居委會(huì)成員會(huì)議。居民委員會(huì)未在法定時(shí)間內(nèi)啟動(dòng)罷免程序的，經(jīng)街道同意，可主持召開(kāi)村民會(huì)議投票表決

(二)進(jìn)一步強(qiáng)化民主制度落實(shí)，實(shí)現(xiàn)民主自身的監(jiān)督效能

社區(qū)民主制度的執(zhí)行情況是衡量社區(qū)監(jiān)督力度的重要標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)制作印發(fā)民主議事手冊(cè)、上墻制度牌等方式，強(qiáng)化社區(qū)對(duì)民主議事制度的學(xué)習(xí)認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)民主決策制度的落實(shí):一是梳理社區(qū)民主決策議事項(xiàng)目。根據(jù)有關(guān)規(guī)定及社區(qū)事務(wù)運(yùn)行的實(shí)際情況，逐一排查清理社區(qū)須民主決策議事的項(xiàng)目，開(kāi)列社區(qū)議事清單。二是科學(xué)設(shè)置民主議事流程圖。根據(jù)社區(qū)議事項(xiàng)目清單，法律政策等規(guī)定，根據(jù)各議事組織的性質(zhì)及權(quán)能，界定各自的權(quán)力，設(shè)置社區(qū)民主議事的工作流程。三是強(qiáng)化決策的程序性制度，嚴(yán)格執(zhí)行法定議事規(guī)則、表決程序及決議公示程序，以理順民主議事的法律效力及執(zhí)行力。通過(guò)強(qiáng)化制度的落實(shí)，保障民主的健康運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)其自身的監(jiān)督功能。

(三)強(qiáng)化上級(jí)部門的指導(dǎo)規(guī)范力度，實(shí)現(xiàn)上位監(jiān)督的效能

社區(qū)民主監(jiān)督單靠社區(qū)自身工作是難以實(shí)現(xiàn)的，需要街道等有關(guān)部門根據(jù)自身職能，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)民主監(jiān)督的指導(dǎo)規(guī)范力度:一是出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)規(guī)范性文件。通過(guò)對(duì)社區(qū)重大事項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)合同等制度下文進(jìn)行專門指引，如浙江省市相關(guān)部門專門下文指導(dǎo)社區(qū)監(jiān)督委員會(huì)運(yùn)行。二是對(duì)社區(qū)民主決策議定的審核監(jiān)督。社區(qū)重大事項(xiàng)的民主決議報(bào)街道審核備案，街道出具審核意見(jiàn)書(shū)，加強(qiáng)監(jiān)督。三是健全監(jiān)督檢查長(zhǎng)效工作機(jī)制。街道成立由紀(jì)工委等、督查室、組織科等有關(guān)部門組成的督察組，對(duì)社區(qū)民主監(jiān)督制度執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，強(qiáng)化責(zé)任追究制度，對(duì)于不執(zhí)行的相關(guān)責(zé)任人追究責(zé)任。其次，落實(shí)獎(jiǎng)懲制度，將社區(qū)民主監(jiān)督納入社區(qū)年度目標(biāo)績(jī)效考核管理體系中，通過(guò)績(jī)效考核機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)民主監(jiān)督活動(dòng)真實(shí)有效的運(yùn)行。

總之，社區(qū)民主監(jiān)督權(quán)是社區(qū)權(quán)力體系中的關(guān)鍵性權(quán)力，是建立健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督規(guī)范權(quán)力運(yùn)行體制的重要內(nèi)容，是加強(qiáng)對(duì)社區(qū)干部監(jiān)督約束的重要方式。完善社區(qū)基層民主監(jiān)督，積極構(gòu)建強(qiáng)有力的監(jiān)督約束機(jī)制，促使社區(qū)干部依法、依規(guī)、依序管理社區(qū)事務(wù)，對(duì)于遏制腐敗推動(dòng)社區(qū)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)具有重要的推動(dòng)作用。

D265

A

1003－4145［2012］專輯－0153－02

2012－06－15

焦彩霞，青島市城陽(yáng)區(qū)人民法院研究室工作人員。

(責(zé)任編輯:宋緒芬)