樂山市事業單位養老保險制度改革存在的問題及對策研究

摘要：我國現行的城鎮職工養老保險分為企業養老保險和機關事業單位退休制度兩種，這兩種養老保障模式費用來源不同、保障程度不一，彼此獨立，缺乏銜接，具有明顯的“碎片化”特點。事業單位養老保險制度的改革為重構中國的養老保險制度提供了契機，應借此打破城鄉界限和職業界限，跨越戶籍制度的藩籬，建立基于國民身份的單一基本養老保險制度，不僅為公務員養老保險改革奠定基礎，也為2020年實現“全覆蓋”的社會保障體系創造條件。本文以樂山為例，分析現行事業單位養老保險制度存在的問題，并提出了相關對策。

關鍵詞：事業單位 養老保險 對策

事業單位是指國家為了社會公益的目的，由國家機關舉辦的，或政府及其他組織利用國有資產舉辦的，向社會成員提供公共服務、不以盈利為目的的社會組織。事業單位養老保險制度是我國社會保障體系重要的組成部分。與企業職工養老保險制度相比，我國現行的事業單位養老保險制度相對滯后，已經成為我國構建統一的社會養老保險制度的阻礙。

一、樂山事業單位養老保險制度改革的沿革

20 世紀90 年代初，按照黨中央、國務院關于建立多層次社會保障體系的要求，大部分地區不同程度地開展了事業單位養老保險制度改革試點，并取得了一定成效。全國已有除吉林外的28 個省區市的1800個縣市不同程度地進行了機關事業單位養老保險制度改革試點。

四川省樂山市地處西部，是國家歷史文化名城、國家首批對外開放城市、全國綠化模范城市、中國優秀旅游城市、國家園林城市、世界雙遺產城市、2008奧運火炬傳遞城市之一。樂山事業單位從2002年就開始啟動了事業單位養老保險制度改革，全市全額撥款、差額撥款、自收自支事業單位及其在編職工均需參加了機關事業單位養老保險。2012年，樂山事業單位由于全面實行績效工資，樂山市人民政府下發了《關于調整市級機關事業單位養老保險暫行辦法的通知》，對以前的事業單位養老保險制度進行了適當的修正。目前，覆蓋全市事業單位的養老保險制度已經基本建立，社會統籌養老的新機制初步形成，發揮了一定的社會保障職能，保證了事業單位離退休人員養老金的正常發放。截至2011年末，樂山市事業單位養老保險參保單位2057 家，在職參保人數66527人，離退休人員21483 人，全年養老保險基金收入3. 569億元，養老保險基金支出3. 529 億元，基金累計滾存結余0.662億。

二、樂山市現行事業單位養老保險制度存在的弊端

本文以樂山市為例，進行個案分析。事業單位養老保險存在著以下幾個方面的問題：

第一，個人養老保險繳費比例及個人賬戶不健全。樂山事業單位在2011年前，個人繳費比例為4%，2012年提高到了5%，但是并沒有真正建立建立個人賬戶，只是建立個人繳費記錄。而企業養老保險統一從1996年1月開始建立個人賬戶，個人繳費比例為8%，個人賬戶劃入比例為8%。這種繳費比例和個人賬戶的不統一，造成機關、事業單位與企業人員在流動過程中養老保險關系難以銜接，影響了人才正常流動。

第二， 征收基數不統一，繳費比例也不統一。在2011年以前，樂山的全額撥款、差額撥款、自收自支事業單位都是以職工個人的檔案工資（崗位工資+薪級工資）作為繳費基數，其中單位繳費比例是：差額撥款和自收自支事業單位為22%，全額撥款事業單位不繳費。2012年由于全市事業單位全面實行績效工資，對繳費基數進行了擴展。但是，不同經費渠道的事業單位繳費基數有所不同，全額撥款事業單位仍然以檔案工資作為繳費基數，個人繳費5%，單位不繳費；差額撥款和自收自支事業單位的繳費基數不但包括前面的檔案工資，還包括政府規定的一些特殊津貼和績效工資，其中差額撥款事業單位單位繳費比例為29%，個人繳費比例為5%；自收自支事業單位單位繳費為23%，個人繳費比例為5%。不同類型的事業單位實行不同的繳費基數和不同的繳費比例，但是在退休待遇的計發上卻執行同樣的辦法，這顯然有失公平性。

第三，覆蓋面小，社會統籌水平低，保險基金負擔沉重。前面已經提到，全額撥款事業單位只是個人繳費，單位并不繳費，退休職工的退休金仍然是由財政列支。所以從真正意義上來說，目前只有差額撥款和自收自支事業單位參加了養老保險，這相對于全部的機關事業單位工作人員而言，其覆蓋面太小。目前樂山事業單位人員結構老化，退休人員逐漸增多。據預測，到2015年，樂山事業單位的工作人員將進入一個退休高峰，因此隨著時間的推移，養老保險基金將出現入不敷出的狀況。

第四，部分單位養老金征繳不到位，欠費情況嚴重。有的單位從機關事業單位養老保險開始后一兩年就因欠費而停保，造成退休人員工資不能發放。機關事業單位養老保險基金征繳呈越來越困難的趨勢，特別是在目前養老保險基金結算方式全部改為全額繳撥的方式下。究其原因，主要有以下幾方面:一是部分差額撥款事業單位和自收自支事業單位經濟效益差，繳費能力低，少繳、欠繳養老保險費的單位增多，工作中存在著邊清邊欠、欠而不清的現象；二是養老金計發未與個人繳費掛鉤，影響了繳費積極性。

三、完善事業單位養老保險制度的相關建議

針對樂山市事業單位養老保險制度運行現狀及其存在的問題，特提出以下對策建議：

第一，擴大事業單位人員基本養老保險覆蓋范圍，提高基金統籌層次。就樂山的情況來看，由于全額撥款事業單位單位繳費比例為零，只是個人按照檔案工資的5%繳費，算下來每月也就幾十元，一年可能也就幾百元錢，退休以后仍然是財政列支退休費，所以全額撥款事業單位人員仍然是沿用以前的財政養老的模式，并沒有實行真正意義上的社會化養老。而全額撥款事業單位在事業單位中占的比例比較高。隨著公務員制度改革、人事制度和機構改革的推進，考試錄用、辭職辭退、人員分流、人員流動、人事代理等項法規的實施，不僅使這部分人有后顧之憂，更會引起其他事業單位的不平衡，不利于人事制度的改革，更不利于社會和諧穩定。因此，應該把全額撥款事業單位真正納入到社保里面，單位也應該和其他經費渠道的事業單位一樣要繳費，繳費比例可以定位23%，統一由財政做出預算，直接劃到社保基金，退休以后由社保發放退休費。這樣一來，事業單位才實行了真正的全覆蓋。另外目前樂山的事業單位養老保險統籌層次還很低，還只是停留在區縣層面統籌層次較低，其抗御風險的能力很弱。因此，應當盡快提高統籌層次，現實行市級統籌，條件成熟的時候再實行省級統籌，這樣可以大大增強養老保險基金的支付能力和抗風險能力。

第二，設計公平的基本養老金計發辦法，建立基本養老金調整機制。目前樂山事業單位退休人員退休待遇的計發仍然沿用以前的老辦法，養老金包括兩部分：按國家規定計發的基本退休費和退休人員生活補貼，退休待遇和個人繳費是脫鉤的。所以改革現有的退休金審批制度，參照借鑒外國的經驗，結合我國實際，事業單位工作人員養老金的確定和計發標準要體現社會公平，并與機關事業單位工作人員的社會貢獻、繳費年限及在職時的工資待遇掛鉤，充分體現多繳多得的公平公正原則; 機關事業單位工作人員的基本養老金計發辦法可參照企業職工基本養老金計發辦法，但對于中人基本養老金過渡辦法要慎之又慎，既要保證公平公正，又要科學合理，確保新舊養老保險制度平穩過渡。建立體現機關事業單位工作人員特點的基本養老金正常調整機制，并保持與企業退休人員基本養老金調整水平大體相當。調整基本養老金的依據，可與在職人員調整工資掛鉤，按在職人員增加工資額的一定比例增加養老金，其金額與企業相差不宜過大; 也可與在職人員增加工資脫鉤，依據工資增長幅度的一定比例增加養老金，并與企業退休人員調整養老金的水平大體相當。

第三，建立基本養老保險個人賬戶，完善養老保險管理體制。為體現社會公平，應該建立于企業職工相同的個人賬戶，并且要做實個人賬戶，確保人員流動時賬戶基金同步轉移。為減少基金的管理成本，應該將事業單位養老保險基金與企業養老保險基金統一核算，統一管理，統一社會化發放，實現企業養老保險和事業單位養老保險的良好對接。