農(nóng)村低保制度與扶貧開(kāi)發(fā)有效銜接的方法研究

一、農(nóng)村低保制度對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)的影響

（一）積極影響

從總體上和長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)村低保制度的全面實(shí)施對(duì)中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的影響是積極的，主要表現(xiàn)為兩方面：一是作為一項(xiàng)“兜底性”的制度安排，直接減少了絕對(duì)貧困人口，分擔(dān)了扶貧開(kāi)發(fā)的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質(zhì)條件，使扶貧開(kāi)發(fā)工作從維持生存的包袱中解脫出來(lái)，專(zhuān)注于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作的挑戰(zhàn)

隨著農(nóng)村低保制度的全面建立，扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)和任務(wù)不再是解決貧困人口的溫飽問(wèn)題，而是要著力于促進(jìn)貧困人口增加收入，促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。在這一新的形勢(shì)下，要盡快對(duì)低保制度實(shí)施后的工作思路和政策作出調(diào)整。具體包括：一是扶貧開(kāi)發(fā)工作的目標(biāo)和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發(fā)展目標(biāo)，必須進(jìn)行積極探索和創(chuàng)新，盡快確立“發(fā)展型”的激勵(lì)和約束機(jī)制；三是雖然扶貧與低保性質(zhì)有不同，職能有分工，但實(shí)際工作中存在交叉或重疊，如何進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和政策銜接，也是一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題。

二、在農(nóng)村低保制度與扶貧開(kāi)發(fā)銜接過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）傳統(tǒng)扶貧開(kāi)發(fā)工作：兼顧“低保”與“扶貧”雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有難度

這兩項(xiàng)職能的性質(zhì)不同，其實(shí)現(xiàn)的機(jī)制也應(yīng)不同。對(duì)于前者，資源分配的主要依據(jù)是“貧窮”——只要足夠貧窮，達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，政府就不能袖手旁觀；而對(duì)于后者，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項(xiàng)內(nèi)容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準(zhǔn)其對(duì)象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)貧困人口（尤其是極端貧困人口）大量存在而扶貧資源又極度匱乏的時(shí)候，不僅存在操作上的障礙，而且勢(shì)必面臨巨大的政治壓力。

（二）雙重目標(biāo)的實(shí)踐困擾：產(chǎn)生逆向激勵(lì)，不利于發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

扶貧開(kāi)發(fā)工作兼顧雙重目標(biāo)和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發(fā)展型機(jī)制的建立。扶貧開(kāi)發(fā)救濟(jì)、發(fā)展“一肩挑”的做法導(dǎo)致了三個(gè)結(jié)果：一是對(duì)貧困人群中的無(wú)發(fā)展能力者扶貧開(kāi)發(fā)政策亦需兼顧，致使扶貧開(kāi)發(fā)資源被分流；二是貧困人群中本就存在一部分“無(wú)發(fā)展意愿者”，他們也能享受扶貧開(kāi)發(fā)政策與資源；三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動(dòng)能力又有發(fā)展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵(lì)，其發(fā)展意愿亦趨向弱化。

（三）在貧困標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)的背景下，扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保銜接面臨的問(wèn)題

2011年1月29日召開(kāi)的中央扶貧開(kāi)發(fā)會(huì)議決定，將中國(guó)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)由1274元提高至2300元（2010年不變價(jià)）。如何在貧困人口覆蓋面擴(kuò)大的背景下，真正切實(shí)有效地做到保障農(nóng)村居民的基本生活，同時(shí)幫助他們自力更生和發(fā)展，是我們應(yīng)該思考的問(wèn)題。

三、對(duì)農(nóng)村低保制度與扶貧開(kāi)發(fā)銜接工作的建議

（一）理論分析：在看到共同點(diǎn)的同時(shí)，我們也必須看到兩者的重大區(qū)別

第一，目標(biāo)和任務(wù)不同。低保制度的目標(biāo)和任務(wù)主要是將符合救助條件的農(nóng)村貧困群眾納入保障范圍，穩(wěn)定持久地解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。而扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)則是緩解和消除貧困，盡快解決并鞏固農(nóng)村貧困人口的溫飽，根本上改變貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的落后狀況，縮小地區(qū)差距，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)人民的共同富裕。

第二，工作重點(diǎn)和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村人口甄別出來(lái)，其保障的主要方式是生活補(bǔ)助；而扶貧開(kāi)發(fā)則以提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力為重點(diǎn)，因?yàn)檫@是貧困地區(qū)脫貧致富的根本出路。

（二）低保制度實(shí)施后農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的重新定位：剝離救濟(jì)功能，專(zhuān)注發(fā)展目標(biāo)

2007 年以后，中國(guó)開(kāi)始在農(nóng)村全面推行最低生活保障制度。這一制度不僅為農(nóng)村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障，還在客觀上為發(fā)展型機(jī)制的確立和實(shí)施創(chuàng)造了條件。在現(xiàn)階段，由于低保覆蓋面較窄，保障標(biāo)準(zhǔn)較低，現(xiàn)有的低保制度尚無(wú)法完全承擔(dān)起對(duì)絕對(duì)貧困人口的收入和生活保障任務(wù)，扶貧開(kāi)發(fā)尚需部分承擔(dān)低保的職責(zé)。

（三）瞄準(zhǔn)一個(gè)目標(biāo)

這個(gè)目標(biāo)就是貧困群體。要瞄準(zhǔn)貧困群體，首要任務(wù)就是如何識(shí)別貧困群體。一是要建立貧困識(shí)別機(jī)制。首先確定貧困發(fā)生率；其次，由村兩委召開(kāi)全民代表大會(huì)，投票公推本村貧困戶(hù)名單。二是區(qū)別對(duì)待、落實(shí)扶持政策。對(duì)確立的貧困農(nóng)戶(hù)分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，凡是確實(shí)勞動(dòng)力的孤寡老人、五保戶(hù)、弱智殘疾貧困家庭由民政部門(mén)納入農(nóng)村低保給予保障；對(duì)因病、因?yàn)?zāi)造成暫時(shí)家庭困難、而沒(méi)有喪失勞動(dòng)力的貧困家庭，由民政部門(mén)納入當(dāng)年救助對(duì)象，同時(shí)納入扶貧政策扶持對(duì)象；生育貧困家庭全部納入扶貧政策的扶持對(duì)象。

（四）貧困線提高的背景下，政府要從實(shí)際出發(fā)

我國(guó)上調(diào)貧困線的舉動(dòng)得到世界的認(rèn)同，但是只是得到認(rèn)同還是不夠的，我們必須從實(shí)際出發(fā)。各地可根據(jù)各自實(shí)際情況，靈活設(shè)定高于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的本地扶貧標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格界定低保對(duì)象與扶貧對(duì)象，界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是扶貧標(biāo)準(zhǔn)高于低保標(biāo)準(zhǔn)，讓有生產(chǎn)勞動(dòng)能力且有勞動(dòng)愿望的人參加扶貧計(jì)劃。實(shí)施造血式扶貧，杜絕“等、要、靠”的依賴(lài)思想。健全低保制度，為貧困人口的生活“兜底”。

參考文獻(xiàn)：

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[2]李學(xué)術(shù)，熊輝，劉楠.農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的功能定位及其發(fā)展機(jī)制——以低保制度為背景.經(jīng)濟(jì)與管理，2010.7