錫林郭勒盟事業(yè)單位改革的實踐與探索

摘要：2006年內蒙古自治區(qū)開始了新一輪的事業(yè)單位改革。由內蒙古行政管理學會與內蒙古財經(jīng)學院組成的“內蒙古事業(yè)單位管理體制改革”課題組，對內蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟事業(yè)單位改革情況進行了調研。本文作為調研成果就錫林郭勒盟事業(yè)單位改革的具體措施進行了梳理，作為西部少數(shù)民族地區(qū)，錫林郭勒盟地廣人稀，少數(shù)民族聚居，其改革具有一定的代表性，本文就其改革歷程、具體措施、成效分析、問題分析等方面進行梳理。錫盟本輪事業(yè)單位試點改革，做了不少有益的探索和嘗試。希望這些探索和嘗試能為全面推進錫盟事業(yè)單位改革提供經(jīng)驗借鑒和有益參考，也能為其它西部民族地區(qū)制定改革措施提供參考和借鑒。

關鍵詞：事業(yè)單位 改革 管理體制 錫林郭勒盟

注：本文是國家社科基金項目，課題名稱：“政事分開與事業(yè)單位管理體制分類改革研究——以內蒙古自治區(qū)事業(yè)單位改革實踐為例”，課題編號：06B22032。

2006年由內蒙古行政管理學會與內蒙古財經(jīng)學院組成的內蒙古事業(yè)單位管理體制改革課題組，對內蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟（以下稱“錫盟”）事業(yè)單位改革情況進行了調研。調研主要通過三種形式展開：一是調閱改革相關文件材料；二是有針對性地組織不同層次、不同主體的若干場座談會；三是有重點地從科、教、文、衛(wèi)等系統(tǒng)中選取并實地走訪改革中具典型性事業(yè)單位。通過調研，對錫盟事業(yè)單位的改革情況進行了梳理。

一、錫盟事業(yè)單位基本情況及改革歷程

（一）盟直屬事業(yè)單位機構編制情況

2007年，錫盟共有事業(yè)單位1810個，共核定事業(yè)編制34304名；盟直屬事業(yè)單位263個，錫盟盟直事業(yè)單位共核定事業(yè)編制8536名，錫盟事業(yè)單位實有人員35035人，有專業(yè)技術人員21817人，占62.3%；行政管理人員6112人，占17.5%；后勤人員5861人，占16.7%；其他編制1209名，占3.5%。

（二）改革歷程

錫盟的事業(yè)單位改革工作開始于20世紀80年代，1984年就開始了盟直屬交通系統(tǒng)事業(yè)單位的改革。1989年在《錫盟深化科技體制改革，推進科技進步若干規(guī)定》出臺后，著手在畜研所、農牧機所開始試點工作。1991年在科研推廣機構開始了以撥款制度改革為核心，技術市場培育為突破口的科技體制改革。1998年印發(fā)了《錫盟盟直行政事業(yè)單位工作人員社會養(yǎng)老保險辦法》，進行了事業(yè)單位人員社保改革。2000年后為積極開展事業(yè)單位人事制度改革試點工作，錫盟研究制定了一系列配套政策，先后印發(fā)了《深化事業(yè)單位人事制度改革的意見》、《盟直事業(yè)單位未聘人員安置暫行辦法》、《事業(yè)單位用人管理暫行辦法》、《事業(yè)單位試行人員聘用制度辦法》、《盟直事業(yè)單位全面推行人員聘用制度的意見》。

2006年在自治區(qū)黨委和政府的推動下開始了新一輪的事業(yè)單位改革試點工作，制定并下發(fā)了《關于印發(fā)盟直事業(yè)單位改革試點意見的通知》、《關于印發(fā)盟直事業(yè)單位改革（試點）編制管理暫行辦法等五個規(guī)范性文件的通知》、《關于印發(fā)盟直事業(yè)單位領導人員聘任管理暫行辦法的通知》、《轉發(fā)盟委組織部關于盟直自收自支事業(yè)單位處級領導人員實行聘任制的辦法的通知》等一系列文件，為全面實施和穩(wěn)妥推進事業(yè)單位改革打下了良好的基礎。

二、錫盟事業(yè)單位管理體制改革的主要措施

（一）政府強力推進事業(yè)單位管理體制改革，選準切入點

錫盟現(xiàn)階段的事業(yè)單位改革是在全國、全自治區(qū)關于推進事業(yè)單位改革試點的要求基礎上開展的。2006年年初，錫盟盟委、行政公署（以下稱“行署”）啟動了盟直事業(yè)單位改革試點工作，成立了由行署主要領導為組長、分管領導為副組長的盟改革領導小組，并從組織、人事、編制、財政、勞動和社會保障部門抽調了工作人員，組成改革領導小組辦公室（辦公室設在盟編辦），加強了對改革工作的領導，推進事業(yè)單位管理體制改革，形成了比較濃厚的改革氛圍。從事業(yè)單位較多、職能地位突出、工作人員密集的農牧業(yè)、林業(yè)、水利、教育、衛(wèi)生、文體、廣電、科技、建設、交通、勞動與社會保障等11個系統(tǒng)中選取60個事業(yè)單位為試點，按照事業(yè)單位的性質、職能、現(xiàn)狀、工作運行等情況分別確定改革方向，穩(wěn)步推進。

為確保改革實效，錫盟以事業(yè)單位領導班子選配和人員競爭上崗為切入點。一是對事業(yè)單位領導班子實行聘任制，縮短任期，進行動態(tài)管理。主要領導的產(chǎn)生，根據(jù)本單位實際，采取招標聘任、選舉聘任、直接聘任或委任的方式產(chǎn)生，領導班子其他成員在民主推薦的基礎上實行聘任制。二是推行全員聘用制，激活用人機制。這次改革中明確提出，各事業(yè)單位不分老人和新人，所有職工全部實行聘用制，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎上簽訂聘用合同，激活用人機制，提高工作效能。三是引入競爭機制，充分調動廣大職工的積極性。以系統(tǒng)為單位進行操作，打破了原有事業(yè)單位界限，公開各事業(yè)單位的聘任職位和聘任條件，允許職工自主選擇競爭崗位。為促進人才交流，激發(fā)事業(yè)單位活力創(chuàng)造了條件。四是堅持“公平、公開、擇優(yōu)、競爭”的原則，認真組織考試、考核工作，堅決杜絕走過場行為，保證了領導班子選聘和競爭上崗工作的嚴肅性。人事、紀檢監(jiān)察等部門在命題、組織實施考試和考核工作過程中進行了全程指導和監(jiān)督。

（二）整合機構，分類推進改革

錫盟在認真分析盟直各系統(tǒng)實際情況的基礎上，對照各系統(tǒng)試點單位的性質、職能、現(xiàn)狀、工作運行等情況確定了五種改革類型分別推進：

1.改革財政補助、編制和進人管理方式，擴大用人自主權

確定錫林郭勒職業(yè)學院、盟醫(yī)院、蒙醫(yī)研究所3個有服務收入的事業(yè)單位為改革財政補助、編制和進人管理方式試點，以2005年核定的編制數(shù)和財政實撥經(jīng)費為基數(shù)進行測算，確定以后年度財政補助基數(shù)。確定后財政供給與人員編制脫鉤，不再按編制、實有人員、新增人員、工資水平核撥經(jīng)費。今后隨事業(yè)發(fā)展的需要和盟級財力、單位創(chuàng)收情況及其他增資因素，適當調整定額補助基數(shù)，逐步向“以事養(yǎng)人，分類供養(yǎng)”的方向發(fā)展。同時按照“管住一頭，放活一面”的原則，對其內設機構、人員編制實行核準備案管理，單位根據(jù)需要可在編制數(shù)額內靈活自主聘用人員，給予充分的用人自主權。

2.推進經(jīng)營性和從事有償服務的事業(yè)單位加快轉企改制，自我發(fā)展

將房產(chǎn)評估交易所（轉為中介組織）、交通物資供應站和交通科研所、廣播電視報社、飼草飼料供應站、水修廠等5個單位推向市場，轉制為企業(yè)或中介組織。一方面解除體制上的束縛；另一方面促使其將壓力轉化為動力，成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場競爭主體。

另外，凡轉制為企業(yè)或自收自支的事業(yè)單位，財政以2005年財政核定的包干經(jīng)費為基數(shù)，以逐年遞減的形式給予三年的經(jīng)費扶持，即2006年補助80%，2007年補助70%，2008年補助60%，從2009年起不再補貼。

3.調整整合事業(yè)單位，促進資源優(yōu)化配置

按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，對一些不適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要、任務嚴重不足、長期不出成果、社會效益差和基本職能消失的單位，堅決進行撤銷，將廣播電視技校、住宅建筑設計部、水利工程管理站、畜牧業(yè)運輸服務中心等4家單位進行了撤銷；對設置過于零散、規(guī)模過小、服務對象單一、職能交叉的單位，適當予以合并，由改革前的129家單位變成改革后的111家，減少事業(yè)單位28家。改變機構重疊，管理效能較低的局面。

4.深化人事制度改革和分配制度改革，激活用人機制

改革中，確定了17個試點單位（錫盟蒙古族中學、錫盟二中；錫昌療養(yǎng)院、中心血站；草原工作站、土壤肥料工作站、植保植檢站、農牧機安全監(jiān)理所、農業(yè)廣播電視學校、種子管理站、畜牧工作站；水土保持工作站、水產(chǎn)管理站、烏拉蓋水庫管理局、水利勘探鉆井隊；群眾藝術館、文物保護管理站）進行人事制度和分配制度改革，推行全員聘用制，建立符合行業(yè)特點和崗位特點的按勞取酬的分配制度，使工資收入向拔尖人才和一線人員傾斜，激活用人機制，提高工作效能。

5.強化或轉變職能，提高事業(yè)單位效能

對需要進一步強化或轉變職能的事業(yè)單位，進行職能的重新定位，以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。為強化動物疫病預防與控制，結合獸醫(yī)體制改革，組建了動物疾病預防控制中心和動物衛(wèi)生監(jiān)督所；為保證社會主義新農村、新牧區(qū)建設中文化事業(yè)的發(fā)展，對電影發(fā)行放映中心、群眾藝術館等單位職能進行重新定位，強化了為“三農三牧”服務的職能；為加強生態(tài)公益林保護和建設，在林業(yè)研究所的基礎上組建了生態(tài)公益林管理辦公室。

三、錫盟事業(yè)單位管理體制分類改革的成效分析

（一）運行多年的社會保險制度為改革的順利進行保駕護航

在事業(yè)單位進行改革的過程中，必然有機構的調整，必然有人員的流動，而人員的流動必然造成養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)待遇標準怎么在社會上平衡銜接。由于我們現(xiàn)在企業(yè)的社會保障制度和事業(yè)單位的社會保障制度不銜接，比如說養(yǎng)老保險，事業(yè)單位的同樣工齡、同樣級別的人，要比在企業(yè)的這類人的養(yǎng)老保險高出2-3倍，企業(yè)辦的學校、企業(yè)辦的醫(yī)院、企業(yè)辦的科研機構要社會化，馬上就遇到社會保障不銜接的問題；同樣，我們要想把現(xiàn)有事業(yè)單位的多余人員分到社會上去，到企業(yè)去，也遇到這樣的問題。這嚴重阻礙了事業(yè)單位改革的效果和穩(wěn)定。

錫盟早在1998年1月就頒布了《關于印發(fā)錫盟盟直行政事業(yè)單位工作人員社會養(yǎng)老保險辦法的通知》（錫署發(fā)[1998]16號）文件。這一舉措很好地解決了事業(yè)單位不在崗人員的包袱問題。可以使事業(yè)單位在改革時輕裝上陣。2006年4月又下發(fā)了《錫盟直屬事業(yè)單位改革（試點）職工社會保險關系接續(xù)實行意見》的規(guī)范性文件。文件規(guī)定，為保證轉制單位退休人員養(yǎng)老金待遇的水平銜接，轉制后實行5年過渡期，并規(guī)定待遇差，采用加發(fā)補貼的辦法解決，所需費用從企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中支付。轉制后第一年，第二年，第三年，第四年，第五年退休的分別發(fā)給待遇差的90%，70%，50%，30%，10%。轉制后第六年退休的不再發(fā)放待遇差補貼。文件還規(guī)定了關于“醫(yī)療保險關系”“失業(yè)保險關系”“工傷保險”“生育保險”等內容。為事業(yè)單位轉制為企業(yè)時的平穩(wěn)過渡提供了很好的政策依據(jù)。我們課題組一致認為，這一作法值得其他地區(qū)學習和借鑒。

（二）整合事業(yè)單位，促進資源優(yōu)化配置，人員結構發(fā)生變化

通過對試點事業(yè)單位轉制、撤銷、整合。11個系統(tǒng)的60個試點單位中，共撤并事業(yè)單位16個，撤并比例為26.7%，其中撤銷4個，轉制5個，整合合并減少7個。在深入調研的基礎上，根據(jù)改革情況和事業(yè)單位職能定位，對試點單位的編制進行了重新核定，核減了長期閑置的編制和整合事業(yè)單位的空編，11個系統(tǒng)60個試點單位編制由改革前的3209名核減為2858名，核減編制351名，精簡比例10.9%。其中，核減全額編制87名，精簡比例4.5%；核減差額編制38名，精簡比例4%；核減自收自支編制226名，精簡比例74.1%。

通過領導班子選聘和人員競爭上崗，整體結構更趨合理化、知識化、年輕化，一些知識結構合理、能力強的干部充實到關鍵崗位，一批具有事業(yè)心、責任感和較強領導能力的優(yōu)秀人才走上了領導崗位。

經(jīng)過改革，事業(yè)單位人員結構發(fā)生了明顯變化，如圖2，專業(yè)技術人員占人員總數(shù)的比例由62%增加到69%；大專以上學歷人員總數(shù)的比例由48%增加到59%；45歲以下人員占人員總數(shù)的比例由69%增加到78%；環(huán)節(jié)干部平均年齡由46歲降低為41歲。整個人員結構向年輕化、知識化、專業(yè)化的方向邁出了較大的步伐。

（三）全面的配套政策保障事業(yè)單位試點改革的順利進行

事業(yè)單位是我國各類人才的主要集中地，是增強綜合國力、提升經(jīng)濟基礎的重要領域。所以事業(yè)單位改革也是個系統(tǒng)工程，除了必然受到行政體制改革的影響和制約外，事業(yè)管理體制內部各項制度的構成也將影響到改革的全局。事業(yè)單位改革時各項制度的健全和配套推進是決乎成敗的一個重要因素。

為了推進盟直事業(yè)單位改革的順利進行，2006年4月中共錫盟盟委辦公廳和錫盟行署辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《錫林郭勒盟直屬事業(yè)單位改革（試點）編制管理暫行辦法》《錫林郭勒盟直屬事業(yè)單位改革（試點）未聘人員安置暫行辦法》《錫林郭勒盟直屬事業(yè)單位新進工作人員公開招聘和聘后管理暫行辦法》《錫林郭勒盟直屬事業(yè)單位改革（試點）職工社會保險關系接續(xù)實行意見》《錫林郭勒盟直屬事業(yè)單位改革（試點）財政補助暫行辦法》等五個規(guī)范性文件。分別從編制、人事、社會保障、財政補助等方面穩(wěn)步推進全員聘用制和搞活工資為主要內容的制度改革，保持了穩(wěn)定，促進了各項工作的有序進行。

（四）探索多種分流方式，在未聘人員安置上有所突破

錫盟在本輪事業(yè)單位改革中打破常規(guī)局限，確立了多元安置。通過多條渠道、多種方式落實未聘人員安置工作，正確處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關系。具有突出特點的做法是：其一，對于一些年齡偏大，不能發(fā)揮作用的人員，給予優(yōu)惠政策，提前退休，并且在辦理人員提前退休時，積極做好與財政、社會保險等部門的銜接工作，落實退休工資發(fā)放和各項保險待遇等問題，解決分流人員的后顧之憂；其二，將文體系統(tǒng)一些年齡偏大且有專長的人員分流充實到社區(qū)工作，既加強了社區(qū)力量，又使專業(yè)人員繼續(xù)發(fā)揮作用，探索了人員分流的新路子；其三，對于年齡較輕，因學歷、技術等原因未能上崗的人員采取帶薪培訓的方式，提高其素質，實現(xiàn)再就業(yè)。這些舉措都是對現(xiàn)在事業(yè)單位人員“出口”問題的有益嘗試。

四、錫盟事業(yè)單位改革過程中面臨的問題分析

（一）應當敢于對事業(yè)單位改革進行探索，加大公共事業(yè)的發(fā)展力度

錫盟是一個非常特殊的地區(qū)，其中蒙古族人口占30%，地廣人稀，人口密度僅4.95人/平方公里。近些年錫盟集中精力搞經(jīng)濟建設，經(jīng)濟的發(fā)展有了很大的起色。可是社會發(fā)展相對落后。比如對于廣大的牧區(qū)，如何提高當?shù)氐尼t(yī)療、教育水平？如何保護當?shù)氐拿褡逦幕⒚褡逅囆g？如何增強廣大牧區(qū)的科學飼養(yǎng)技術？如何保護當?shù)氐淖匀画h(huán)境，保護我國最大的天然草原？這些都是擺在當?shù)卣媲胺浅谰念}目。我們課題組認為這些公共事業(yè)應當交給事業(yè)單位來辦，所以對于錫盟來說，事業(yè)單位改革的關鍵是加大對公共事業(yè)的投入，重在整合、規(guī)范事業(yè)單位職能，加強公共事業(yè)發(fā)展。

（二）應當堅決推進政事分開，分類改革的工作

事業(yè)單位的復雜性和多樣性，決定了事業(yè)單位改革不可能用一個模式、一種政策，必須針對不同類型的事業(yè)單位，制訂不同的政策和措施，分類推進事業(yè)單位的改革。其首要問題是在社會主義市場經(jīng)濟體系中對事業(yè)單位進行準確定位和科學分類。目前，應主要采取按照事業(yè)單位的功能進行分類的辦法。堅持政（企）事分開，明確界定政府與事業(yè)單位各自的職能范圍，推進事業(yè)單位分類改革，對現(xiàn)有事業(yè)單位的結構進行戰(zhàn)略性調整，構建一套能夠有效地向社會大眾提供公共服務的機構體系和機制。這是上到中央，下至地方已經(jīng)達成的共識。可是我們在調研過程中發(fā)現(xiàn)，錫盟的這輪事業(yè)單位（試點）改革，并沒有對現(xiàn)有的事業(yè)單位進行分類。在課題組和錫盟參與本輪改革的同志們座談時，這些同志也承認錫盟沒有做過分類。由于許多事業(yè)單位自身的復雜性特點，我們不能簡單將其歸為某一類中去，更不可盲目，應通過廣泛深入的調研，對現(xiàn)有的事業(yè)單位進行全面的清理，區(qū)分不同的類別。在此基礎上，采取保留、轉制、撤銷、合并、分離、下放管理權限等不同的改革方式，對事業(yè)單位進行整合，調整事業(yè)單位的布局，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，形成事業(yè)單位的新格局。如果對現(xiàn)有的事業(yè)單位不進行分類，那么事業(yè)單位職能交叉，功能定位不清；人浮于事，效率低下的弊端會依然存在。如果事業(yè)單位不能夠做到還政于政，還企于企，政事分開的話，那么事業(yè)單位的改革只能是表面上的整合。這樣“一勺燴”的改革作法是不會解決管理體制和運行機制上的一些深層次矛盾和問題的。調研中，錫盟的同志也談到，政事沒有分開，行政編制沒有卡死，職能依然比較混亂，本想推動“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉變，但是變化不大。所以我們認為，事業(yè)單位改革必須堅持推進分類改革，剝離出現(xiàn)有事業(yè)單位中的行政類和經(jīng)營類職能，還政于政，還企于企。

（三）政府應當改革行政管理體制，落實改革措施，形成上下聯(lián)動的改革環(huán)境

錫盟的這輪改革是從事業(yè)單位領導班子選配和人員競爭上崗為切入點的，而且由盟委組織部、盟人事局出臺了《盟直事業(yè)單位領導人員聘任管理暫行辦法》。要求事業(yè)單位領導班子實行聘任制，在民主推薦的基礎上實行聘任制。但是依然出現(xiàn)了有些單位的領導班子再選配上不夠規(guī)范的問題。再有，文件要求各試點單位實行全員競爭上崗，通過筆試、面試和考核等方式層層選聘。但是，由于某些事業(yè)單位領導的認識問題，有的單位并沒有按照文件的要求做。還有，很多單位根本沒有簽訂合同。這些情況說明已經(jīng)制定的規(guī)劃和措施在實際中，很多沒有落實。這勢必會影響試點改革的效果，對全面推開改革時政策的制定會帶來偏差，會使整個事業(yè)單位改革走彎路。

另外，有些政策的操作性過于繁雜，以至于直接影響政策的執(zhí)行效率。比如，錫盟醫(yī)院和錫盟職業(yè)學院在座談時都談到了用人時的手續(xù)問題。需要進入的技術人員要一層一層的上報至主管盟長簽字后才可生效。而且用人單位的用人選擇權大打折扣，錫盟每年7月份，在盟行署開會后才能定出社會公開招錄的技術人員數(shù)和考試時間，而每年這個時候已經(jīng)錯過了選擇畢業(yè)大學生的最佳時期。再比如，有些事業(yè)單位“低職高聘”人員在勞動部門根本不給兌現(xiàn)待遇。上述問題的出現(xiàn)說明，改革事業(yè)單位必須改革政府的行政管理，放權、搞活的前提是規(guī)范事業(yè)單位的職能、體制和行為，在此基礎上，政府必須放權。改革是一個系統(tǒng)工程，必須要有一定的環(huán)境和上下配套改革、聯(lián)動改革，否則，難以推開，也難以奏效。

結語

事業(yè)單位改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，是一個長期漸進的過程，改革宜循序漸進，積極穩(wěn)妥進行，既不能簡單化，又不能急于求成。充分認識事業(yè)單位改革的重要性和復雜性。事業(yè)單位改革首先可以使各級政府職能盡快轉到社會管理和公共服務上來。其次是改變目前存在的公共服務需求與公共服務供給嚴重不足，國家對事業(yè)單位的投入與事業(yè)單位公益性產(chǎn)品供給明顯不對稱。三是通過事業(yè)單位改革，釋放出服務業(yè)發(fā)展的巨大潛力，從而促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和擴大就業(yè)。四是事業(yè)單位本身存在的政事不分、事企合一、職能混雜、性質模糊、分布廣泛、特殊技能人員集中和利益關系復雜等諸多問題，事業(yè)單位改革較之其他領域改革更為艱難，更需要謹慎操作。

錫盟本輪事業(yè)單位試點改革，做了不少有益的探索和嘗試。這些探索和嘗試一定會為全面推進錫盟事業(yè)單位改革提供經(jīng)驗借鑒和有益參考，也會為其他西部民族地區(qū)制定改革措施提供參考和借鑒。

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作者簡介：

張戰(zhàn)勇（1975- ），男，內蒙古呼和浩特人，內蒙古財經(jīng)學院公共管理系副教授；

張國強（1975- ），男，內蒙古赤峰人，內蒙古財經(jīng)學院公共管理系講師；

任梅（1974- ），女，內蒙古呼和浩特人，內蒙古財經(jīng)學院公共管理系講師；

李春林（1963- ），男，內蒙古包頭人，赤峰學院教授。