中國民間借貸市場發展政策創新研究

李毓祁

（中國人民銀行五指山市支行，海南 五指山 572200）

近年來國家信貸政策持續緊縮，民營經濟活躍，民間資本充裕，從而導致民間借貸市場風起云涌。為防范民間借貸市場風險對經濟發展和社會穩定產生負面影響，解決民營經濟發展所面臨的資金緊缺問題，政府應加大金融改革創新力度，構建多元化金融體系，引導民間金融服務實體經濟，為經濟發展創造良好金融生態環境。

一、民間借貸市場發展現狀

（一）民間借貸市場日新月異、方興未艾、長興不衰。

由于流動性緊縮，中小企業融資難，民間融資活躍，致使作為“地下錢流”的民間借貸市場日新月異、方興未艾、長興不衰，并成為中小企業灰色融資地帶。當前多數中小企業難以從正規渠道獲得融資，這在相當程度上催生民間借貸灰色市場。由于近階段持續緊縮的流動性讓中小企業通過正規渠道融資門檻一再提高，這給民間借貸市場創造了發展良機，導致民間借貸成本一再“水漲船高”。當前有些經濟發達地區出現民間借貸法律糾紛持續增多苗頭，民間融資風險已傳染至銀行體系，政府、人民銀行和銀監會已高度警惕“地下錢流”可能引發系統性金融風險，威脅國家金融體系安全。民間借貸灰色市場日益膨脹，已不局限于經濟發達地區，經濟滯后地區也有不少中小企業由于種種融資需求而轉向灰色融資地帶。當前我國經濟形勢是“錢荒”與“錢流”并存時代。一方面，實體經濟需要大量資金支持，但在緊縮貨幣政策背景下，中小企業融資難問題更加突出，特別是農村實體經濟主要依靠草根金融支持，中小企業也普遍依賴民間金融生存。另一方面，數量巨大的民間資本正在尋求投資出路和投資回報，這對中小企業來說，急需融資就得找小額貸款公司或民間拆借渡過難關，企業更多資金需求都來自行業拆借或民間金融市場，并習慣于從這種熟悉渠道獲取資金“解渴”。中小企業已成為民間借貸市場主要融資對象，并成為民間借貸市場的主體。民間借貸市場之所以被民間推崇且長興不衰，其最根本原因就是借款方無需要足值抵押或擔保的標，就能獲取資金來源。民間借貸程序十分簡約，極不規范，不像正規金融有嚴格信貸管理程序對借款人進行有效監督與約束，這正是民間借貸風險的根源所在。長期以來民間借貸市場缺乏法律與制度約束，這決定了民間借貸市場將長期面臨更大金融風險。

（二）民間借貸市場魚龍混雜、良莠不齊、高利貸蔓延。民間借貸市場游離于國家宏觀調控之外，民間借貸行為受國家宏觀調控政策影響較小，民間借貸活動隨意性特征較明顯，這使民間借貸將面臨利率風險、信用風險、道德風險、市場風險和法律風險。民間借貸市場尚處于缺乏監管、魚龍混雜、良莠不齊、高利貸蔓延的無序狀態，易于隱藏風險和犯罪隱患。民間借貸市場利率波動劇烈，主要以月息為準，月息高低相差比較懸殊，借款人多以居民個人名義進行交易操作，手續方便快捷，資金到位快。民間借貸利率呈現波浪式盤升態勢，有的民間借貸利率是國家法定利率的9-10倍，若遇到急需借錢“過橋”且知根知底的，則月息可達10%以上。民間借貸市場高利貸風險呈蔓延之勢，借貸核心業務基本上圍繞“放高利貸”展開。民間借貸除了國家法定的4倍基準利率之外，還要加上各種手續費，其借貸利息高達35%-60%以上，甚至更高。當前最瘋狂形式是利滾利，單筆貸款每年最高能獲得70%以上利息收入。民間借貸利率遠遠超出市場利率水平和經濟發展水平，超出借款方實際還款能力和負債承受能力。如此之高的借貸利率，不但加重借款成本支出，而且借款方獲利空間也被壓縮得微不足道，這就迫使借貸雙方都得面對利率風險與市場風險。當前民間借貸市場高利貸風暴持續蔓延，許多地方暴露出高利貸大案要案，對正規金融體系形成沖擊之勢，危及銀行體系安全。

二、民間借貸合理性思辨

（一）民間借貸是正規金融有益補充并具有制度層面的合法性。民間借貸雖然不屬于正規金融服務范疇，但它的存在又有其合理性和必然性，并具有強大生命力與市場價值，客觀上民間借貸起到了拾遺補缺的作用。鑒于民間借貸具有兩面性，因此不宜簡單地用一刀切的方法對待民間金融活動，而應對其融資渠道進行合理疏通、引導、規范和綜合治理，堵住其違法邪道，防范其信用風險，使民間借貸合理成分得以發揮和利用。民間借貸作為社會融資的重要組成部分，有助于彌補正規金融服務的不足，政府應加強引導和規范民間借貸市場，使民間資本在資金融通方面為經濟建設發揮出良好彌補作用。目前我國法律體系尚無“民間借貸”這一概念，它是相對于正規金融而言的，泛指在國家依法批準設立的金融機構以外的自然人、法人及其他組織等經濟主體之間的資金借貸活動。民間借貸是社會經濟發展到一定階段，企業和個人財富逐步積累、產業資本向金融資本轉化、正規金融尚不能百分之百滿足社會融資需求等多種因素綜合作用的結果，它自身帶有一定的必然性。與正規金融渠道融資相比，民間借貸有其自身特點和優勢，如信息搜集和加工成本低，手續便捷、方式靈活、交易成本低，靈活的貸款催收方式和特殊的風險控制機制等。民間資金拆借行為有其合理性成份，可以說民間借貸市場是正規金融市場有益和必要的補充，它在一定程度上解決部分社會融資需求，特別是緩解中小企業和“三農”融資難題，增強經濟運行的自我調整與適應能力，有利于形成多層次信貸市場，是滿足各類市場主體融資需求的一個補充渠道。民間借貸具有制度層面合法性可在相關法律中得到體現，我國民法通則、合同法等法律規范構筑了民間借貸合法存在與發展的法律基礎和制度環境。在遵守相關法律法規前提下，自然人、法人及其他組織之間享有自由借貸權利。只要不違反法律強制性規定，民間借貸關系都受法律保護。如果出現違約行為，可以雙方協商解決，也可以通過民事訴訟途徑用司法程序加以解決。與其他經濟活動一樣，民間借貸活動也會伴生一些違法犯罪行為，違法情況應由公安、司法等部門通過行政及司法手段予以處罰和打擊。對于非法吸收公眾存款、集資詐騙、高利轉貸、洗錢、金融傳銷、暴力催收導致人身傷害等違法犯罪行為，應依據相關法律法規予以嚴厲打擊和懲治。

（二）應在政策與法律層面保護民間借貸雙方合法權益。由于民間借貸游離于正規金融體系之外，存在著交易隱蔽、風險不易監控以及容易滋生非法集資、洗錢犯罪等社會穩定問題，這就需要通過修訂和完善相應法律法規予以引導規范。民間借貸擴散蔓延自然會增加經濟運行風險，民間借貸市場“非理性繁榮”，無論從短期、中期還是長期來看，都會對實體經濟產生不良影響。從短期看，由于民間借貸利率過高，絕大部分中小企業贏利水平遠低于民間借貸利率水平，面臨著巨大償債壓力，民間借貸往往成為壓垮中小企業的“最后一根稻草”。從中期看，由于相當比例民間資本流入房地產行業和大宗商品交易等領域，一旦房地產和大宗商品等價格下跌，這部分民間借貸資金違約概率將大幅度上升，會進一步惡化民間借貸市場風險。從長期看，民間借貸侵蝕實體經濟利潤，不利于中小企業資本積累和長期發展。因此，防范民間借貸市場風險既是當前緊迫問題，也是關系金融發展全局重大問題。民間借貸市場存在許多不確定風險，政府應加強對民間借貸市場合理引導和規范管控，對民間借貸行為應區別對待和分類管理。對合理合法的民間借貸行為應予以保護，對投資咨詢公司、擔保公司等中介機構的借貸活動，政府和金融監管部門要依法加強引導和監督，對非法吸收公眾存款、非法集資等金融違法行為，公安司法檢察等部門應介入調查，并予以嚴厲打擊。最高人民法院應盡快出臺新規定，全面防范民間借貸金融風險，運用法律形式界定高利貸行為，對高利貸做出明確法律處罰規定，嚴厲打擊高利貸和非法集資活動，切實加大民間借貸市場監管力度，維護金融市場穩定。政府相關部門應深入調查研究，完善民間借貸跟蹤監測體系，為宏觀經濟決策和宏觀調控提供更為全面信息支持。銀行類金融機構應關注并重視培育發展貸款零售商市場，引導民間借貸活動從地下轉向陽光化操作，正規金融應切實改善金融服務，擴大融資服務覆蓋面，有效降低實體經濟對民間借貸的依賴性。中央和地方政府應致力于推動完善相關法律法規建設，規范民間融資中介服務，引導民間資本規范從事資金借貸活動，鼓勵民間資本陽光化運作，構建多層次信貸市場，滿足社會多元化融資需求，推動民間借貸市場健康有序發展。政府和金融機構應加強金融法律法規知識宣傳工作，不斷提高社會公眾的金融素質和風險意識，加強輿論導向，對民間借貸市場的潛在風險進行預警，使社會公眾清醒認識高利貸背后潛藏高風險，從法律、制度和政策層面保護民間借貸雙方合法權益。

三、民間借貸市場發展創新

（一）中央銀行和銀行業監管機構應加快民間融資模式探索研究，運用更適度貨幣政策來引導民間借貸市場規范發展。從經濟發展周期性來看，中央銀行貨幣政策進入緊縮階段是不可避免的，中央銀行應盡量減小貨幣政策波動幅度，增強貨幣政策穩定性，更合理運用貨幣政策工具組合，精準調節各種貨幣政策工具使用節奏、力度和著力點。在運用數量型政策工具時，其力度要適當，并應更多注意結構差別化處理原則，用更精準的貨幣政策調控措施，加大對長期貸款的壓縮。在運用價格型政策工具時，應客觀認識當前通脹力度和周期，適當增大調整利率幅度，減少調節頻率，提高價格型政策調控的主動性，做到超前調控，盡可能避免負利率情況發生，運用利率價格杠桿信號正確引導民間借貸市場資金流向，引導民間資本服務實體經濟。銀行業監管機構應合理設置監控指標，避免引起人為資金緊張，正確引導銀行業合理配置信貸資金，降低貸款集中度，加大對中小企業貸款支持力度。銀行業應有針對性地開發適合中小企業的信貸產品，特別是應取消對中小企業過于謹慎且抵押加擔保的雙重貸款保證融資模式，應大膽打破常規，創造性地向中小企業提供可在合理范圍與合理期限內透支信貸資金的靈活融資模式，擴大融資服務覆蓋面，有效降低實體經濟對民間資本的依賴性。民間借貸是一種自發性且以信用為基礎的市場化資金配置行為，民間借貸應按照社會化與民間化方向發展，對民間借貸的監管應保持其靈活性，以堵的方式對待民間融資很難達到目的，應在制度層面上給予民間金融合理生存發展空間。應以債權登記方式對民間融資債務關系加以確權，逐步通過立法形式完成民間融資的實現模式。應規范民間融資中介機構業務范圍，防范其違規越界經營融資中介業務，對民間融資中介機構應根據不同類別和不同形式，分別采取有針對性的規范與引導政策措施，使中介機構成為民間融資活動的潔凈服務窗口。當前民間借貸市場繁榮昌盛也從另一個側面反映出正規融資渠道存在缺陷和實體經濟對資金需求存在巨大缺口。應鼓勵和支持民間資本以多種形式投資或參股金融業，放寬民間資本組建或參股中小金融機構的條件和門檻，努力營造民間資本長遠發展的寬松貨幣環境。應加強地方產業發展規劃，放寬政策限制，吸納民間資本參與企業改制重組，大膽引進民間資本進入公有制產業，加大民間資本對公有制產業支持力度，把民間資本有效疏導在生產流通領域，充分發揮民間資本支持公有經濟發展的作用。

（二）地方政府應出臺引導民間資本投資發展的政策措施，大力鼓勵民間資本投向實體經濟領域、旅游領域、金融領域、就業容量大的民生領域和社會公益性服務領域，為地方經濟建設服務。近兩年經歷了高強度國有資本擴張，加上宏觀經濟運行活力，中央高層試圖加大鼓勵民間資本投資力度。地方政府應抓緊出臺鼓勵民間資本投資發展的配套支持政策措施，在降低民間資本投資門檻和開放更多投資渠道方面為民間資本提供便利。為促進地方經濟發展效率的根本性提升，僅靠國有資本是難以實現的，地方經濟建設需要民間資本解決國有資本無能為力的投資問題。而放開市場限制和盤活民間資本是唯一能夠恢復地方經濟活力的重要有效途徑。當前保證就業是極端重要的政治問題，就業是民生之本，也是最大和最重要的民生問題，促進就業是保障和改善民生的頭等大事。而民營企業和非國有企業等能夠解決更多社會就業問題，地方政府應大力鼓勵民間資本投向實體經濟領域、旅游領域、金融領域、就業容量大的民生事業領域和社會公益性服務領域，支持民間資本投資發展的政策要真正落到實處，應大刀闊斧改革現有相關制度，調整政府相關部門之間的經濟利益，大力支持民間資本為民生事業發展和促進就業做出更大貢獻。地方政府應支持民間資本積極拓展服務實體經濟的渠道和領域，加大財稅政策支持力度，引導帶動更多民間資本和社會資金投向實體經濟領域、就業容量大的旅游領域和民生事業領域。地方政府應深化金融體制改革，穩妥推進地方性法人金融機構股權多元化，切實打破金融壟斷，放寬民間資本準入機制，鼓勵引導和教育規范民間資本進入地方性金融服務領域，參與地方性法人金融機構的改制和增資擴股。應培育和發展新型農村金融機構，大力支持民間資本參與設立和組建村鎮銀行，規范發展農村合作金融和小額貸款公司，積極發展小型社區類民間金融機構，增強其服務中小微型企業的金融功能，積極探索適合中小微型企業需求的金融產品和信貸模式，拓寬中小微型企業融資渠道。應積極拓展社會公益性服務產業的市場化融資渠道，積極探索采取直接補助或貼息方式，支持民間資本投資建設社會公益性服務產業，充分發揮市場機制的基礎性作用，通過信貸支持、財政貼息和政策扶持等多種形式，鼓勵民間資本及社會力量積極參與社會公益性服務領域的建設與管理，充分調動民間資本服務地方經濟建設的積極性。

（三）政府應多管齊下，加大金融創新力度，讓更多“法律陽光”灑向民間金融市場，讓民間借貸走上陽光之路。民間金融市場危機從內因看主要是民間資本對投資實體經濟失去興趣，轉而熱衷于賺快錢的投機性盈利活動，最突出的問題是相當比例民間資本沒有進入實體經濟，而流入“錢生錢”的投機性利益鏈條中，這是資金資本化和資本熱錢化的表現結果。從外因看雖然政府鼓勵民間資本進入實體經濟領域和民生就業領域，但現實中民間資本仍難以進入那些由政府嚴格控制的經濟領域，特別是基礎設施領域和金融領域。大量民間游資因找不到正常投資出路，而轉向資本炒作和投機“錢生錢”的民間借貸活動。如果政府允許民間資本創辦民營銀行或私人銀行，民間游資也許就能規范運作，就能走向公開化、陽光化、合法化和規范化。政府應全面推行民間金融創新戰略，讓更多“法律陽光”灑向民間金融市場，開放小型銀行注冊登記制度，試點開展民間借貸登記服務中心，鼓勵老百姓開展民間融資活動，以公開招標方式吸納民間資本參股發展地方性小額貸款公司，引導地下民間金融轉向地面，轉向公開化與陽光化，建立規范運作的民間金融市場。當前民間金融創新始終受到國家利率政策束縛，只有真正實現利率市場化，民間金融創新才能徹底突破僵局，才真正走上陽光之路。

[1]張晨.我國民間融資發展現狀和對策探討 [N].金融時報,2012-01-30,第 08 版.

[2]高兵,屈魁,趙立革等.民間融資發展變化新趨勢分析[N].金融時報,2011-11-21,第11版.