中國流動人口管理與服務問題研究綜述

張 瑞

（南開大學周恩來政府管理學院，天津，300071）

中國流動人口管理與服務問題研究綜述

張 瑞

（南開大學周恩來政府管理學院，天津，300071）

我國近年來流動人口增長迅速，其內部結構也出現新的變化，為應對以上趨勢，各地政府積極探索流動人口管理與服務的新模式，這為學者們對流動人口管理與服務問題的研究創(chuàng)造了廣闊的空間、提供了眾多的素材。本文按照流動人口管理與服務概念、相關理論、發(fā)展階段、典型模式、存在問題以及解決對策等內容對已有文獻成果進行梳理，在此基礎上提出目前流動人口管理與服務研究中存在的問題。

流動人口；管理與服務；戶籍制度改革

我國近年來流動人口增長迅速。第六次全國人口普查結果顯示，目前我國流動人口數量為2.2億人，同2000年人口普查相比增長82.89%。同時，流動人口內部結構也出現新的變化，例如流動人口文化程度提高，大學生流動人口增速趨升，男女比例趨近平衡，流動區(qū)域將由單元集聚趨于多元集聚，35歲以上流動人口所占比重增加，流動人口家庭化候鳥式遷移現象越來越突出等。[1]隨著我國政府管理理念的轉變，同時也為應對流動人口的快速增長與結構變化，國家將加強流動人口管理與服務納入國家“十二五”規(guī)劃，相關職能部門及各地方政府機構也紛紛出臺一系列政策措施，探索流動人口社會化、公平化管理與服務的新模式。與此同時，很多學者也對流動人口管理與服務的具體內容、相關理論、管理模式等問題作了相應研究，并為完善流動人口的管理與服務提供了對策建議。

一、中國流動人口管理與服務的概念、相關理論以及發(fā)展階段

（一）關于流動人口管理概念的界定一直以來，我國各地方政府與學術界對流動人口的界定頗多，但是對于流動人口管理的界定相對較少，有的學者從單純管理的角度對流動人口管理進行了界定：“流動人口管理就是對流動人口事件和人口行為實施管理的過程，或者說是對流動人口行為和人口事件進行的社會管理。”[2]也有學者認為，流動人口管理不僅包括政府對流動人口的組織約束，也有對其進行保護的作用：“國家對流動人口的管理，就是政府管理部門依據國家法律法規(guī)的授權，對人口流動過程中涉及的人、行為、事件進行組織、協(xié)調和約束、調控，依法處理涉及流動人口的違法犯罪，保護流動人口和相關人員的合法權益，維護社會秩序。”[3]還有學者將城市流動人口管理分為傳統(tǒng)的城市流動人口管理與新型的城市流動人口管理：“傳統(tǒng)的城市流動人口管理是適應我國計劃經濟體制而產生的，主要以限制流動人口為目的，以戶籍制度為核心和主體，它是國家掌握人口行為、實現人口政策的重要手段。新型的城市流動人口管理，指在我國社會主義市場經濟體制下，以服務為手段、法律法規(guī)為依據、統(tǒng)一的人口管理制度為基礎、現代化的信息技術為支撐，符合全面建設小康社會目標新要求的城市流動人口管理。”[4]

可以看出，學術界關于流動人口管理的界定也在隨著政府關于流動人口管理政策的變化而變化，由單純的管理控制型向管理與服務型轉變，在規(guī)范的同時向促進發(fā)展的方向逐步演進。

（二）關于流動人口管理與服務制度的相關理論目前國內外關于人口遷移的理論很多，從人口學角度，有著名的“遷移法則”[5]和遷移推拉理論[6]；從經濟學角度，有劉易斯-拉尼斯-費景漢模型[7]、新勞動力遷移經濟學[8]、舒爾茨“成本一效益”模型[9]和地理經濟學模型；從社會學角度，有連鎖因果說、移民網絡說等[10]建立的理論模型，大多集中在解釋人口遷移的類型、動機、特征和模式等方面，對流動人口的管理與服務方面解釋較少，目前主要有以下三種。

一種理論解釋認為，相關的政策制定者應當在公民權的視野下來認識、界定和處理流動人口問題，這種觀點認為，公民權的實質在于特定共同體間的承認與排斥的關系，在我國表現為本地居民與流動人口群體之間的資源分配問題，且這一關系是在各種力量的博弈中不斷變化發(fā)展著的，相對于本地居民，博弈中的流動人口處于明顯弱勢，這也解釋了為何地方政府在制定公共政策時會限定流動人口某些權利。[11]

另一種觀點用公共選擇理論來解釋流動人口管理服務體制的改革問題，這種觀點認為，地方政府是事實上的我國流動人口管理體制的選擇主體，根據公共選擇理論，政府是具有理性的“經濟人”，他們也關心自己在政治活動中的成本和收益，因此，為追求交易中的利益最大化，地方政府主要根據流動人口對實現其自身政績目標作用的大小來決定對他們的態(tài)度，根據自身的流動人口管理理念來選擇相應的流動人口管理體制，流動人口管理體制的選擇是各個利益相關者，尤其是政府主導下的各部門之間根據自身動機和目標進行博弈的結果。[12]同時也解釋了為何我國流動人口管理體制改革舉步維艱。

還有一種觀點是用社會融合、社會排斥的理論來解釋我國流動人口管理制度的變更與完善，通過對西方社會排斥與社會融合理論發(fā)展與實踐的闡述，來說明我國中央以及各級政府為建立和諧社會，需要采用促進社會融合的相關政策，排除社會中存在各種障礙，建立并完善對這些群體的社會保護機制。[13]

（三）關于中國流動人口管理與服務的發(fā)展階段國內學術界關于流動人口管理與服務發(fā)展階段的研究與人口遷移的發(fā)展階段不盡相同，它以國家或地方政府出臺的關于流動人口管理與服務相關政策為分界線，總體將改革開放以后的流動人口管理與服務發(fā)展分為允許流動階段、規(guī)范管制階段和支持融合階段，從較為單一的管理服務向較為全面的管理和服務過渡。

研究者對于我國流動人口管理與服務階段劃分的側重各有不同，有的學者從整體層面上做階段劃分，將我國流動人口管理與服務階段劃分為明顯分割的城鄉(xiāng)人口管理體制階段（1958～1984）、防范式治安管理為主階段（1985～1994）、參與式綜合管理為主階段（1995～2000）、2001年至今的服務管理并重階段；[14]將改革開放以來我國流動人口管理與服務政策階段劃分為開放政策階段（1978～1988年）、管制政策階段（1989～1999年）和2000年至今的融合政策階段。[15]

也有學者將劃分視角放在了流動人口的主體——農民工上，將農民工管理與服務劃分為三個階段，分別為從嚴格限制到允許流動階段（1979～ 1988），從控制盲目流動到規(guī)范流動階段（1989～ 2000）和2000年以來的公平流動階段。[16]將改革開放以來我國農民工管理與服務劃分為五個階段，分別為嚴禁農民流動階段（1979～1983）、允許農民流動階段（1984～1987）、控制農民流動階段（1988～1991）、引導農民流動階段（1992～1998）和1999年至今的放開并支持流動階段。[17]

以上學者對農民工管理與服務的階段劃分與流動人口總體階段劃分趨勢大致相同，換句話說，根據學者對流動人口管理與服務階段的劃分標準可以看出，我國目前關于流動人口管理與服務的國家政策主要也以農民工為主，對于其他流動人口群體的政策相對較少，因此，一方面國家要進一步發(fā)展完善其他流動群體管理與服務的相關政策；另一方面學術界也要加大對其他流動群體的關注程度。

除了在國家層面上對流動人口管理與服務階段進行劃分，很多學者也在相對微觀的省市層面上流動人口管理與服務的政策演變進行研究。

隨著2011年國務院《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》的發(fā)布，中小城市的戶籍管理制度放寬，為流動人口轉變?yōu)楸镜厥忻裉峁┝吮匾闹贫拳h(huán)境，也為中小城市的流動人口管理服務政策的改革與完善提供了試點機會，因此，未來我國中小城市流動人口管理與服務更應受到學術界關注。

二、國內外流動人口管理與服務典型模式

（一）國外流動人口管理服務制度美國、日本、歐洲等發(fā)達國家的流動人口管理與服務制度相對成熟，是國內眾多學者在論證我國流動人口管理服務制度改革時的參考對象，尤其是雙系統(tǒng)支撐的人口管理服務平臺——美國的生命登記制度和社會保障號制度以及日本的戶籍簿與住民票制度，更是得到眾多學者的追捧。生命登記制度和戶籍簿是用來登記人口的生命自然信息，如出生、死亡、婚姻等；而社會保障號和住民票則是記錄了人口遷移、納稅、選舉、駕照等內容，是領取社會保險、接受義務教育以及享受其他福利的重要依據。接棟正[18]、尹德挺[19]等學者分別通過對美國、日本人口管理制度的介紹，說明戶籍與福利分開對國家實現人口有序管理的積極作用，它是引導流動人口主動接受管理的必要手段。除此之外，尹德挺還通過對中美地方財稅體制與轉移支付制度的分析與對比，解釋了我國地方政府對待流動人口態(tài)度差異的原因，認為可以通過分稅和轉移支付，實現公共福利均衡供給，實現人口的合理流遷和有序管理。

同樣，歐洲國家也是很多學者的研究重點。歐洲國家對人口遷移普遍實行“事后遷移登記”制度，本著遷徙自由的原則，大都沒有制度上的條件限制，只要遷移人口到警署或內政部門登記備案即可，當地政府還會為遷入者提供社會保障等服務。[18]對于歐盟成員國而言，為了實現其全面徹底的移民融合政策，歐盟開發(fā)并逐步完善了一套成員國共用的測量指標——“移民整合指數”來監(jiān)控社會融合進程，該指數包含勞動力市場融合、長期居住、家庭團聚、入籍和反歧視、政治參與等方面共142個指標。[19]

除此之外，其他地區(qū)某些流動人口管理與服務政策也是眾多學者的研究內容，如簡偉研通過對美國、澳大利亞、加拿大以及歐洲的德、法、荷、塞浦路斯的流動人口衛(wèi)生服務管理制度的研究，認為發(fā)達國家的很多措施，都是在比較成熟的衛(wèi)生服務框架下，通過某些細節(jié)調整使被服務對象更好地利用衛(wèi)生服務，在外來人口衛(wèi)生服務的措施方面更是如此。[20]王競波等人通過對美、日、韓以及臺灣地區(qū)流動人口公共衛(wèi)生管理模式經驗的研究，認為政府發(fā)揮主導作用，衛(wèi)生服務保持較高公平性，城市流動人口管理服務計劃完備，信息系統(tǒng)完備暢通，醫(yī)療保障制度較為健全，社會力量對流動人口公共衛(wèi)生服務管理參與程度較高等是發(fā)達地區(qū)流動人口公共衛(wèi)生管理模式較為成功的原因。[21]

總體來說，以上學者都是通過對國外流動人口管理與服務模式、經驗的比較研究，對中國流動人口管理與服務的改革與完善提出對策建議，但是對其在中國流動人口管理與服務中的有效程度、實施過程以及預期結果缺少實證研究。

（二）國內流動人口管理與服務模式對于目前國內流動人口管理與服務模式的研究，學者們關注的角度有所不同，有的學者從宏觀層次出發(fā)，對目前我國各地區(qū)實行的流動人口管理與服務模式進行分類：一是北京的治安管理拓展型，該模式由政法委或綜治委牽頭，主要辦事機構設在政法委或公安局，在基層有派出所指導的協(xié)管員隊伍參與管理，強調“治安優(yōu)先”。但是隨著近年來政府執(zhí)政理念的變化，在治安防范管理的基礎上強化服務是其社會管理創(chuàng)新的重點。如石景山區(qū)的新居民互助服務站模式，服務流動人口，解決隨居家屬的工作、子女上學等實際問題，并實現社區(qū)自治。二是嘉興的專業(yè)機構協(xié)調型，該管理體制通過成立單獨的流動人口管理服務部門來加強流動人口的管理與服務，從而保證良好的溝通協(xié)調機制；無錫的大人口機構統(tǒng)籌型，該模式是以“大人口”觀為指導，原有政府架構總體不變，由發(fā)改委或人口計生委牽頭進行相關部門之間的協(xié)調，通過體制整合、職能整合、信息整合等手段加強對流動人口管理和服務的統(tǒng)籌；四是深圳的“積分入戶”居住證型，該模式是對持有長期暫住證并滿足一定積分條件的人員賦予“居民”身份，使其可以享受戶籍制度所對應的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房保障等一系列便利服務。[22]

也有學者從微觀層面上對流動人口管理與服務的基層工作模式作了總結，認為從流動人口管理主體來看，可分為網格包干型、三級聯(lián)管型、村企聯(lián)管型和依托協(xié)會型四種；從出租房屋主來看，可分為契約自治型、雙向關聯(lián)型和旅店式管理型三種；從流動人口居住和從業(yè)特點來看，可分為企業(yè)集中管理型、產業(yè)升級過濾型、大院委托管理型和居干樓長協(xié)助型四種。[15]學者關于流動人口管理與服務基層工作模式的研究主要集中在社區(qū)層面上，在下面的綜述中將進一步說明。

以上各種流動人口的管理服務模式雖然都取得一定效果，但是在具體實施過程中仍存在一定問題，如在宏觀方面，協(xié)調機構缺乏一定權限；在微觀方面，流動人口自主管理相對缺乏。

三、流動人口管理與服務存在問題及對策研究

（一）流動人口管理與服務存在問題目前，我國流動人口管理與服務的相關政策制度不斷發(fā)展與完善，很多地方政府都在積極進行管理與服務創(chuàng)新模式的探索并取得一定成果，但是由于某些體制機制的原因，我國流動人口管理與服務仍然存在一定問題，根據學者的研究總結，可以將問題集中在三個方面：一是管理與服務的政策法規(guī)；二是管理與服務體制機制；三是管理與服務內容。

首先，在流動人口管理與服務政策法規(guī)方面。我國目前流動人口服務管理政策法規(guī)體系存在著盲點，缺少統(tǒng)一、權威的法律保障；[14]法規(guī)呈現滯后性，政策存在自利性和排他性；[23]公共服務政策多與戶籍掛鉤。[23]

其次，在流動人口管理與服務體制機制方面。城市流動人口管理與服務制度存在二元性；[24]管理機構協(xié)調性差，缺乏權威性；[14]流動人口信息采集和共享機制不完善，人口信息管理主體有待明確；[19]服務意識和管理模式明顯滯后，服務管理主體形式過于單一，缺乏公眾參與；[25]流動人口服務管理體制改革滯后，服務管理工作機制不順，綜合治理、管理措施難以真正落實，基本保障不足。[26]

除此之外，社區(qū)流動人口管理與服務體制問題是這部分研究的重點。目前我國社區(qū)流動人口管理與服務體制還存在很多問題：在職能方面，社區(qū)流動人口管理的職能配置不科學、行政化趨勢明顯、基層組織定位不準、社區(qū)教育缺失、流動人口所需公共服務短缺等；在制度方面，社區(qū)流動人口管理的機構設置不合理、職責權限不一致、法規(guī)制度不健全、運行機制不順暢等；[27]在資源投入方面，經費投入不足，資源分配不合理，有的學者通過對社區(qū)工作站的實證研究調查，說明政府在撥付社區(qū)人口管理服務資源時，由于不尊重社區(qū)人口管理服務內容的差異性，不能將有限的行政資源發(fā)揮其最大作用；[28]在管理模式方面，流動人口參與不足，難以融入城市社區(qū)等。

第三，在流動人口管理與服務內容方面。流動人口公共服務供需矛盾凸現，突出表現為就業(yè)培訓、社會保障、子女教育、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、政治與社會參與等方面的合法權益難以有效保障。[26]

（二）流動人口管理與服務對策研究流動人口是城市在社會發(fā)展規(guī)劃以及社會管理中的重要因素，為解決流動人口管理與服務的現存問題，學者們提出以下幾方面對策建議。

首先，在完善流動人口管理與服務政策法規(guī)方面，要在國家層面完善教育和社保等公共服務政策，加快流動人口服務管理立法，逐步取消與戶籍制度掛鉤的各項公共政策，在以人為本、服務為先、開放包容、公平對待、依法管理、綜合施策的理念下制定非排他性的公共政策。[29]

其次，在創(chuàng)新流動人口管理與服務體制機制方面，我國流動人口管理與服務要將流動人口服務管理創(chuàng)新置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視野之中，理順城市社會管理體制，對市場經濟體制、民主政治、社會管理改革做系統(tǒng)化“頂層設計”，為城市包容性發(fā)展創(chuàng)造條件；[30]建立跨部門、跨系統(tǒng)、跨地區(qū)的服務管理協(xié)作機制，切實實現管理責任化；建立方便流動人口自由流動的流入地與流出地雙向管理機制，建立健全流動人口綜合服務管理信息系統(tǒng)；改進管理方法，拓展服務類型，推進流動人口基本公共服務均等化；加大流動人口管理服務經費與人員投入。[23]在流動人口管理服務主體方面，要堅持政府主導，多元參與，強化流動人口服務管理的合力機制，正視社會組織在流動人口管理與服務中的作用，特別是流動人口自組織的建設，為社會組織的培育發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，為充分發(fā)揮社會組織功能提供平臺。[26]

在流動人口社區(qū)管理服務制度改革方面，地方政府要重構社區(qū)流動人口服務管理職能，合理設置社區(qū)管理機構，明確劃分社區(qū)管理責權，不斷完善社區(qū)管理法制，健全社區(qū)運行機制，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，構建社區(qū)層面的屬地化管理體系，完善社區(qū)經費保障機制，健全社區(qū)服務多元化投入機制等，使社區(qū)成為對流動人口提供服務和管理的主渠道；[27]應該尊重社區(qū)人口居住空間結構的差異性，尊重社區(qū)人口管理服務內容的差異性，將有限的行政資源進行合理配置，充分發(fā)揮社區(qū)工作站這類中國城市社會最基層治理單位的治理效能。[28]

第三，在拓寬流動人口管理與服務具體內容方面，要從以下幾方面著手：規(guī)范流動人口就業(yè)市場、完善流動人員培訓機制；多渠道解決流動人口子女就學問題，促進流動人口子女教育公平；探索流入人員就醫(yī)與疾病預防措施、為其提供與戶籍居民同樣的計劃生育保健服務；繼續(xù)推進流動人口社會保險擴面工作，盡快實現社會保險異地轉移接續(xù)；完善城鎮(zhèn)住房保障體系，多渠道解決流動人口居住問題；在流動人口管理中依法行政，提高執(zhí)法水平；加強基礎設施建設和改善公共衛(wèi)生環(huán)境；豐富流動人口的業(yè)余文化生活，創(chuàng)造良好社會氛圍等。[26]

除了對流動人口管理與服務內容整體進行論述以外，很多學者同樣致力于某項服務制度更為具體細致的研究，例如對流動人口計生管理與服務模式機制新型化，管理機構協(xié)調化，管理格局網絡化，管理手段現代化，服務內容多樣化等問題的研究；[31]對流動人口出租屋管理有效模式，出租屋管理體制改革，出租屋管理隊伍建設等問題的研究；[15]從司法領域與社會領域出發(fā)對解決流動人口司法困境問題的研究；[25]對流動人口子女教育低成本化，教育資源分配合理化，教育機會與教育過程公正化，貧困助學與保障機制多渠道化問題的研究；[1]對流動人口醫(yī)療保險可及性、可負擔性、適用性和便攜性與醫(yī)療救助異地申請制度化和便利化問題的研究；[32]對流動人口就業(yè)培訓資金來源多元化、勞動力市場規(guī)范化和培訓方式多樣化等問題的研究。[33]

除此之外，還有學者對特殊流動人口管理與服務問題進行研究，如對我國城市少數民族流動人口社會融入狀況的調查分析，指出制約城市少數民族流動人口社會融入的原因主要包括制度障礙、觀念障礙和社會障礙，即一系列排他性的政策和制度、傳統(tǒng)觀念與新興觀念的摩擦碰撞、宗教文化的自我限制等，只有去除以上障礙，才能促進和加快城市少數民族流動人口社會融入的進程。[34]

四、流動人口管理與服務研究中的存在問題

雖然我國學者對流動人口管理與服務問題的研究數量逐年增加，但是仔細總結近年來的研究成果，會發(fā)現存在以下幾方面問題。

首先，學者的研究重點是對流動人口管理與服務存在問題與解決對策方面進行定性研究，多遵循“現行政策——存在問題——解決方案”這一固定程序，由于各地在流動人口管理與服務政策方面的雷同，導致對這些問題的分析與對策論述出現重復，即使出現定量研究，也多為描述性分析，只能對現狀進行說明，而不能對其內在原因、政策效果或未來趨勢做深層次科學分析，真正高質量和集理論分析與定量研究的文章寥寥無幾。因此，為提高研究成果質量，需要拓展研究理論，創(chuàng)新研究方法，將定量與定性相結合，通過對流動人口管理與服務存在問題深層次數理分析，提出相應的解決對策，并對其進行實證效果評估，在注重現實針對性研究的同時，應加強前瞻性的預測研究，如我國各地區(qū)實施居住證制度后，某些福利政策與戶籍相脫離，流動人口管理與服務面臨哪些挑戰(zhàn)，流動人口的社會融合有何變化等。我國戶籍改革政策頒布后，中小城市如何完善流動人口的管理與服務體系，以達到流動人口與本地居民的帕累托最優(yōu)。

其次，學者們偏重于對整體流動人群或其主體農民工管理與服務問題的研究，而對其他流動人群的研究較少，如學生群體、外籍人士以及候鳥人群的管理與服務問題，隨著社會政治、經濟和戶籍體制改革的不斷深入，相關政策的不斷頒布和實施，相信特殊流動人群會為學者的研究提供一個更為廣闊的研究空間。

最后，體現在關于社會公平的政策研究方面，學者們在研究成果中幾乎都提到了要制定體現社會公平的公共政策，但何謂體現社會公平的公共政策，公共服務的均等化如何實現，對當地經濟與社會發(fā)展會帶來什么影響，當地政府的實際意愿與資金來源渠道等，在眾多學者的研究中都未體現，這也是學者關于流動人口管理與服務問題中應注意的問題。

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〔責任編輯 趙曉潔〕

The Literature Review of the Floating Population’sManagement and Service in China

ZHANG R ui
（School of Zhou En'laiGovernmentManagement,NankaiUniversity,Tianjin,300071）

In recent years，the floating population in our country has grown rapidly and its internal structure also appears new change.In response to the trend，local governments are all actively explore the new mode of itsmanagement and service.It creates a broad space and provides numerousmaterial for the scholars who research the floating population management and service problems. According to the existing literature review such as the floating population’s administration and service concept，correlation theory，development stage，the typicalmodel，the existing problems and countermeasures，and based on this，this paper puts forward several problems in the research of floating population’smanagement and service.

floating population；managementand service；reform of the household registration

C915

A

2012-09-17

張瑞（1984-），女，遼寧沈陽人，博士研究生，研究方向：社會政策與社會工作。

1674-0882（2012）06-0023-04