治理民工欠薪中的政府行為探析

一、問題的提出

農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。民工文化水平低，法律意識淡薄，在權益受侵害的情況下經常處于無能為力狀態。“有統計數據顯示，目前我國農民打工收入已占到家庭收入的43%以上，同時，全國民工被拖欠的工資估計在1000億元左右。”

二、民工欠薪的影響

（一）企業遭遇貿易壁壘。歐美發達國家不斷強化國際貿易中的SA8000標準認證即企業社會責任認證體系，不通過此認證，不只是訂單受影響，而將是被逐出歐美市場。SA8000標準認證的宗旨是“賦予市場經濟以人道主義”，核心是維護勞動者的合法權益。勞動者權益得不到保障，產品價再低也會被拒之門外。

（二）阻礙民工的生存和發展。在生存層面上，影響民工群體衣食住行需求的滿足。在發展層面上，加劇了民工群體融入城市社會的難度。如果民工如愿以償地獲取收入，能改善生活，給家鄉經濟帶來活力，有利于當地城市化的推進。正因為如此，許多農村都大力組織勞動力向城市轉移，并將其視為改變城鄉二元結構的有效途徑。民工工資的拖欠，所傷害的不僅僅只是民工及其家人，更主要的是它割裂了城鄉協調發展，拽住了中國城市化的步伐，阻礙了中國全面的現代化進程。

（三）不利于社會穩定與和諧。前因欠薪而引發的群體性事件時有發生，暴力討薪和違法追薪的事件屢見不鮮。這明顯不利于社會的平安穩定與和諧發展。

三、民工欠薪的原因分析

1.勞動立法相對滯后和執法相當不力。一些重要的勞動保障工作缺乏有力的法律支撐，如《勞動合同法》《社會保險法》等重要法律還未出臺，大多數勞動保障工作都是由法律、法規以下的規章和其他規范性文件進行規范的，立法層次普遍較低。現行的勞動法律規定，還需進一步嚴密化、具體化和增加可操作性。勞動保障部門執法工作中存在著行政執法不到位和行政執法不作為的現象。

2.市場經濟秩序不完善，社會信用體系不健全。“應由政府負責的市場秩序有缺陷，競爭規則不完備，信用制度不健全。”在這種大背景下，一些民營、集體企業法律意識淡薄，用工行為缺乏勞動法律規范；少數經營者甚至唯利是圖，企業管理混亂，缺乏相應的制度規范，隨意性較大；一些企業總是拖欠工資，卻依然我行我素。

“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”是政府的原則。政府對民工欠薪問題的解決負有首要責任，應起主導作用。要解決“民工欠薪”這個頑疾，必須堅持標本兼治，以科學發展觀為指導，執政為民、開闊思路、加大力度，建設服務型政府。

四、治本之策：建設服務型政府

“現代政府實質是服務型政府。政府只有通過提供充足優質的公共服務，才能證明其存在的價值與合法性。”政府的存在是為了滿足社會的需求，政府應該盡可能地為社會提供滿意的公共物品與公共服務。在市場經濟條件下，市場在資源配置上發揮基礎作用，企業成為市場活動的主體，政府角色必然定位在為市場服務、為企業服務、為社會服務上，成為服務型政府。“不同群體為自己爭取利益的能力不同。這場政府幫助弱勢民工討工資的運動，是我們政府職能轉變的一個開端性事件。”政府清欠可以奏一時之效，但要根治民工欠薪的難題，必須反思目前的經濟發展模式，即政府推動的“建設型經濟”。

（一）構筑法治政府：增強依法行政意識，提高依法行政能力

弱化“人治”，弘揚“法治”，用法律來規范和約束行政行為，是現代政府的發展趨向，也是建設服務型政府的基本要求和重要保障。

第一，立法遏制源頭拖欠，為治理民工欠薪提供操作性更強的法律依據。“依法保障和維護社會弱勢群體的利益是政府的職責和人道主義義務，從這個意義上講，弱勢群體權益是否得到切實有效的保障是政府的法制建設是否完善，國家的法治程度是否成熟的重要標志之一。”勞動保障部門執法過程中困難重重，反映最強烈和最集中的問題是治理民工欠薪缺乏有效的法律依據。因此，應該將實踐證明行之有效的專門性、過渡性政策措施逐步上升為普遍性、長效性法律制度。

第二，加大治理力度，加強監察執法，嚴厲打擊以各種名目拖欠民工工資的違法違規行為，鏟除滋長民工欠薪的土壤。美國著名法學家博登海默指出：“法律體系建立的全部意義不僅僅在于制定和頒布良好的科學的法律，還在于切實地執行。”要必須嚴格執法，聯合執法，形成有效的監管懲處機制，增大欠薪的違法成本，做到有法必依，執法必嚴，違法必究，從法律制度層面減少“人治討薪”的空間。

第三，做好法律服務和法律援助工作，提高民工的法律維權意識和能力。根據目前的法律訴訟制度，民工難以承受目前的訴訟成本與風險。政府法律援助機構積極為民工討薪提供及時有效的法律援助，使得民工能夠有更多的機會通過訴諸法律來維護自己的權益，或者當民工試圖通過法律手段來維護自己的正當權益時能有更高的成功率。

（二）塑造責任政府：推行問責制，治理民工欠薪納入政府績效考核

我國要加速社會主義現代化步伐，發展市場經濟，建設法治國家，推進民主政治，就必須建立一個勇于負責、敢于負責的政府體制和機制。“問責制”的實施，有利于改善政府服務的態度和質量。

解決民工欠薪問題需要勞動保障部門真正負起責任，真正依法辦事。“一個負責任的政府，必須時刻把人民的利益放在第一位。”政府應按照公平、公正的原則，運用公共權力給予欠薪民工以特別的物質保障和道義支持，各職能部門應盡快建立事前預防機制，從源頭上解決欠薪問題。這不單是對民工群體的同情，更是基于社會整體進步和利益均衡的考慮。為了讓民工流汗不再流淚，不僅要解燃眉之急，更要加強制度建設，建立維權長效機制。

第一， 按照“屬地管理”、“分級管理”和“誰主管，誰負責”的原則，逐級明確工作任務，嚴格實行責任追究制度。把清欠民工工資，確保民工及時足額領取工資納入政府部門目標責任制考核，并作為行政執法責任制的重要內容。

第二，加快制度建設和制度創新。民工欠薪的癥結在于制度缺失。因此，要積極推行和完善勞動合同制、工資集體協商制度、工資支付保證制度、欠薪保障制度、欠薪預警制度等，做到事前監督檢查、事中調查解決和事后處罰糾正相結合，有效防范拖欠工資行為，切實保護民工合法權益。

第三，由政府職能部門成立專門的管理機構，加強監督，推進由勞動、工商、司法、城建等部門聯手的欠薪防控體系建設。

（三）創設開放政府：拓寬民工欠薪訴求渠道，建構欠薪維權協調機制

黨的十六屆三中全會提出的“全面、協調、可持續的科學發展觀”可以作為解決民工欠薪問題的指導思想。科學發展觀強調各個利益主體在發展過程中要各得其所，各盡所能，共同努力解決當前的困難。就民工欠薪問題而言，當務之急是以鼓勵和扶持各類社會組織積極協助政府治理民工欠薪。相對于用人單位來說，民工個人的力量太薄弱，必須借助于社會的力量。在這個意義上，建立和拓寬民工維權的訴求渠道具有重要意義。從根本上解決這個問題需要調整政府和社會組織之間的關系，要積極扶持發展社會組織，形成代表各方利益的團體。

第一，充分發揮媒體對治理民工欠薪的輿論監督作用。媒體的職能中也有公共服務的成分。因此，作為守望著社會公理和正義的媒體應在全社會宣傳尊重民工的理念，倡導善待民工的氛圍。曝光極具典型意義的民工欠薪事例，加大支持欠薪民工的力度，促進民工欠薪問題的解決。

第二，充分發揮工會的作用。加強監督，為民工反映問題、維護自身權益開辟更加便捷、暢通的渠道。義烏的經驗值得借鑒與推廣。“義烏市總工會、司法局聯合成立了義烏市法律援助中心職工工作部，把工會法律援助融入市法律援助體系；成立義烏市總工會人民調解委員會，實現了勞動爭議調解機制的有效創新，使訴訟案件的調解率達到90%以上；建立工會跨地區聯合維權工作站。

政府可以出臺政策，組建工會，改變目前民工在應對雇主惡意拖欠工資方面的弱勢地位。“民工工會”有助于民工在欠薪問題中理順自身、政府、和企業三方的關系。長期以來，民工加入工會困難重重。從民工角度看，民工自身流動性強，本身維權意識也較差，對工會這種屬于“城市人”的組織職能缺乏認識；從一些企業主和包工頭的角度看，他們為了自身利益，既不屑也不愿意組建工會組織；更重要的原因是，目前關于民工入會法律法規不健全，特別是各級地方政府沒有相應的法律法規為民工入會提供法律依據。

五、結語

2011年《政府工作報告》明確提出了“努力建設服務型政府，創新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務。”在構建和諧社會大背景下，建設服務型政府有著特殊的意義，其核心就是政府怎樣體現以人為本，統籌社會各方面的利益，保證公平和發展。民工的合法權益因拖欠工資而受到侵害，而民工個人與組織又無力自我解決時，由政府出面解決，對于維護社會和諧穩定舉足輕重。根治欠薪，需要綜合運用經濟、法律手段和必要的行政手段。即通過市場經濟道德準則的普遍認同和在此基礎上形成的自我約束機制，通過加大對違規行為的監督和處罰力度，加大司法對民工群體法律援助的力度，加大社會組織對民工群體的維權力度，以及政治制度的某些改革和調整，逐步建立與市場經濟規則相一致的信用體系，是解決民工欠薪問題的治本之策。

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