《動物防疫法》在實踐中的逐條應用（6）

姚源鋒

（廣西壯族自治區動物衛生監督所，廣西南寧 530001）

接上一期，繼續就《動物防疫法》第二十五條、第二十六條、第二十七條、第二十八條、第二十九條、第三十條規定在實踐中的應用進行簡單介紹，僅供參考。

一、關于從事動物和動物產品經營等活動禁止性規定的實踐應用

《動物防疫法》第二十五條規定：禁止屠宰、經營、運輸下列動物和生產、經營、加工、貯藏、運輸下列動物產品：

1.封鎖疫區內與所發生動物疫病有關的；

2.疫區內易感染的；

3.依法應當檢疫而未經檢疫或者檢疫不合格的；

4.染疫或者疑似染疫的；

5.病死或者死因不明的；

6.其他不符合國務院獸醫主管部門有關動物防疫規定的。

第二十五條是動物衛生監督機構在執法辦案中適用次數最多、辦案量最大的法律規定。筆者從廣西開展的動物衛生監督執法案卷，以及全國官方獸醫師資培訓班和第一期全國官方獸醫師資能力提升培訓班（2012年11月26～30日，廣西南寧）提供的案例分析匯編材料中粗略統計，適用《動物防疫法》第二十五條查處的案件竟然占了全部案件的60%左右，其中還不包括應當適用第二十五條而未適用的錯誤案件。可見，《動物防疫法》第二十五條在實踐中非常重要，因而需要熟練掌握、深刻領會、準確適用。具體要注意以下幾個方面：

（一）注意禁止的環節 對動物來說，是指屠宰環節、經營環節和運輸環節；對動物產品來說，是指生產環節、經營環節、加工環節、貯藏環節、運輸環節。除了“動物飼養環節”外，基本涵蓋了從生產到流通的各個環節。所以，在執法辦案時，在環節上必須與法律規定的禁止環節相對應，不能生造出類似“動物飼養”這樣的禁止環節，以免導致案件“案由不準”、“定性錯誤”。

（二）注意禁止的類別 第一類，是封鎖疫區內與所發生動物疫病有關的動物和動物產品。包括封鎖疫區內患病動物的同群、同類動物，以及與患病動物能夠發生相互感染的其他種類的動物，以及這些動物的產品等，這些動物及有關物品都是病原攜帶者，可能造成動物疫病的傳播、擴散，甚至危害人體健康，必須限制流通。第二類，是疫區內易感的動物、動物產品。具體指容易被疫區內所發生疫病的病原微生物感染的動物、動物產品。這類動物、動物產品帶有或可能帶有病原微生物，具有與染疫動物同樣的危害性，如果進入流通環節，極易造成疫病流行，給養殖業生產及人體健康帶來危害，因此，法律規定禁止經營。第三類，是依法應當檢疫而未檢疫或者檢疫不合格的動物、動物產品。在執法辦案中，這一項規定適用得最多。未經檢疫的動物其健康狀況不明，沒有被確認為達到檢疫合格要求，未經檢疫的頭、蹄、毛、皮、肉、內臟、血液、脂等產品同樣可能污染病原，如果這一部分和檢疫不合格的動物、動物產品進入流通環節，將可能造成疫病流行并危害人體健康。第四類，是染疫和疑似染疫的動物和動物產品。對染疫動物和動物產品加強控制是不言而喻的，很容易理解。但對疑似染疫即指在經檢查初步懷疑其感染動物疫病而尚未最終確認的動物和動物產品進行嚴格限制，還是有較多的非專業人士感到不理解。不久前在修訂《廣西壯族自治區動物防疫條例》過程中，有個別人大常委會委員就“疑似染疫的動物和動物產品采取嚴格措施的規定”提出質疑，認為只是“初步懷疑”就嚴格處理與“保護相對合法權益”相悖，必須要刪除這樣的規定。最后，法規起草部門解釋說《動物防疫法》第二十五條中有這樣的禁止性規定，地方法規并沒有違反上位法，獲得該委員的認可。同樣，由于不理解，在現實監督執法過程中，對疑似染疫動物和動物產品的處理，也是引起各方爭議最大的事情。第五類，是病死或死因不明的動物和動物產品。根據《病死及死因不明動物處置辦法（試行）》，其基本要求是“四不準一處理”，即不準出售、不準轉運、不準加工和不準食用病死或死因不明動物，要按照規定進行無害化處理。第六類，是其他不符合國務院獸醫主管部門有關動物防疫規定的動物、動物產品。這里的“動物防疫規定”是特指由農業部頒布的，與《動物防疫法》相配套的管理辦法、檢疫規程、技術標準等規范性規定。在現實中，經醫學實驗后的動物、實施豬旋毛蟲檢驗剩下的膈肌樣品等應當屬于此“其他類動物、動物產品”，應當禁止經營。廣西某動物衛生監督機構根據群眾舉報，運用此項規定，曾經查處過一些單位和個人將做過醫學實驗的兔肉、豬旋毛蟲檢驗剩下的膈肌樣品賣給飯店用作飲食等違法行為。

（三）注意罰則的差異 對于違反第二十五條規定的動物違法屠宰者、經營者、運輸者，以及動物產品違法生產者、經營者、加工者、貯藏者、運輸者，《動物防疫法》第七十六條規定，由動物衛生監督機構責令改正、采取補救措施，沒收違法所得和動物、動物產品，并處同類檢疫合格動物、動物產品貨值金額一倍以上五倍以下罰款；其中依法應當檢疫而未檢疫的，依照本法第七十八條的規定處罰。

仔細推敲不難發現，對違反第二十五條規定的處罰，在適用上是有區別的：一是不適用于飼養環節。在飼養環節不按規定處置染疫動物的，適用第七十五條進行處理處罰。二是對依法應當檢疫而未檢疫的動物、動物產品，適用第七十八條規定進行處罰，不能實施“沒收違法所得和動物、動物產品”的行政處罰措施，且處罰額度不同（為同類檢疫合格動物、動物產品貨值金額百分之十以上百分之五十以下罰款）。三是對檢疫不合格（包括經補檢后不合格）的動物、動物產品，按七十六條處理處罰，意味著應當沒收動物、動物產品，有違法所得的沒收違法所得，并處同類檢疫合格動物、動物產品貨值金額一倍以上五倍以下罰款。四是把握“違法行為環節”認定上的誤區。廣西某動物衛生監督機構在冷凍庫查出一批動物產品未附有檢疫證明，于是以違反《動物防疫法》第二十五條第（三）項為由，定性為“貯藏依法應當檢疫而未檢疫動物產品案”進行查處，擬依照（只能依照）本法第七十八條的規定進行處罰，辦案途中經研究卻發現第七十八條根本沒有規定動物產品“貯藏”環節，變得處罰無依據的“騎虎難下”之勢，遂求助筆者。筆者認為“依法應當檢疫而未檢疫的，依照本法第七十八條的規定處罰”，其本意僅僅是指對“違法行為后果”的承擔，即僅僅在處罰額度上要求按照七十八條規定的額度執行，但在“違法行為環節”的認定上，還是依照第二十五條所列的環節進行逐一對應，而不必考慮第七十八條所列的環節（其缺少動物產品加工、貯藏這兩個環節）。因為，對“依法應當檢疫而未檢疫”的處罰適用，起始是建立在第七十六條規定的基礎上經指引而來，其表述的重點在“依照本法第七十八條的規定處罰”的“處罰”兩個字上，所以不必考慮第七十八條所列的環節，只適用其規定的處罰額度標準即可。

（四）注意補檢的適用 對依法應當檢疫而未檢疫的動物、動物產品，需按照第五十九條第一款第（三）項的規定進行補檢，這是前置條件。視補檢后的情況作出不同的處理處罰，經補檢后合格的，適用第七十八條處理處罰。動物、動物產品未經過檢疫，且經補檢后不合格的，構成兩個違法行為，但只按第七十六條處罰，不再適用第七十八條處罰。檢疫不合格的動物及動物產品，必須按照有關技術規范要求進行無害化處理，不能經營和加工利用。本來，既然第二十五條已經規定“禁止”了，就不應該出現第五十九條第一款第（三）項“進行補檢”這樣自相矛盾的規定，可以說這是《動物防疫法》的最大立法缺陷。

二、關于動物疫情報告規定的實踐應用

《動物防疫法》在第二十六條對“動物疫情報告”作出了規定，執行這條法律規定時，應當注意以下幾點：

（一）清楚負有動物疫情報告的義務主體 主要包括幾類：一是從事動物疫情監測的單位和個人，即各級動物疫病預防控制機構及其工作人員；二是從事檢驗檢疫的單位和個人，即動物衛生監督機構、出入境檢驗檢疫部門及其工作人員；三是從事動物疫病研究的單位和個人，即從事動物疫病研究的科研單位和大專院校及其工作人員；四是從事動物診療的單位和個人，包括動物診所，動物醫院，以及執業獸醫和鄉村獸醫等；五是從事動物飼養的單位和個人，包括飼養場、養殖小區、農村散養戶以及實驗動物、觀賞動物、寵物等各種動物的飼養單位和個人；六是從事動物屠宰的單位和個人，指各種動物的屠宰廠（場）及其工作人員以及在農村為農民自用動物提供屠宰服務的個人；七是從事動物經營的單位和個人；八是從事動物隔離的單位和個人；九是從事動物運輸的單位和個人。總之，凡是直接與動物接觸的以及最易發現動物疫病的單位和個人，都是責任報告人。

在動物衛生監督執法實踐中，應當要重點關注從事動物飼養以及從事動物經營這兩類的單位和個人，由于其自身利益的需要，他們往往千方百計隱瞞、不報告疫情，并且隱密性強，往往難以發現。廣西某動物衛生監督機構查處一起“某養禽場不履行報告動物疫情義務”的案件，案件線索來自其內部職工舉報，提供了該場大批量掩埋病死家禽的現場照片作為證據，才得以查實，對該場實施了行政處罰。

（二）清楚受理動物疫情報告的責任主體 主要有三個責任主體，一是當地獸醫主管部門；二是當地動物衛生監督機構；三是當地動物疫病預防控制機構。動物疫情責任報告人只須選擇“向當地獸醫主管部門、動物衛生監督機構或者動物疫病預防控制機構報告”的某一機構報告即可，而不是向三個機構都報告。筆者認為，此項法律規定過于“硬性化”，沒有概括全面。作為動物疫情報告責任人，除向“當地”以外，向“外地”縣級以上獸醫主管部門、動物衛生監督機構或者動物疫病預防控制機構報告行不行？向鄉鎮畜牧獸醫站這樣的基層動物防疫組織報告行不行？另外，既然從事“動物疫情監測、檢驗檢疫”的單位負有“報告動物疫情”的義務，那么，動物衛生監督機構和動物疫病預防控制機構便成了即是“動物疫情報告的義務主體”，又是“受理動物疫情報告的責任主體”，有“自相矛盾”之感覺。

（三）清楚動物疫情報告的關鍵要求 一是時限上的要求，必須是“立即”報告。二是處置上的要求，作為報告人，要“采取隔離等控制措施，防止動物疫情擴散”，作為接到動物疫情報告的單位，要“及時采取必要的控制處理措施”。三是報告程序上的要求，即“按照國家規定的程序上報”， 不得直接發布動物疫情信息。按照以上這三點關鍵要求，有關主體是否及時報告、是否采取措施、是否造成疫情擴散、是否擅自發布疫情信息等，在執法過程中將作為有權機關追究相關責任人責任的重要指標。

（四）清楚不履行動物疫情報告義務的處罰 根據《動物防疫法》第八十三條規定，從事動物疫病研究與診療和動物飼養、屠宰、經營、隔離、運輸，以及動物產品生產、經營、加工、貯藏等活動的單位和個人，不履行動物疫情報告義務的，由動物衛生監督機構責令改正，拒不改正的，對違法行為單位處一千元以上一萬元以下罰款，對違法行為個人可以處五百元以下罰款。而對獸醫主管部門、動物衛生監督機構、動物疫病預防控制機構以及其工作人員，因為他們是國家的工作機構，對其違法行為的責任追究與相對人不同，地方各級人民政府、各有關部門及其工作人員有不履行動物疫情報告義務的，適用第七十二條處理的處罰。對動物疫情報告責任人以外的其他單位和個人，雖然也要求有報告動物疫情的義務，但沒有規定他們承擔不報告動物疫情方面的法律責任。

三、關于動物疫情認定權限規定的實踐應用

《動物防疫法》第二十七條規定，動物疫情由縣級以上人民政府獸醫主管部門認定；其中重大動物疫情由省、自治區、直轄市人民政府獸醫主管部門認定，必要時報國務院獸醫主管部門認定。

此處規定了普通動物疫情和重大動物疫情的認定權限，即原則上普通動物疫情由縣級人民政府獸醫主管部門認定，但重大動物疫情由省級人民政府獸醫主管部門認定，只有在必要時，才報國務院獸醫主管部門認定。在實踐中，這樣的規定為快速處置動物疫情提供了法律依據。因為，處置動物疫情必須建立在對“動物疫情認定”的基礎之上。而“縣級人民政府獸醫主管部門即可認定動物疫情”為及時處置、防止疫情擴散提供了便利。某養牛場的牛群發病，縣獸醫主管部門作出封場三個月，期間不得引進、出售牛只的決定，該場以縣獸醫主管部門影響其生產經營為由，提起行政訴訟要求賠償損失。訴訟中，“縣獸醫主管部門是否違法”成為爭議的焦點之一，這涉及到“動物疫情的認定權限”問題。答辯中，被告的辯護思路是：縣獸醫主管部門之所以作出封場三個月、期間不得引進、出售牛只的決定，是基于該養牛發生了疫情，而法律規定“動物疫情由縣級以上人民政府獸醫主管部門認定”，且“縣級以上地方人民政府獸醫主管部門主管本行政區域內的動物防疫工作”、“有關單位和個人，應當遵守縣級以上人民政府及其獸醫主管部門依法作出的有關控制、撲滅動物疫病的規定”，所以，縣獸醫主管部門并沒有違法。由此可見，法律規定“動物疫情的認定權”具有較重要的現實意義。

四、關于動物疫情通報、動物疫情公布等規定的實踐應用

《動物防疫法》第二十八條對“重大動物疫情通報”作出了規定，即通報的主體是“國務院獸醫主管部門”，發生人畜共患傳染病的，是縣級以上獸醫主管部門與同級衛生主管部門“雙方相互通報”。第二十九條對“動物疫情公布”作出了規定，即公布的主體是“國務院獸醫主管部門”，公布要求做到“及時”，公布的范圍是“向社會”，其他單位和個人不得發布動物疫情。第三十條規定了任何單位和個人不得瞞報、謊報、遲報、漏報動物疫情，不得授意他人瞞報、謊報、遲報動物疫情，不得阻礙他人報告動物疫情。

在實踐中，為加強動物疫情的管理，有關行政機關和動物衛生監督機構適用第二十八條、第二十九條、第三十條規定來查辦案件還是不少的，在此僅作簡要介紹：如果有關行政機關未通報動物疫情或者擅自發布動物疫情，則按照《動物防疫法》第六十九條規定進行追究；如果其他管理相對人擅自發布動物疫情信息，則按照《動物防疫法》第八十條第（三）項規定由動物衛生監督機構責令改正，處一千元以上一萬元以下罰款。如果違反了第三十條規定，對國家行政機關及其工作人員，按照第七十二條規定進行追究；對養殖戶等其他相對人，則按照第八十三條第（一）項規定，由動物衛生監督機構責令改正，拒不改正的，對違法行為單位處一千元以上一萬元以下罰款，對違法行為個人可以處五百元以下罰款。