對新《消防法》實(shí)施后開展火災(zāi)事故認(rèn)定的思考

摘要：從行政法的觀點(diǎn)看，火災(zāi)事故認(rèn)定行為屬于消防行政確認(rèn)行為，具體包括火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定、火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)等內(nèi)容。當(dāng)事人對消防行政主體作出的火災(zāi)事故認(rèn)定不服的，可以采取提出消防行政聲明異議、消防行政復(fù)議、消防行政訴訟等方式尋求救濟(jì)。

關(guān)鍵詞：火災(zāi)事故認(rèn)定；消防行政聲明異議；消防行政復(fù)議；消防行政訴訟

中圖分類號：TU976+.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

2008年修訂后的《中華人民共和國消防法》，切合了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程和消防工作發(fā)展規(guī)律，做出了多處重大調(diào)整和修改，必將對我國消防事業(yè)發(fā)展起到重大的推動作用。當(dāng)然，任何一部法律都不可能盡善盡美，尤其是在當(dāng)前中國的立法體制下，一部法律的制定出臺，要經(jīng)過多個程序，涉及到方方面面的利益，是多個部門之間相互協(xié)調(diào)、相互妥協(xié)的結(jié)果。從新《消防法》來看，雖然從總體上看是重大的發(fā)展和進(jìn)步，但是有的規(guī)定也存在明顯的疏漏，需要從理論上進(jìn)行梳理，以便在今后的立法中進(jìn)一步完善。火災(zāi)事故認(rèn)定行為就是在理論和實(shí)踐中爭議較多的一種行為。本文從學(xué)理上對火災(zāi)事故認(rèn)定行為的性質(zhì)作出了界定，對其包含的內(nèi)容進(jìn)行了厘定，對不服火災(zāi)事故認(rèn)定的救濟(jì)途徑進(jìn)行了探討。

1 火災(zāi)事故認(rèn)定的性質(zhì)

火災(zāi)事故認(rèn)定究竟是一種技術(shù)鑒定行為還是具體行政行為，是理論界和實(shí)踐中長期爭訟不休的話題。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“火災(zāi)事故認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)在火災(zāi)撲滅后，通過火災(zāi)現(xiàn)場詢問、現(xiàn)場勘驗(yàn)、技術(shù)鑒定和模擬實(shí)驗(yàn)等調(diào)查結(jié)果，對火災(zāi)發(fā)生原因作出的科學(xué)結(jié)論，是對火災(zāi)事實(shí)的客觀反映，是一種科學(xué)實(shí)證活動，不屬于行政訴訟法意義上的具體行政行為……”[1]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定因?yàn)橥瑫r滿足主體要素、權(quán)力要素和法律要素，因而是一種行政行為。[2]還有學(xué)者認(rèn)為：“承認(rèn)火災(zāi)原因認(rèn)定行為本質(zhì)上是技術(shù)鑒定行為，并不能因此而否認(rèn)其具體行政行為的屬性。同樣，承認(rèn)火災(zāi)原因認(rèn)定行為的具體行政行為屬性，并不能因此而否認(rèn)其技術(shù)鑒定的本質(zhì)屬性。依照行政法原理，火災(zāi)原因認(rèn)定屬于行政確認(rèn)行為，是一種具有獨(dú)特性質(zhì)(技術(shù)鑒定性)的行政行為，或稱準(zhǔn)行政行為。”[3]筆者認(rèn)為，火災(zāi)事故認(rèn)定行為是具體行政行為中的行政確行為。具體可以從以下幾個方面考察：

1.1 火災(zāi)事故認(rèn)定是要式行政行為。火災(zāi)事故調(diào)查完畢后，消防行政主體必須下發(fā)《火災(zāi)事故認(rèn)定書》，里面寫明了起火原因、災(zāi)害成因、火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失等內(nèi)容，暗含了火災(zāi)事故責(zé)任的內(nèi)容。如果不以書面形式下發(fā)法律文書，而只是采用口頭的方式將起火原因、災(zāi)害成因、火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失告知消防行政相對人，將不產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力。

1.2 火災(zāi)事故認(rèn)定的主體是法定主體。唯有法定主體依據(jù)法定的程序?qū)馂?zāi)事故做出的認(rèn)定，才是有效認(rèn)定。在我國，公安機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)是實(shí)施火災(zāi)事故認(rèn)定的法定主體。《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第五條第一款明確規(guī)定：“火災(zāi)事故調(diào)查由縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)主管，并由本級公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)實(shí)施；尚未設(shè)立公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的，由縣級人民政府公安機(jī)關(guān)實(shí)施。”除了公安機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)，其他任何單位和個人都不具有火災(zāi)事故認(rèn)定的法定資格。

1.3 火災(zāi)事故認(rèn)定權(quán)是國家管理權(quán)的重要組成部分。火災(zāi)事故認(rèn)定既可以依職權(quán)開展，也可以依申請開展。無論是依職權(quán)主動開展還是依申請而開展，火災(zāi)事故認(rèn)定權(quán)都不是源自于當(dāng)事人的委托，而是直接來源于國家行政管理權(quán)。所以，火災(zāi)事故認(rèn)定是消防行政主體所作的具有權(quán)威性和法律效果的行政行為，認(rèn)定結(jié)果具有公定力、拘束力和證明力，相關(guān)利害關(guān)系人都有服從的義務(wù)。

1.4 火災(zāi)事故認(rèn)定的目的是對火災(zāi)事故中涉及到的有關(guān)事實(shí)或狀態(tài)予以明確。火災(zāi)事故認(rèn)定就是在發(fā)生火災(zāi)后，消防行政主體通過采取現(xiàn)場勘驗(yàn)、調(diào)查詢問、技術(shù)鑒定、模擬實(shí)驗(yàn)等方式，對起火原因、災(zāi)害成因、直接財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行認(rèn)定，下發(fā)《火災(zāi)事故認(rèn)定書》，進(jìn)而明確事故的責(zé)任。通過這一特定行為，明確相關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任和義務(wù)。

1.5 火災(zāi)事故認(rèn)定是羈束性行政行為。《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》對火災(zāi)事故調(diào)查的管轄、程序以及處理方式作出了明確規(guī)定。依照簡易程序開展火災(zāi)事故調(diào)查的，可以由一名火調(diào)人員實(shí)施。依照一般程序開展火災(zāi)事故調(diào)查的，則必須由兩名以上火調(diào)人員實(shí)施。該規(guī)定第三十二條還明確要求：“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在作出火災(zāi)事故認(rèn)定前，應(yīng)當(dāng)召集當(dāng)事人到場，說明擬認(rèn)定的起火原因，聽取當(dāng)事人意見；當(dāng)事人不到場的，應(yīng)當(dāng)記錄在案。”如果不按相關(guān)程序開展火調(diào)工作，則可能導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果無效。

2 火災(zāi)事故認(rèn)定的內(nèi)容

新《消防法》第五十一條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)需要封閉火災(zāi)現(xiàn)場，負(fù)責(zé)調(diào)查火災(zāi)原因，統(tǒng)計(jì)火災(zāi)損失。火災(zāi)撲滅后，發(fā)生火災(zāi)的單位和相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)按照公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的要求保護(hù)現(xiàn)場，接受事故調(diào)查，如實(shí)提供與火災(zāi)有關(guān)的情況。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)根據(jù)火災(zāi)現(xiàn)場勘驗(yàn)、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定意見，及時制作火災(zāi)事故認(rèn)定書，作為處理火災(zāi)事故的證據(jù)”。通過與原《消防法》第三十九條對比可以發(fā)現(xiàn)，新《消防法》取消了查明火災(zāi)事故責(zé)任的表述，從表面上看好像是不需要調(diào)查火災(zāi)事故責(zé)任了。其實(shí)，這是立法上的一個明顯疏漏。因?yàn)樾隆断婪ā返诹臈l明確規(guī)定，有過失引起火災(zāi)等6種行為尚不構(gòu)成犯罪的，處拘留、罰款或者警告處罰，而處罰的前提必然是查清火災(zāi)事故責(zé)任，否則處罰并無從談起。另外，從消防執(zhí)法實(shí)踐看，原先火災(zāi)事故調(diào)查中涉及到《火災(zāi)原因認(rèn)定書》和《火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定書》兩個法律文書，而新《消防法》實(shí)施后的火災(zāi)事故調(diào)查中僅下發(fā)《火災(zāi)事故認(rèn)定書》，從形式上看也是少了責(zé)任認(rèn)定的環(huán)節(jié)。其實(shí)，《火災(zāi)事故認(rèn)定書》中實(shí)際上已經(jīng)內(nèi)含了火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定和直接財(cái)產(chǎn)損失的內(nèi)容。

2.1 火災(zāi)原因認(rèn)定。關(guān)于火災(zāi)原因認(rèn)定的概念，目前還沒有消防法律法規(guī)做出過具體規(guī)定，學(xué)界也鮮有涉及。《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第二十九規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)場勘驗(yàn)、調(diào)查詢問和有關(guān)檢驗(yàn)、鑒定意見等調(diào)查情況，及時作出起火原因和災(zāi)害成因的認(rèn)定。”筆者認(rèn)為，火災(zāi)原因認(rèn)定是指消防行政主體依據(jù)法定職權(quán)，對發(fā)生火災(zāi)的場所通過現(xiàn)場勘驗(yàn)、調(diào)查詢問、技術(shù)鑒定、模擬實(shí)驗(yàn)等方式，對起火原因和災(zāi)害成因進(jìn)行認(rèn)定的一種具體行政行為。從主體要素看，火災(zāi)原因認(rèn)定是法定主體的職能；從權(quán)力要素看，火災(zāi)原因認(rèn)定是消防行政主體依據(jù)法律授權(quán)行使職權(quán)的行為；從法律要素看，火災(zāi)原因認(rèn)定是具有法律意義并對當(dāng)事人產(chǎn)生特定法律效果的行為。同時，火災(zāi)原因認(rèn)定只針對特定某起火災(zāi)作出，也只能對特定的當(dāng)事人生效，因而是一種具體行政行為。

2.2 火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定。有人認(rèn)為，“火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)依據(jù)法定職權(quán)，針對具體的火災(zāi)事故，在查明事實(shí)之后，根據(jù)當(dāng)事人的行為與火災(zāi)事故之間的因果關(guān)系，以及其行為在火災(zāi)事故中所起的作用而做出的確認(rèn)當(dāng)事人責(zé)任，能夠引起具體行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅，并在各方當(dāng)事人之間產(chǎn)生相應(yīng)法律效果的具體行政行為。”[4]這個定義從法律角度把火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定的法律構(gòu)成簡述了出來，將火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定明確確定為具體行政行為，應(yīng)該說是目前較為全面的觀點(diǎn)。

2.3 火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)。火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)是指公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)對火災(zāi)的災(zāi)害結(jié)果依據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)和科學(xué)方法進(jìn)行核算、匯總和分析的一種行為。火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)的主要作用，一是確定火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失，二是為消防工作決策、科研提供信息和依據(jù)，三是開展消防管理工作的現(xiàn)實(shí)需要。消防業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，原《消防法》中的火災(zāi)損失核定是一種行政確認(rèn)行為，統(tǒng)計(jì)結(jié)果是火災(zāi)性質(zhì)確認(rèn)、行政責(zé)任查處和刑事責(zé)任認(rèn)定的法律依據(jù)，而新《消防法》將原先的火災(zāi)損失核定修改為火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)后，則變成了一種內(nèi)部行政統(tǒng)計(jì)行為。這明顯有行政部門規(guī)避風(fēng)險的影子在里面，而且目前火災(zāi)統(tǒng)計(jì)同樣是依據(jù)《火災(zāi)統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》和《火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失統(tǒng)計(jì)方法》而開展，因此“內(nèi)外之別”對于消防行政相對人而言其實(shí)并不存在。

3 火災(zāi)事故認(rèn)定的救濟(jì)途徑探討

目前，對火災(zāi)事故認(rèn)定是否能夠提起行政復(fù)議和行政訴訟，理論界和司法實(shí)踐中尚未達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識。《人民法院報》曾于2000年7月20日至9月28日組織過一次為時2個月的關(guān)于《火災(zāi)原因認(rèn)定書》能否接受司法審查的討論，最終也未取得一致意見。在司法實(shí)踐中，法院對因不服火災(zāi)事故認(rèn)定而起訴的行為，既有受理的，也有不受理的。新《消防法》實(shí)施后，第五十一條第三款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)根據(jù)火災(zāi)現(xiàn)場勘驗(yàn)、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定意見，及時制作火災(zāi)事故認(rèn)定書，作為處理火災(zāi)事故的證據(jù)。”進(jìn)一步造成了認(rèn)識上的混亂，必須從理論上進(jìn)行一次清理。本部分的探討因無明確的法律規(guī)定，僅僅從學(xué)理意義上展開。

3.1 消防行政聲明異議。“所謂行政聲明異議制度是指行政相對人不服行政主體所作的侵害其權(quán)益的行政行為或者認(rèn)為該行政行為侵害其權(quán)益的情況下，向作出行政行為的機(jī)關(guān)即原機(jī)關(guān)提出不同意見并申請復(fù)查、復(fù)核的一種行政救濟(jì)制度。”[5]這是學(xué)者對行政聲明異議制度的一種學(xué)理解釋，我國的行政實(shí)體法和行政程序法都還沒有關(guān)于這一制度的規(guī)定。我國臺灣地區(qū)的《海關(guān)緝私條例》、《專利法》等法律對行政聲明異議制度作出了規(guī)定。把這一學(xué)理上的制度借鑒到消防行政法的研究中，有助于拓展消防行政救濟(jì)渠道，有效保障消防行政相對人的合法權(quán)益。具體而言，消防行政聲明異議制度是指消防行政相對人不服消防行政主體所作的侵害其權(quán)益的行政行為或者認(rèn)為該行政行為侵害其權(quán)益的情況下，向作出該行政行為的消防行政主體提出不同意見并申請復(fù)查、復(fù)核的一種行政救濟(jì)制度。消防行政聲明異議的主體是消防行政相對人，客體是已經(jīng)作出而尚未執(zhí)行的消防行政行為，申請對象是消防行政主體，時間界限是消防行政主體作出消防行政行為與消防行政相對人提起行政復(fù)議這一時間段之內(nèi)。對應(yīng)到火災(zāi)事故認(rèn)定中，如果消防行政相對人對火災(zāi)事故認(rèn)定不服，可以在消防行政主體下發(fā)《火災(zāi)事故認(rèn)定書》之后、提起消防行政復(fù)議前向作出該火災(zāi)事故認(rèn)定的消防行政主體作出消防行政聲明異議。如果消防行政主體發(fā)現(xiàn)火災(zāi)事故認(rèn)定切實(shí)存在錯誤之處，則可以加以改正，從而避免將錯誤帶到下一環(huán)節(jié)，減少行政成本的浪費(fèi)。

3.2 消防行政復(fù)議。關(guān)于火災(zāi)事故認(rèn)定是否能夠提起行政復(fù)議，公安部先后下發(fā)過兩個文件，即公安部《關(guān)于對火災(zāi)原因鑒定或認(rèn)定和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服不屬于申請復(fù)議范圍的通知》（公通字[1994]7號）、《關(guān)于對不服火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定能否提起行政復(fù)議的批復(fù)》（公復(fù)字[2000]9號），分別對火災(zāi)原因認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定和火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失核定能否提起行政復(fù)議作出了否定性規(guī)定。然而，《公安部關(guān)于廢止和修改消防工作部門規(guī)章及規(guī)范性文件的通知》（公通字[2009]29號）中又宣布廢止了上述兩個文件，致使對火災(zāi)事故認(rèn)定行為能否提起行政復(fù)議又陷入了僵局。雖然《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第三十五條規(guī)定對火災(zāi)事故認(rèn)定不服的只能申請復(fù)核，但是，部門規(guī)章能否就某一行政行為是否能夠提起行政復(fù)議進(jìn)行規(guī)定，本身就是一個需要討論的問題。按照基本的法理常識和立法學(xué)原理，上位階法的效力優(yōu)于下位階法，只要是《行政復(fù)議法》以及《行政復(fù)議法實(shí)施條例》沒有對火災(zāi)事故認(rèn)定能否提起行政復(fù)議作出排除性規(guī)定，消防行政相對人就有權(quán)對消防行政主體作出的火災(zāi)事故認(rèn)定行為提起行政復(fù)議。

3.3 消防行政訴訟。關(guān)于火災(zāi)事故認(rèn)定是否能夠提起行政訴訟，公安部專門下發(fā)過《關(guān)于對火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復(fù)》（公復(fù)字[2000]3號），該批復(fù)同樣作出了否定性回答，認(rèn)為“火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定是公安消防機(jī)構(gòu)在查明火災(zāi)事故事實(shí)后，根據(jù)當(dāng)事人的行為與火災(zāi)事故之間的因果關(guān)系，以及其行為在火災(zāi)事故中所起的作用而作出的結(jié)論，其本身并不確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，不是一種獨(dú)立的具體行政行為，不屬于《行政訴訟法》第十一條規(guī)定的受案范圍。當(dāng)事人對火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服的，依據(jù)公安部《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第三十一條的規(guī)定，可以申請重新認(rèn)定。”之前，學(xué)界對該批復(fù)的效力已多有非議，認(rèn)為其違反了《行政訴訟法》的基本原則，不利于保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利。公安部在《關(guān)于廢止和修改消防工作部門規(guī)章及規(guī)范性文件的通知》（公通字[2009]29號）同樣廢止了這個批復(fù)，使問題進(jìn)一步復(fù)雜化。有人提出，新《消防法》第五十一條第三款已經(jīng)將火災(zāi)事故認(rèn)定書規(guī)定為處理火災(zāi)事故的證據(jù)，因此不能提起行政訴訟。筆者認(rèn)為這種看法是片面的。一方面，“火災(zāi)事故認(rèn)定書”本身固然可以作為一種證據(jù)，但是卻不能否定火災(zāi)事故認(rèn)定行為是一種具體行政行為。《行政訴訟法》并沒有將火災(zāi)事故認(rèn)定這一行政行為排除在受案范圍之外，因而從理論上說，當(dāng)事人對消防行政主體作出的火災(zāi)事故認(rèn)定不服的，有權(quán)提起消防行政訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。