政府代建制與部門自建制的利弊分析

摘要：本文主要闡述政府代建制與部門自建制的優點和缺點，尋求在現行的政府代建制模式下，如何汲取自建制的優點來彌補政府代建制的不足，最大限度發揮政府代建制的優勢。

關鍵詞：政府代建；部門自建；利弊

中圖分類號：FO文獻標識碼：A

引言

政府投資工程建設項目的建設機制一直是“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，在這種政府部門自建模式中，政府部門既是建設單位，又是工程的使用單位，2004年7月，國務院出臺了《關于投資體制改革的決定》，專業的代建制模式開始在政府投資工程中進行試點，本文旨在探討一種特殊的代建制——政府代建制與部門自建制的利弊。

1—部門自建的利弊分析

1.1 部門自建制的有利方面

１.1.1 部門自建制代表了當時較高的工程管理水平

部門自建制是計劃經濟的產物，在當時國內沒有形成公司化和專業化的項目管理制度，沒有經驗豐富的項目管理機構可供選擇時，部門自建制能從建設單位系統內抽調最富有基建經驗的專業人員組建臨時班子，雖然他們的專業不太全面水平也很有限，但是他們代表了那個時代的較高水平，這種管理模式在一定程度上解決了政府建設項目的管理問題，是現有項目管理制度的前身，這種以基建辦的形式存在的部門自建方式在高校、大型國企被改良后仍然沿襲至今，證明了它的生命力。

1.1.2 部門自建制最大限度落實使用單位的建筑功能要求

基建班子的成員既是項目管理人員又是業主代表，他們能建立從業主至設計單位的最短溝通渠道，這一溝通途徑避免了中間環節，能將建設單位對功能的局部變化迅速轉變為設計變更，進而快速指導工程施工，這在計劃經濟時代較好的避免了使用單位難以一次性將功能進行準確細致定位的缺陷，最大程度滿足了使用單位對建筑功能的個性化需求。

1.1.3 對專業性較強的功能定位比較準確

對一些專業性較強的建筑如體育場館，在計劃經濟時代由于相關設計規范不夠完善，對專業性的場館設計和功能要求沒有統一的規范可供參考，既有體育行政管理又有基建管理工作經驗的體育系統的基建辦能有效整合其系統資源，形成一套在當時較為全面的技術要求和功能定位，滿足了體育場館的建設需要，不斷完善了專業場館的設計參數。

1.1.4 通過行政手段強化成本控制

由于計劃經濟時代政府建設項目數量較少，建設單位對工程投資進行詳細測算，提前數年籌備工程建設費用，在工程建設過程很少發生工程費用超支的情況，因為工程費用的超支難以得到財政額外支付，工程建設過程中如不統籌合理使用資金將會發生工程資金難以為繼的局面，難以保證工程項目如期完成，最終影響工程的交付使用。部門自建的方式促成了建設單位強化工程經費控制的自覺性和主動性，對可能發生的工程變更帶來的費用增加問題，建設單位能發揮主觀能動性進行工程籌資，并加大成本控制的力度，這種通過行政手段對工程建設成本進行控制的模式經過實踐檢驗是行之有效的。

1.2 部門自建制的主要弊端

1.2.1 在部門自建的體制下，建設單位將工程項目建設當做是日常重要工作去抓，這在一定程度上擠占了建設部門的人力、物力和精力，作為政府行政部門的公共服務職能得不到有效履行，不利于建設單位日常工作的開展。

1.2.2 基建部門的管理人員既是項目的管理人員又是建設單位的在編職工，他們很難保證獨立開展工作，對單位領導插手干預工程建設的行為只能聽之任之，對工程建設的有效管理很難付諸實施，這種部門自建的方式一直游離于社會監督和政府監督的視野之外，容易滋生從工程質量進度安全至工程造價的系統性風險，這種部門自建制的管理效果一方面依賴于施工單位的自律，另一方面依賴管理人員的自覺性和責任心。

1.2.3 由于工程是邊設計邊施工邊變更，因此工程的工期很難得到保證，施工工期常常被拖延，消耗了大量的人力和物力，已經不能適應工程項目數量不斷增加的現狀，在主要材料價格不斷發生變化的過程中也極易大幅度增加工程造價。

1.2.4 由于工程管理人員的水平參差不齊，對一些涉及復雜施工工藝的管理難以實行監管，更加難以將節能、智能等新技術在建筑工程中不斷推廣應用。

2 政府代建制的優點和缺點分析

政府代建制由政府成立專門部門來進行轄區內重大建設項目的管理，這一部門中的人員全部隸屬于政府職能部門，人員的配備主要借鑒公司代建制的模式，人員的專業比較齊全，工作經驗比較豐富全面，有著較高的學歷和職業資格，涵蓋了設計、咨詢、監理、施工等多個領域，囊括了交通、建筑、市政、園林景觀、給排水、強弱電等多個專業，集中了政府所有部門的基建職能，與部門自建制相比它的優勢是明顯的。

2.1 政府代建制的優勢

2.1.1 項目管理水平和工作效率大幅提高

政府代建機構擁有大批專業人員，具有豐富的項目建設管理理論和經驗，熟悉整個建設流程，這樣專業的機構代行建設單位職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，通過制訂項目實施計劃，控制項目風險，協調參建單位關系，合理安排工作，極大地提升項目管理水平和工作效率，使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業務中抽身出來，將精力更多的放到本職工作上去。

2.1.2 項目控制得到真正落實

在現行政府投資項目管理體制下，缺乏有效的控制機制；前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關系擠進項目的施工單位和材料設備供應商，使嚴格的質量控制成為難以達到的目標；由于躍進式或趕超式發展的歷史情結，建設單位偏好于搶工期，以項目提前竣工作為進度控制的目標，而不顧是否科學合理。

政府代建制為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度在代建合同中一經確定，便不得隨意改動。政府代建部門將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側重于監督合同的執行，對項目的實施一般不能無故干涉。

2.1.3 充分發揮招投標競爭機制的作用

參與工程建設的所有單位全部通過招投標確定，本著公開公平公正的原則，挑選最優的技術方案、最好的服務質量和最低的工程報價，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優化項目的作用。

2.1.4 有利于遏制腐敗

政府代建制的實行將打破現行政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的模式，使各環節彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備采購等環節的招標定標活動，代建單位在透明的環境下進行招標，公開、公平、公正地定標，這將有利于遏制政府投資項目建設過程中的腐敗事件發生。

2.1.5 能夠不斷積累工作經驗，形成的管理手段能傳承下去

由于建設項目的數量眾多，建設的連貫性較強，這將有利于將建設管理經驗傳承下去，不斷完善工程管理的方法和途徑，同時可以對參建單位進行跟蹤考核，對其履行合同的能力進行評級，對工程管理經驗豐富的參建單位和工作責任心強工作能力全面的工程管理團隊在以后工程的工程招標中給予一定的投標評分的傾斜，不斷提高工程管理效率。

2.1.6 建立綠色通道，簡化辦事程序，規范辦事流程

由于政府各部門管理的日趨完善，工程建設過程中需要辦理的手續和材料更加細致更為全面，涉及發改、財政、規劃、建設、環保、市政、通信、電力等多個部門，由于長期以來形成的各部門各自為政，手續的辦理過程相互雜糅錯綜復雜，有些手續的辦理更是因果倒置，一般代建公司極難辦理。政府代建制下相關建設手續的辦理由政府代建部門去完成，代建部門是政府職能部門之一，在辦理手續時能避免不必要的麻煩，加快手續辦理的進度，節約前期工作時間，加快工程建設進度。政府代建部門還可以建議政府建立“綠色通道”，為工程的實施提供順暢的審批渠道。

2.2 政府代建制的主要弊端

2.2.1 政府代建單位的人員雖然專業面廣經驗豐富，但面對不同的建設項目，代建單位的人才儲備不可能完全適應工程建設的要求，尤其是專業性較強、功能比較獨特的建設項目，專業人員的儲備一般難以滿足要求，對專業功能的定位以及使用單位提出的額外要求，難以進行定量和定性描述，在建設過程中不及時全面考慮將影響今后的使用。

2.2.2 拉長了使用單位與設計單位的溝通渠道，在設計工作越來越依靠專業軟件完成的情況下，設計存在的非系統性缺陷將會不斷增多，代建單位難以站在使用單位的角度去考量設計方面的缺陷，如果在工程施工中不有效避免，將會留下功能缺陷。

綜上所述，計劃經濟時代部門自建制下的工程項目更像是一件手工藝品，它做工細致、功能豐富、考慮全面、耗時較長，每一件都難以復制。政府代建制下的工程項目像是流水線上生產的產品，它生產效率高，有基本全面的功能，做工規范但談不上精良優美。如何讓流水線上的產品更能滿足不同的需求，亦即如何讓代建制下的工程項目更加能滿足使用單位的功能需求是一個需要引起重視的問題。如果能將部門自建制與政府代建制的優劣勢進行全盤考慮優勢互補，將能不斷完善政府代建制管理模式，使政府代建制的優勢得到發揮。

3 完善政府代建制的思路

3.1 強化功能研究

項目的前期階段不僅要進行全面的可行性研究，更要重視項目的功能定位，尤其是專業性很強的建筑更加需要反復確定其功能，并將功能進行細化，這需要調動項目使用單位的積極性，發揮其專業特長，同時要注意借助外腦，聘請行業內的專家來對功能定位進行細化，形成全面細致的可行性研究報告和設計任務書，要求設計單位嚴格按照設計任務書進行設計，避免邊設計、邊施工、邊變更的問題。

3.2 使用單位派駐人員進駐代建單位

在政府代建單位的工程管理小組中加入一至兩名使用單位基建部門的專業技術人員，要求他們全程配合代建單位開展工作，見證和監督工程建設的全過程，第一時間發現有悖于工程設計要求的缺陷，有效加快代建單位、設計單位、施工單位、工程使用單位的單邊和多邊溝通速度，提高辦事效率。

3.3 建立代建單位與使用單位常態化的溝通機制

政府代建機構用合法的行政手段解除了政府其它部門的基建職能，由于職能權限的減少，使用單位在工程建設過程只是被動與政府代建機構進行溝通，使用單位在一定程度上排斥代建單位，阻止政府代建制的推廣，期盼重新回歸到過去的部門自建制。代建單位可以通過定期主動將項目月報、工作計劃、項目進度計劃、資金計劃等項目管理重大事項以及建設單位特別指定的文件以書面形式報送工程使用單位，所有的招標工作全部在工程使用單位和行業主管部門的監督之下進行，重大事項全部通過工作聯系單報建設單位確認，給予建設單位在重大事項上要求工程代建單位進行答辯與質詢以及可以隨時對項目管理過程進行抽查的權利。

政府代建部門依靠政府強大有力的領導，發揮其人員和專業齊全的特長，汲取部門自建制的優勢，建立公司代建制的管理和控制模式，主動與使用單位的進行全方位溝通，不斷加強工程質量、進度、費用管理，政府代建制的優勢將會得到更好發揮。

參考文獻

[1]國務院關于投資體制改革的決定，國發[2004]20號.2004年7月16日.

[2]鎮江市政府關于市級政府投資項目試行代建制的意見.2007年2月8日.

[3]杜永林，曹麗娟，馮寶志，王良，趙楠.投資代建制理論與實踐探討.中國工程咨詢網.2006-11-28.