我國政府農田水利建設的職能探析

孫海龍，王環

(山東理工大學馬克思主義學院，山東淄博255049)

近年來，我國旱澇災害不斷，從2009年西南冬春連旱到2010年12月份以來的北方小麥主產區冬春連旱，再到2011年的長江中下游先后遭遇干旱和洪澇，可謂“一波未平，一波又起”，這既凸顯了農田水利建設在農業生產中的重要性，又暴露出我國農田水利建設的薄弱環節。2011年中央一號文件——《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》的出臺以及中央水利工作會議的舉行，顯示出中央對我國農田水利改革的重視。在新形勢下探索如何不斷深化農田水利改革，加快建設節水型社會，促進農田水利可持續發展，努力走出一條中國特色水利現代化道路，突破農田水利建設中的困難和瓶頸，具有重要的現實意義。與此同時，面臨2012年我國南方旱澇災害持續不斷，認清我國農業發展中農田水利的發展現狀，對政府更好地貫徹2011年中央一號文件及中央水利工作會議精神，充分發揮政府職能，引導當地人民因地制宜地加快本地農田水利建設與改革，進而提出相應發展舉措，促進我國社會主義新農村與和諧社會的建設具有重要意義。

一、農田水利建設是我國政府的重要職能

(一)政府農田水利建設的基本內涵

農田水利建設，是人們認識自然、適應自然、改造自然的一種社會實踐活動，根本宗旨是興利除害，具有參與主體的廣泛性、投資主體的多元性、治理內容的多樣性等基本特征。我國政府在農田水利建設中，既包括整修田間灌排渠系的農田水利設施建設，又包括平整土地，擴大田塊，改良低產土壤等的農田基本改造;既包括與農業生產、農民生活、農田安全息息相關的調節改善地區水情的活動，又包括規劃以治水為中心的山、水、田、林、路綜合治理;既包括工程措施，又包括工程管理、田間管理、農業結構調整等非工程措施。因此，農田水利建設是一項圍繞治水而開展的綜合性的國土整治活動。［1］基于以上分析，給出政府農田水利建設的基本內涵為:在政府引導下，以充分發揮政府各項職能為手段，改善農村生產及生活條件為目的，廣大人民群眾普遍參與的，以治水為中心的國土綜合整治活動。

(二)政府農田水利建設的供給現狀分析

新中國成立以來(20世紀40年代末至70年代末)，國家十分重視興修水利，防治水害，除普遍興修農田水利工程外，還開始了大江大河的整治工作。這一時期我國實行的是政府強制供給的發展模式。從1953年開始，經過了農田水利建設恢復時期后，全國各地進入了農田水利建設的高潮。國家對水利基本建設投資大幅度增加，從“一五”(1953～1957年)期間的24．3億元增加至“五五”(1976～1980年)期間的157．2億元，年均增幅高達21．9%。改革開放以來(20世紀80年代初至21世紀初)，政府對農田水利建設投資卻有所下降，而農民在農田水利設施建設中的地位逐漸上升，因此形成了以政府為主導，農民自愿參與的聯合供給模式制度。自20世紀80年代初至80年代末這一時期，農田水利建設進入停滯階段，政府對水利投資的比例急劇下降。國家水利建設占基本建設投資比例遠遠不及改革開放以前各時期，“六五”(1981～1985年)期間與“七五”(1986～1990年)期間分別為2.7%和2.0%，有效灌溉面積則從1980年的4.49億公頃降低到1988年的4.44億公頃，年均遞減0.14%。進入到20世紀90年代初至21世紀初，農田水利建設從倒退進入緩慢恢復時期，政府對農業基本建設投資數額增加，但是投放于水利建設中的比例卻有所減少。由于改革開放初期國家對農業投資的減少導致農田水利設施迅速惡化，上個世紀90年代較為嚴重，各地開始意識到水利建設投資的不足，“八五”(1991～1995年)期間進行新一輪的投資，達到697.8億元，但是水利投資占基本建設投資比例未有改觀，達到歷史新低點1.9%，直到“九五”(1996～2000年)之后才有上升趨勢。

綜觀我國農田水利事業的發展，其主要集中在20世紀50～70年代，在中國計劃經濟時期，政府為盡快恢復國民經濟的發展，建立了以各級政府為主的高度集權的農田水利建設制度，這為當時集中力量建設水利設施起到了積極推動作用，政府主導的農田水利事業發展對農田灌溉規模的擴大具有明顯作用。但隨著我國市場經濟體制的逐步建立，政府對農業支持力度逐漸降低，各級集體經濟功能弱化，農田水利事業投資比例逐漸下降，相對于其他行業來說，政府實際對農業的支持幅度降低了，水利基建投資占全國基建投資的比例呈逐年下降的趨勢，從1979年的7.1%，到1994年達到歷史最低水平1.5%，從1996年開始逐步小幅遞增，到2002年達到3.98%。［2］97-100據悉，十一五期間雖然全國水利投資規模達6300億元，遠超預計的4628億元，但主要用在了大江大河的治理，基本農田水利設施仍舊沒有得到足夠重視。［3］同時農田水利投資完成情況尚不達規劃要求。

二、我國政府在農田水利建設中存在的問題

就目前研究情況來看，由于政府職能的缺位，我國農田水利建設仍然存在著管理主體職責不清、管理不到位、職能界限模糊等問題，以及由政府引導缺陷帶來的投資主體單一、資金來源渠道狹窄、農田水利投資供給不足、投資結構不合理、效益低下等一系列問題。在國家大力提倡農田基礎設施建設，農田水利建設飛速發展的前提下，政府職能也應該跟上農田水利建設的步伐。因此，在新形勢下，深入系統地認清我國政府在農田水利建設中存在的問題非常必要。

(一)責任不清與主體缺位并存

早在人民公社化時期，我國農村實行的是集體所有制，當時農田水利建設的主體是集體。盡管這樣的制度安排不一定公平，但卻明確了農田水利建設的主體和責任。農村家庭聯產承包責任制開始以后，土地開始“分戶經營”，我國農田水利建設主體缺位的問題開始顯現，并越來越嚴重。至上世紀80年代后期，農田水利建設出現明顯的滑坡。

進入到20世紀90年代，隨著“兩工”政策的出臺，雖然農田水利建設主體缺位的問題并未從根本上解決，但政府又可以依此組織農民開展較大規模地農田水利建設，所以在一定程度上這一問題的嚴重性被掩蓋了。

2003年農村稅費改革和取消“兩工”后，我國農田水利建設特別是小型農田水利責任不清與主體缺位的問題凸顯。在政府與農民之間，很多人認為農田水利建設是農民自己的事，屬于生產性投入;而許多農民由于無力承擔農田水利建設的投入，所以認為應該由政府來辦。在各級政府之間，鄉鎮政府認為上級財政應該承擔更多的責任;而中央政府則認為小型農田水利建設應由地方政府自籌建設。

由于農田水利建設中責任不清晰，主體認識不到位，在地方政府中出現“管得好，不如管的巧;管的嚴，不如管的妙”的政績觀，忽視農田水利建設投資，大搞形象工程。有的部門則從部門利益出發，推卸責任，主張積極攬權，消極辦事。

而對于農民來說，由于組織渙散，種田收入微薄，無力負擔農田水利建設投入，缺乏足夠的激勵與保障，認為種田不如掙錢，導致“在家務農三五載，不如外出一年工”現象的產生，嚴重挫傷了農民的種糧積極性。所以，農田水利建設過程中，責任不清，主體缺位問題，無疑成為其他許多問題產生的根源，也成為限制當前農田水利建設的最大瓶頸。［4］

(二)缺乏新的投入保障機制致使投入缺口越來越大

隨著稅費改革的進行和“兩工”的取消，國家對農田水利建設長期投入不足的問題變得更為突出，再加上國家沒有出臺新的農田水利建設保障機制，使得當前農田水利設施的嚴峻形勢嚴重制約了農業生產的發展。農民采取的“一事一議”方式自籌資金，因多種原因成效不高，據統計顯示，全國僅有62.98%的村莊為修建農田水利而實施了這種制度，但是籌資籌勞額度非常有限，無法彌補原來的“兩工”;［5］現有的農田水利建設供給制度是政府水利部門與農戶共同供給的制度，在各級政府無法滿足對農田水利投入保障的情況下，特別是地方政府沒有增加對當地小型農田水利投入的投資，致使出現了政府名義上供給與實際上無力負擔的矛盾。因此，自農村稅費改革和“兩工”取消以來，農田水利建設投入水平“先天不足，后天畸形”，新的投入缺口層出不斷。

(三)監管不力導致水資源開采過度與污染嚴重

眾所周知，我國是一個水資源人均、畝均較少，地區分布不均的國家。同時地下水是我國北方重要的農田灌溉來源，要合理開發利用，防止過量開采。

但由于政府規劃不足，監管不力等，很多地方過量開采，地下水位不斷下降，造成了很多不良后果，例如:一些機井多次換泵，越打越深，形成惡性循環，一些淺水井枯竭，甚至報廢;單井出水量不斷減少，耗電量逐漸增加，抽水成本逐年提高;海水倒灌，地下水質惡化;城區下沉塌陷，影響農田建設，等等。因此，合理規劃，并依法監管地下水的開采，防止地下水過度開采，已是當前政府亟待解決的問題。與此同時，政府加強職能發揮，加大防治污染力度、保護水源是當務之急。我國河流天然水質良好，礦度較高的河水占全國面積的13.4%，并且主要分布在我國西部地廣人稀的地區。［6］但由于工業迅速發展與人口的逐漸增長，廢污水的排放不斷增加，水體污染越發嚴重，而全國城市廢污水處理率僅為70%左右，導致我國農田水利設施建而難用現象不斷增加。

(四)社會公共服務職能缺位造成農田水利基礎設施建設保障不足

我國農田水利設施多數建于20世紀50～70年代，一直以農民投入為主，財政適當補助。同時，由于當時政府職能缺位，致使農田水利建設中出現建設水平低、配套工程率低等問題，以后由于職能完善進程跟不上社會發展需要，造成農田水利設施管理缺位，田間工程老化失修嚴重。現在，相對于大型農田水利設施等骨干工程而言，中小農田水利田間工程現狀堪憂，導致比較效益衰減嚴重。

據調查顯示:農村農田水利設施惡化嚴重，以現在的供水能力來計算，全國每年缺水約為300～400億立方米，農田受害面積年均達3億畝左右;因水利設施老化，約有1億畝農田得不到有效灌溉，是造成糧食大面積減產的主要原因;同時，由于政府職能缺位，公共服務不到位，資金投入不足等原因，很多地方灌溉設施年久老化嚴重，急需改造率達70%以上。

因此，由于嚴重的基礎設施老化失修，政府公共服務職能不到位，使得農田水利設施效益的衰減速度加快。如果政府不盡快完善相關的農田水利建設的職能，加快采取有效措施，則會導致狀況進一步惡化，勢必削弱我國農業的綜合生產能力，進而影響我國的糧食安全與社會主義和諧社會的建設。

三、完善我國政府農田水利建設職能的對策

黨的十七大以來我國全面推進政府職能轉變與建設，著重提出建設服務型政府。所以，根據黨的十七大對政府的要求，我國政府職能還需進一步調整和轉變。為此，在明確政府作用的方向、重點和方式的基礎上，我國應加快推進政府改革，以應對我國市場經濟發展帶來的機遇和挑戰。在此背景下我國政府的職能可以概述為:經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四大職能，根據政府的職能范圍、2011年中央一號文件以及中央水利工作會議精神，本文從以下幾方面分析新形勢下我國政府在農田水利建設中應發揮的職能。

(一)完善經濟調節職能，保障農田水利可持續運行

經濟調節職能，就是對社會總需求和總供給進行總量調控，并促進經濟結構的調整和優化，保持經濟持續快速協調健康發展。在農田水利建設過程中我國政府要合理調配資源供給，保障農田水利資金投入，建立與社會市場經濟相適應的農田水利建設機制，實現農田水利建設的市場化和社會化，實行由國家、集體、個人三者合理負擔的農田水利建設體制，同時要健全農田水利建設的社會保障制度。

1．建立農田水利投入穩定增長機制。

加大政府與金融機構對農田水利建設的投資力度，充分發揮政府在農田水利建設過程中的主導作用，提高財政支出在農田水利建設中的比例，在整合現有資源的基礎上，合理調配中央與地方財政對農田水利資金的投入。完善農田水利建設專項基金制度，建立土地轉讓金比例抽取用于農田水利建設政策，加強水資源有償使用制度建設，實行最嚴格的水資源使用和管理制度，保障農田水利項目資金與投入的合理化使用。同時，政府要堅持財政與貨幣政策相結合，加強對金融機構的引導，加大其對農田水利建設資金的信貸力度，廣泛吸收社會資金投資農田水利建設，積極支持好的水利企業上市，探索多種形式的投融資渠道，保證農田水利建設資金的持續有效供應。政府要不斷完善農田水利建設獎勵機制，充分調動農民的積極性，在統一規劃的基礎上，鼓勵“一事一議”方式自籌資金的水利發展模式，積極穩妥地推進農田水利建設有效投入增長機制的有序發展。

2．積極推進水價改革與規范市場準入，以引導和調控經濟運行。

政府要充分發揮水價的調節作用，建立科學、合理、靈活的水價計收制度，大力發展節水農業。農業灌溉發展中水價形成應采用政府最高限價下供水企業與用水戶協商確定的辦法，因時而變。在水資源充沛時，在農戶要求的時間段實行按需用水;但在水資源緊缺時，則要制定因地制宜的用水規則，保障農田水利灌排的良性發展。［2］121-122同時，探索定額優惠、超額累計加價的計費辦法。積極引導農民發展節水農業，促進農田水利的綜合可持續利用與發展。

與此同時，政府要充分運用經濟手段和法律手段，通過制定規劃和政策指導、發布信息以及規范市場準入，引導和調控經濟運行。政府要堅持因地制宜的原則，積極引導農田水利的合理建設，嚴格限制不良資金注入，避免過度重復建設帶來的資源浪費。

(二)推進市場監管職能，穩定農田水利建設秩序

市場監管，就是依法對市場主體及其行為進行監督和管理，維護公平競爭的市場秩序，形成統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。在農田水利建設過程中，政府要不斷完善行政執法、行業自律、輿論監督、公民參與的市場監管體系，依法打擊相關違法行為。建立健全農田水利建設監管體系，打破農田水利利用的地區封鎖，協調好各方面的利益，促進社會又好又快的發展。

1．堅持依法治水，保障農田水利建設有序運行。

在農田水利建設過程中，政府要堅持依法治水，建立健全農田水利建設法規體系，加強相關配套法規政策的建設，使我國農田水利建設走上制度化、規范化、法制化的軌道。要不斷加大農田水利建設過程中的綜合執法，嚴厲打擊違法案件，規范建設管理。不斷深化農田水利應急預案建設，探索農田水事糾紛調解機制，加強農田水利規劃體系編制，切實做到農田水利建設有法可依，有法必依，促進我國農田水利建設有序進行。

2．深化監管，推行科學有效的水資源管理制度。

我國政府在農田水利建設與使用過程中，由于監管不善而導致的水資源開發混亂、農田用水浪費嚴重等現象普遍存在，與此同時在工農業生產、日常生活中因監管不力造成的水資源污染，嚴重影響了我國農用水資源的可持續發展。所以，完善我國農田水利建設的一個很重要的方面就是不斷構建與推行科學有效的水資源管理制度。2011年中央一號文件中明確提出了水資源管理的“三條紅線”:一是確立水資源開發利用控制紅線，二是確立用水效率控制紅線，三是確立水功能區限制納污紅線。同時，一號文件還明確指出，縣級以上政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責。所以我國各級政府在推進農田水利建設市場監管過程中要明確責任，抓住機遇，不斷加強用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度的建設，［7］重視我國水資源的保護和管理，為農田水利建設營造一個良好的社會環境。

(三)加強社會管理職能，完善社會管理體制

社會管理，就是政府通過制定專門的、系統的、規范的社會政策和法規，管理和規范社會組織，培育合理的現代社會結構，調整社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設經濟、社會和自然協調發展的社會環境。在新形勢下，政府要充分發揮社會管理職能，不斷加強農田水利隊伍建設，不斷創新農田水利建設新機制，落實各級黨委和政府責任，動員全社會力量關心支持農田水利工作。

1．深化改革，不斷創新農田水利建設發展體制機制。

我國農田水利建設與管理中，責任不清與主體缺位問題一直以來阻礙著農田水利建設的不斷發展，所以深化農田水利建設管理體制改革，不斷完善水資源管理體制就顯得尤為必要。針對這一情況，政府在不斷加強對農田水利工程公益性、準公益性水管單位投入的同時，還要不斷深化對農田水利工程的產權制度改革，探索科學有序的農田水利管理工作機制;并且要逐步引入市場機制，實現農田水利設施建設的社會效益與經濟效益并舉。

2.切實加強農田水利建設的組織領導。

農田水利建設是一項綜合性的系統工程，必須建立統籌兼顧的工作機制，加強組織領導，廣泛發動，分步實施。在農田水利建設過程中，首先，要落實各級黨委和政府的責任，實行主管行政首長負責制，抓好各項工作的落實，促進農田水利建設的有序運行;其次，要不斷加強農田水利隊伍建設，落實資金保障，壯大水利隊伍建設，促進水利工作人員素質的不斷提升以及人才的合理化流動，保障農田水利建設的健康發展;最后，要不斷宣傳國情水情，把水情教育納入國民素質教育體系和中小學教育課程體系，樹立典型，表彰先進，積極動員全社會力量關心支持農田水利工作，促進農田水利建設全民化，最終實現政府主導，隊伍健全，民眾普遍參與的農田水利建設改革發展合力，保障我國農田水利建設又好又快的進行。［8］

(四)履行公共服務職能，加強基礎性公共服務

公共服務，就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，努力建設服務型政府。

在農田水利建設中，政府要合理規劃基礎設施建設，提高人民的生活質量;穩定經濟性基礎服務，保障人民生活水平的不斷提高;同時推進社會性基礎服務，加強水利機制改革，保障水力資源共享，促進社會公平公正。

1．健全基層農田水利建設的服務體系。

農田水利建設服務不到位是長期以來限制我國農田水利建設發展的又一個因素，因此，在農田水利建設過程中，政府要不斷建立健全農田水利建設基層服務體系，進一步完善農田水利基礎設施的管理，水資源的合理配置，實現農田水利管理一體化，全面提高基層農田水利服務能力，切實解決農田水利旱澇不均、供水不足等問題。

2．加強農田水利薄弱環節建設。

隨著工業化、城鎮化的飛速發展，我國農田水利面臨的形勢更加嚴峻，水資源短缺、農田水利設施薄弱與建設滯后等問題對我國經濟社會發展的制約更加突出。面臨當前農田水利薄弱環節凸顯的形勢，政府在農田水利建設中應做到:(1)大興農田水利建設。政府在保障金融支持的基礎上，要加強農田水利所需建設，鼓勵農民積極參與，完善村級“一事一議”籌資籌勞政策，充分調動農民興修農田水利的積極性。(2)抓緊解決工程性缺水問題。政府要認清自己的主導地位，加快建設事關民生的農田水利工程，切實解決好農田水利工程性缺水問題。(3)提高農田水利建設防汛抗旱應急能力。政府應增強防范意識，建立健全防汛抗旱應急預警機制。同時，不斷加強農田水利物質和設備的準備力度，提高防汛抗旱能力。［8］

3．全面加快農田水利基礎設施建設。

農田水利基本建設是農業生產的命脈，加快農田水利基礎設施建設，充分發揮農田水利設施的作用，是農業增效、農民增收的基本保障。然而，長期以來，一些地方片面強調保增長，重骨干輕視配套服務，重建設輕視后續管理，涉及農民切身利益的中小農田水利工程建設嚴重滯后，水利設施年久失修，老化嚴重，效益明顯衰減，人民群眾對此反映強烈。這就決定了在未來一段時期內，政府必須加快農田水利基礎設施建設，發揮政府在農田水利建設中的主導作用。首先，政府要不斷加強農田水利配置工程建設，加大公共財政對農田水利投資的力度，積極推進政策支持和制度保障;其次，要繼續實施大江大河治理，為農田水利建設提供保障用水，同時要搞好水土保持和水生態保護工作，保障農田水利設施長期有效使用;最后，要不斷強化農田水利科技支撐，完善農田水利科技服務管理體系，加快農田水利的綜合開發與利用，實現農田水利建設的跨越式發展。

［1］劉肖軍.山東省農田水利建設發展戰略研究［D］.濟南:山東大學，2007．

［2］柴盈．中國農村基礎設施治理與供給制度創新研究——基于嵌套性規則體系視角的分析［M］．北京:經濟科學出版社，2009．

［3］鄭風田，崔海興．中國農田水利建設的反思:問題、困境與出路［J］．中國經濟，2011，(2)．

［4］楊朔．當代中國農田水利建設變遷研究［D］．楊凌:西北農林科技大學，2008．

［5］譚向勇，劉力．糧食主產區小型農田水利建設投入機制探析［J］．農業經濟問題，2007，(4)．

［6］于丹丹，程恩翠．農田水利建設存在的問題及對策［J］．黑龍江科技信息，2010，(3)．

［7］姚潤豐，林艷興．解讀中央一號文件:為生命之源生產之要生態之基［EB/OL］．http://www．gov．cn/jrzg/2011-01/30/content_1795257．htm．

［8］中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定［EB/OL］．http://www．gov．cn/jrzg/2011-01/29/content_1795245．htm．