學前教育立法

當前，學前教育立法迫在眉睫。一方面是因為近年中國教育發展中，缺乏專門法律保障的學前教育這塊短板已影響了教育改革發展的進程，甚至社會的和諧發展。另外，從學前教育的根本屬性——公益性要求出發，也必須盡快從立法的高度對學前教育的健康發展給予保障。

2010年7月印發的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》將“制定學前教育法”寫入未來十年的教育藍圖中。

2011年2月，教育部在公布年度工作重點時，指出要在本年啟動學前教育立法。

2012年2月，學前教育法立法座談會在北京召開。會議指出：學前教育法是國家“十二五”教育發展規劃綱要規定的重要立法項目，“開展學前教育法研究起草工作”已被列入教育部2012年工作要點。

一、學前教育的公益性決定了國家對其發展的保障必須從立法的高度上來實現

1.學前教育對社會未來公民健康和終身發展的巨大作用奠定了其公益性基礎

學前階段兒童所擁有教育機會的多少和教育質量的優劣，不僅決定了其學前期的發展水平，而且影響著其終身學習與發展的質量和效果。研究表明，兒童在學前班結束時的學業和IQ分數趨勢一直保持到9～10年級。同時，由于學前教育的重點不在于知識學習和技能培訓，而在培養幼兒基本的行為習慣、情感態度和社會性品質，提高兒童的學習愿望和能力，因而學前教育對個體的影響往往并不直接表現為知識的明顯增加和某一方面技能的顯著提高，而是通過培養幼兒的學習興趣、能力、基本品質與意識而對其后續的學習和發展產生持續的、潛在的和深遠的影響。這種潛在的價值可能不容易被看到，也難以估算，但其實際貢獻與價值較其他教育階段更為長遠和巨大。

2.學前教育的強正外部性與高回報性凸顯其公益性

這表現在以下三方面：一是學前教育直接影響義務教育和其他各類教育的質量和效益，是國民素質整體提高的奠基工程。二是學前教育是提高家庭生活質量與保障家庭和睦的重要因素。三是學前教育有助于促進社會穩定與發展，為社會帶來巨大獲益。美國追蹤長達30余年的“高瞻——佩里計劃”研究表明：每在學前教育上投資1美元，可獲得17.07美元的回報，其中4.17美元是對個體成長的回報，12.9美元是對社會公共事業的回報，體現在社會福利、補救教育、預防犯罪方面投入的降低以及納稅的增加。

正是因為學前教育是社會的公共需求，代表公共利益，受益普遍，具有明顯的公益性質，所以對其必須有專門的法律進行規范發展，如此才能充分實現其對于全民整體素質提升，促進社會經濟健康發展的重大作用。

二、當前學前教育存在的現實問題也迫切需要國家從立法上給予解決

當前，學前教育存在以下諸多問題。學前教育行政管理力量嚴重不足，幼教領導與管理失去有效保障。學前教育資金投入不足。幼兒園的辦園體制、投入體制發生了根本變化，急需在構建社會公共服務體系過程中構建學前教育新體系。學前教育科學研究未受到足夠的重視。幼兒教師編制及待遇存在問題，教師隊伍不穩定。針對上述問題，各級教育部門采取了多種措施，收效甚微，究其原因，在于高位、專門、有力的學前教育相關法律法規與保障的缺失。

對于學前教育立法的熱點，中國學前教育研究會副理事長、世界學前教育組織中國委員會主席龐麗娟教授，著名經濟學家、國務院參事任玉嶺，21世紀教育發展研究院院長楊東平教授給出了以下建議。

1.關于普惠性：學前教育須明確公益性

【問題】企事業單位辦園逐步與單位分離或停辦，這造成了城市的幼兒園數量大量減少。一些地方政府簡單套用企業改制的做法，將幼兒園推向市場，減少或停止投入，甚至出售。在農村，約65%的適齡兒童還沒有機會接受學前教育，而且近年隨著進城務工人員的激增，農村學齡前留守兒童和流動兒童問題日益突出。

【建議】龐麗娟認為，我國學前教育體系急需在構建社會公共服務體系的過程中進行重構。她指出，學前教育立法要強調三方面的基本理念：強化學前教育的公共性與公益性；凸顯和增強政府發展學前教育的職責；以公平和均衡為基本立法價值取向，優先保障并向農村和弱勢群體傾斜。

2. 關于資金：投入以政府為主導

【問題】在我國教育財政性經費的總量之中，學前教育經費所占的比例只有1.2%～1.3%，多年不曾增長。學前教育在國家財政性教育預算中也沒有單項列支，各地少有或沒有單項列支。人大教育科學研究所所長秦惠民說：“現在可以說幼兒園幾乎都是靠民辦，但政府并沒有給民辦幼兒園提供實際的幫助，法律上的支持也非常少。”

【建議】任玉嶺提出以下幾方面的建議：首先，必須強化政府責任，地方政府必須加大投入，建立起學前教育經費保障機制。比如，浙江杭州、寧波的試點項目中，為強化政府責任，提出到2012年，財政性學前教育經費占同級財政性教育經費比例達到5%以上；到2015年，力爭將幼兒家長支付入園費用占學前教育總成本比例控制在30%左右。

如何認識“政府主導”，楊東平提出，除了政府加大經費投入，舉辦更多的公辦園之外，“政府主導”的具體實現方式其實是非常多樣的，主要是充分運用多種政策工具和調控手段，鼓勵機關、廠礦、社會團體自辦幼兒園，通過低價或免費提供教育用房抑制幼兒園價格，規范和監管市場價格，完善成本合理分擔機制，以及補貼幼兒教師工資，提供幼兒教師培訓以提高幼兒教師的素質和待遇，獎勵行為規范、品質優秀的民辦園等。

3.關于教師：幼兒教師應享受同等待遇

【問題】教師身份與地位不明確，待遇普遍偏低，培訓、福利等基本權益缺乏保障。占我國幼兒教師總數80%的廣大農村幼兒教師，長期以來沒有明確的教師身份。

【建議】龐麗娟認為，學前教育教師也是學前教育立法中必須要有的內容，在法律中應當明確教師的身份與地位；明確資質、聘任與考核等要求；明確幼兒教師應當享受與中小學教師同等的政治、經濟待遇，并對其工資、醫療、養老與失業保險、職稱、培訓等基本權益作出明確規定。

4.學前教育專管專干

【問題】學前教育行政管理力量嚴重不足，要么是沒有專職管理人員，即使有了專職干部又往往不“專干”，身兼數職，難以面對目前學前教育復雜的局勢。

【建議】龐麗娟認為，學前教育法中應該明確中央和各級地方政府對發展學前教育事業的責任，規定教育、財政、人事勞動保障和衛生等相關部門的職責。學前教育的管理體制與機構也應明確，中央、省、地、市應設立學前教育專門行政管理機構，縣級應有專門機構或專職干部。

三、學前教育立法的思考重點

1.學前教育的性質、地位。明確學前教育是國家基礎教育的重要組成部分，也是一項社會公益事業，是國家學制的第一階段、基礎教育的起始階段，是社會公益事業的重要組成部分。

2.政府責任及相關部門職責。明確中央和各級地方政府對發展學前教育事業的責任，并明確規定教育、財政、編制、人事、勞動保障和衛生等相關部門的職責。

3.學前教育的管理體制。明確學前教育的管理體制與機構，規定中央、省、地市應設立學前教育專門行政管理機構，縣級應有專門機構或專職干部。

4.學前教育的財政投入體制。明確規定在中央和地方各級財政性教育預算中，應單項列支學前教育事業的財政投入，并設立專項經費用于支持和發展學前教育；確定城市與農村學前教育事業發展不同的投入體制，城市與縣城地區實行政府投入、社會支持及家長分擔教育成本的投入體制，農村地區實行以政府投入為主的發展體制；明確規定逐步加大各級政府教育財政投入中學前教育經費的比例。

5.學前教育機構。明確學前教育機構的舉辦者、教師、設施、衛生、安全等方面的資質要求與準入標準，及登記注冊、審批與管理、撤銷的程序與要求等。

6.學前教育教師。

7.學前教育的督導評估與問責制度。

其實早在2007年11月，國家教育部就將學前教育立法納入了其后5年的立法工作重點。正如基礎教育二司副司長李天順所說，“不要小看一部法的作用，最簡單的例子，你看看《義務教育法》出臺后，義務教育得到多么大的發展就可以知道”。2006年，《義務教育法》頒布以后，義務教育不僅在量上達到了基本全覆蓋，而且質上有了根本的提高，教學條件明顯改善，而且已經實現了義務教育階段的全免費。我們期待著學前教育立法將給中國學前教育帶來一個春滿人間的新發展。

（資料來源：龐麗娟、韓小雨，《中國學前教育立法：思考與進程》，《北京師范大學學報（社會科學版）》2010.5；趙陽、馬明陽，《我國學前教育立法問題探析》，《陜西教育學院學報》2011.4；《專家學者深度解析：如何破解學前教育發展難題》，《光明日報》2010.12月12日；周逸梅，《學前教育立法將于年內啟動 民進中央兩會提案呼吁解決“入園難”問題》，《京華時報》2011年3月7日）