中國政府行政權力結構優化問題研究

【內容提要】 中國政府行政權力結構優化問題研究是經濟社會發展的重大課題。這種權力結構變化昭示經濟結構、社會結構和政治結構的深刻變化。本文運用實證研究方法，對這一問題進行系統研究。研究表明，中國政府行政權力結構變化是一個不爭事實，而且朝著優化方向發展變化。這一變化包括用權結構的民本化、改革頂層設計的集權化與基層組織自治的權力分化。

【關鍵詞】 中國政府 善治善為 行政權力 結構優化

【作者簡介】 李清均，黑龍江省人民政府研究室信息研究處處長、省科顧委專家，主要從事國有企業改革、公共治理、區域發展研究。

中國政府行政權力結構正在發生深刻的變化。以人為本、服務為先的執政理念深入人心，國內外發展環境條件的進一步約束，給中國各級政府行政的用權、集權與分權提出了全新挑戰。政府行政權力結構優化問題已經成為公共管理理論與領導科學發展的新命題。

一、典型事例表述

黨的十七大以來，在堅持以人為本，加快轉變經濟發展方式，推動科學發展，促進社會和諧的過程中，中國政府行政權力結構發生了許多積極的變化。

1. 民本權觀與用權結構變化。政府行政權力是動態的，結構變化也是動態的。黨的十七大把以人為本作為各級政府行政權力結構中用權結構變化新的價值取向，“權為民所用”成為用權結構變化和優化的一個內生動力。它促使各級政府實施用權制度創新，由全能型政府向民生型政府轉變，在落實民生政策，實行民生預算，促進城鄉統籌發展，實現人的全面發展，提高幸福指數方面進行了不懈努力，用權結構呈現了一些新的優化趨勢。以民生為主的社會建設作為中國各級政府新的用權結構優化的發展要求與實踐成果，正在接受行政轄區內廣大人民群眾的政治檢驗基準。也就是說，中國各級政府行政用權與用權效果形成一種良性互動。

2. 國家改革與集權結構變化。中國改革開放30年的增長奇跡源自于改革開發，成就于改革紅利轉變為社會和個人財富，演化為改革持續深入的內生動力。然而進入新世紀新階段，傳統改革紅利以及對應的要素流動紅利、人口紅利、資源紅利、環境紅利在全球化、國際化、氣候變化和生態發展進一步硬約束的情形下，已經消失殆盡。轉變經濟發展方式，調整經濟結構，強化科技創新驅動經濟增長，提高國民素質，加強和創新社會管理等方面的突出問題已經成為中央政府新一輪改革關注的焦點、熱點和難點。與30年所不同的是，中國改革路徑設計已經由自下而上轉向了自上而下的頂層設計與自下而上的尊重人民首創精神相結合。國家大事由人民代表的精英設計與廣大人民的主導實踐相互動。國家改革適度收權，挖掘新一輪改革中的國家集權結構中的地方與基層的信息通道，力求在高度集權的結構中貫穿和暢通不同的信息反饋。改革設計作為一個利益動態博弈，規則設計權集中在國家層面已經成為一種新趨向，目的是確保改革決策貫徹執行、過程控制、適時調整，處于國家掌控之中、人民群眾期待之中。

3. 基層自治與分權結構變化。中國國家相對穩定發展的政治智慧，是中央政府強化基層組織自治與適度分權的結果。新世紀以來，中國國家政治體制改革的突破口選取了基層組織自治與適度的行政分權。在國家主權不變的前提下，中國政府的分權結構變化與自治組織權力深化相互動。區域民族自治、基層行政組織自治、各類社會組織自治與國有企業工人當家作主等，拉開了中央政府分權自治的骨架，特別是隨著中國城鄉社區建設與發展深入，基層組織自治與分權結構變化呈現出高度的正相關。“身邊人管好身邊事”則是基層自治與行政權力結構分化的景象性描述。

二、中國政府行政權力結構優化的三個命題

1. 理論假設。中國政府行政權力結構優化是善治善為的結果。基于這樣的理論假設，作者認為，政府行政權力主體與服務對象具有平等性、互為作用性與人格的品行性。即各級政府是一個“善行人民”的政治抽象。她是一個擬人化的“人民”意愿的政治縮影。執政為民的政府政治制度安排，就是強化人民政府的民本性與公眾性的。為此，本文將中國政府或各級地方政府的行政權力結構理論化地界定為一個以人為本、依法行政、高效運行的“領導者”。由此展開下述的研究討論。

2. 三個命題。中國政府行政權力結構優化是人民化的發展要求與民本思想政治發展的變化趨勢。為此，本文中心論題可以細化分解為三個具體的研究命題：

中國政府行政用權結構變化取決于民意認知。中國共產黨領導人民建立的各級政府是人民選擇的結果，是為人民服務制度化、體制化、機制化的一個常態化結果。人民政府的權力是人民賦予的，政府行政權力結構是按照人民意愿與訴求設計的。黨的十七大以來，用權結構人民化、人本化的特征更加突出，成為政府行政權力結構優化的決定性因素。

國家改革的動因是整合政策資源產生紅利。國家改革是釋放生產力發展和潛力的重要途徑與重大舉措。1978年中國廣大農村的基層群眾為了溫飽問題，對原有人民公社制度安排作出調整，將土地使用權自主與收益分配一體化交給農民家庭為自主經營單位，在相對貧瘠的農村先行先試，并將成功經驗嘗試地轉向城市經濟體制改革，而后又轉入國家政治體制改革。改革紅利是釋放發展潛力，并能夠轉化為物質財富的共享。這是中國改革的起始邏輯與改革開放政治經濟學理論。當初國家改革是分權實驗，而今改革是集權式國家頂層設計。國家改革的動因是政府力量能夠促成各種社會資源特別是分散到各經濟部門、各權力結構中的政策資源集中與整合。這種政策資源整合的基本功效在于，肢解了纏繞在社會生產力發展上的“綁繩”，讓潛在力量得以釋放，以彌補改革成本，實現改革效應正向溢出，支持發展改革的持續深化。

基層組織自治可能導致分權結構優化。層級代理理論告訴我們：高度集權與大跨度治理的結果都是不理想的。中國政府自成立起，就根據歷史淵源、文化傳承、民族信仰、居民習慣、地域特征等客觀要求，將行政權力進行適度收縮控制空間，在委托與代理框架中，以科學授權為基礎，以基層組織自治為依托，實施分權自治的政治安排，力爭尋求一個政治穩定、風險分散、用權經濟、集權適度、分權有序的政治治理結構。這一政治委托任務分解是在充分相信基層首創精神的邏輯前提下進行的。

三、中國政府行政權力結構優化的理論分析

1. 政府善治的用權論。政府善治是指使公共利益最大化的社會管理過程與治理。中國政府善治的用權理論具有悠久歷史。孟軻從人性善的學說，提出政府善治理論。他強調，為政者必須運用教化方法，治理人民和管理國家。強調“民為貴，社稷次之，君為輕”的政在于民的政治主張。西漢政治家賈誼在《新書·大政》中指出：“國以民為安危，君以民為威侮，吏以民為貴賤。”唐太宗李世民則從隋亡的教訓中，總結出“為君之道，必須先存百姓”（《貞觀政要·君道》）的執政道理。包括孫中山的民族、民權和民生的“三民主義”思想。但真正影響中國社會結構發生根本性變化的要數中國共產黨執政思想的深入人心。重民本一直以來是中國共產黨優秀的執政用權品格。毛澤東的為人民服務的執政思想，鄧小平的解決溫飽問題奔小康思想，江澤民的“三個代表”重要思想，以胡錦濤總書記為核心黨中央的科學發展觀戰略思想，為中國政府善治善為的用權結構優化奠定了思想理論與實踐探索的基礎。

2. 改革紅利的釋放論。時代在前進，社會在發展。不斷地克服和解決影響與制約社會生產力發展的制度、體制和機制的各種問題，是推動中國特色社會主義事業發展的原動力。改革紅利的釋放理論已經成為中國共產黨解放和發展生產力的基本經驗。當現行利益結構妨礙生產關系與生產力發展時，換句話說，改革早期收益者成為新一輪改革的阻力時，在制度收益與制度成本之間的權重利弊中，國家將新的改革紅利分享給新的改革者，引導他們為改善整個社會福利水平的提升作出貢獻。這是新改革紅利的釋放論簡要概述。我們清楚地看到，中國正在處于深化改革的攻堅階段，原有自下而上的摸石頭過河的探索式，或者說試錯式改革的頻率、力度、強度有所減緩，特別是在改革紅利空間進一步收縮，改革成本進一步增大，改革風險進一步增多的情形下，堅持新的改革創新理念，堅持改革的正確方向，提高改革決策的科學性，增強改革措施的協調性，需要國家層面適度收緊改革方案的設計權力，做到頂層設計，謹防既得利益集團操縱改革，造成政府失策、社會失控、民眾失利，避免改革陷阱引發發展停滯問題。

3. 基層自治的效用論。從“單位人”向“社會人”的角色轉換，是中國當今社會結構變化的新特征與新趨勢。社會矛盾凸顯來自于基層，化解也在于基層。基層組織自治是中國各級政府發展轉型的重要標志。基層自治是分權理論的發展，最大的優勢是本土化的行政領導機構與本土民眾平等對話、良性互動、立說立行。這樣的權力分化，有利于公共事務管理、社會問題與矛盾在基層可控的范圍內解決。基層自治包括民族區域自治、村級組織自治、社區組織自治、社會組織自治、經濟組織民主管理等，在法律的框架下，與政府行政之間形成分權治理結構，縮小管理跨度，收縮管理空間，增加服務扶持力度，更多更廣泛地代表基層的利益訴求，以達到減少行政成本、降低行政風險、提高行政效率、實現基層自治效用最大化之目的。

四、中國政府行政權力結構優化的經驗證據

1. 國家層面經驗。一是深化行政體制改革，轉變職能，理順關系，精兵簡政，提高效能，強化用權公開、透明，接受社會監督，追究用權失誤，促使用權結構不斷優化。二是突出頂層設計和大部制機構改革，對于涉及國家安全、國計民生的政策資源進行必要整合，涉及人民群眾切身利益的生產安全、公共安全、食品安全、環境安全的，則按照新要求、新訴求進行社會經濟發展規劃制定，推動制度安排建設，進一步強化政策創新和司法治理等，由少數人、利益集團控制改革，轉變為國家主導、公民參與、專業部門設計、專家論證、人民代表和政協委員審議的方式，加緊改革公共產品供應。由此而來，中國政府行政中的公共管理權力適度集中與上收，垂直管理在國家權力機關層面上，進一步推動了公共安全管理權力的集中發展。三是強化國家宏觀經濟調控，保持經濟較快增長與平穩運行，將宏觀調控政策機制化、體制化和制度化，試圖探索市場機制配置、政府政策適度干預、社會組織自覺自律的多元化與混合型的社會經濟資源配置有效方式。

2. 省際層面經驗。一是自覺接受同級人大、政協機關的監督，特別是人大、政協閉會期間的日常監督檢查、人大代表與政協委員的定點、即時的動態監督，使政府公共治理權力更加優化。二是實施制度創新，凸顯政府公共財政，實行民生預算制度，強化民生為主的社會建設，提供優質的公共服務，促進城鄉統籌，與民眾評議有機結合，實現民權民用民享民治。三是強化公共安全制度創新，在生產安全、食品安全、環境安全、人身財產安全等方面的地方平安建設，都進行了制度化的實踐探索。

3. 基層組織經驗。對基層組織適度擴權，是近期中國政府行政善治善為的一個新趨向。包括省市區政府行政管理權限的適度下放，實施強縣強區強鎮發展戰略，城鄉社區組織自治，村民組織自治，居民管理組織自治，各類經濟組織民主管理，社會組織承擔政府半公共服務職責，非政府組織在法律框架下推動公益慈善事業發展，加快志愿者隊伍建設等，由此形成了政府主導、民政牽頭、社會協同、公民參與的基層組織自治格局。

五、結語

中國政府行政權力結構優化是一個不爭事實。行政權力結構優化正在成為加快轉變經濟發展方式，調整優化經濟結構，推動科學發展，促進社會和諧，惠及民生的內生動力。

中國政府行政權力結構優化作為善治善為的結果，使政府人格化的價值取向更加趨向公眾集體利益、切身利益。在內外部發展環境條件不斷硬約束的情形下，民本化的用權結構優化、改革紅利釋放的適度集權結構優化、基層組織自治導致分權結構優化是新的研究命題內容。

中國政府行政權力結構優化具有深厚的理論基礎。理論分析表明，政府善治就是以人為本、全面發展，由此優化用權結構；改革紅利的釋放是政府運用集權動員社會力量進行社會、政治、經濟、文化的綜合變革，進而釋放發展潛力、強化活力；基層組織自治是中國政府社會治理的政治智慧，本土化政權組織比上級組織的效用更好一些。

中國政府行政權力結構優化是理論創新與實踐探索的結果。中央政府、省市區以及基層在用權、集權和分權方面的經驗是顯而易見的，能夠佐證本文提出的研究命題。

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責任編輯：周振國