政府規模過度擴張對政府效能的影響

■吳松江

政府規模控制一直是政府行政體制改革中的重大問題。胡錦濤同志在黨的十八大報告中指出，要“建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府……穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系。優化行政層級和行政區劃設置”，充分說明了政府規模與政府效能建設之間的重要關系。實際上，自20世紀70年代中期以來，政府的改革很大程度上是在回答我們到底要選擇多大規模的政府這一問題，但問題一直懸而未決，這主要源于兩個方面的艱難決策:一是政府規模增長的剛性——滿足日益增長公共管理需求必須依賴與之相適應的政府規模;另一方面，規模的過度擴張對政府自身的效率與效能、社會公益與公民權利的保障構成了一種現實的威脅。就如Lane所言，我們不可以忽視政府規模過大所帶來的一系列問題，它影響到個人自由、社會資源的配置、分配、生產、政府所有權及政府組織應雇傭多少人員等等[1](P123)。這種艱難的決策也是當前我國政府行政體制改革必須認真思考的問題。為實現十八大報告中行政體制改革的目標，我們必須深刻認識政府規模擴張對政府效能建設產生的影響。

一、政府規模過度擴張對經濟職能實現的制約

經濟職能是當代政府最重要的職能之一，有效的政府應當具備保持宏觀的經濟穩定和促進經濟增長的能力，它是衡量政府效能的一個重要指標。在如何保持經濟的穩定與增長問題上，大量的研究表明，政府的行為方式及干預的規模起著舉足輕重的作用，正如公共行政學者歐文·E.休斯所言:“政府的角色及其效率是決定總體經濟效率的重要方面。”[1](P123)兩者之間究竟存在何種相關關系，我們應當選擇多大規模的政府以促進經濟的持續增長，到目前為止，該問題的研究主要圍繞政府支出規模這一指標對經濟的影響上，結論大致可以歸納為如下三類[2][3]:第一種觀點認為政府支出規模的擴張有利于促進經濟的增長，持這種觀點的人有拉特納、德瓦拉堅等。國內學者馬拴友、莊子銀和鄒薇[4][5][6]等利用中國1979—1999年的數據進行實證分析得出同樣的結論。第二類觀點與之截然相反，認為政府支出規模越大意味著經濟增長率相對較低，如蘭道、巴羅利等的研究也指出政府規模過度增長會對私人投資產生擠出效應，隨著政府支出的邊際效用遞減，最終將淪落為無效支出，證明了政府規模與經濟增長之間存在負的相關關系。第三，也有少數觀點認為政府支出規模與經濟增長之間關系不明確或者無關聯[7]。

分析這些研究者的具體研究方法與及數據，我們可以發現他們至少論證了如下兩點規律:其一，政府規模擴張對經濟的影響程度隨著社會發展的時間階段的不同而不同。普遍而言，在凱恩主義盛行時期，政府的干預對經濟總量的增長是有效的，如拉特納是基于對美國1949—1973年間的年度數據分析，得出發現公共投資的產出彈性為0.06，Aschauer分析美國1949—1985年政府支出數據，顯示公共投資增加1%可致全要素生產率(TFP)增長0.39%;而在20世紀七八十年代后，政府過度干預導致“政府失靈”現象大量出現，在一些特定的國家，這個時間段經濟的增長與政府支出規模成負相關關系，如蘭道對1960—1977年104個國家的有關數據進行回歸分析發現，人均實際GDP增長率與政府消費占GDP比重顯著負相關，得出政府支出的增長有損經濟增長的結論[8];巴羅利用98個國家1970—1985年的數據進行分析，認為政府消費對經濟造成了扭曲，沒有能夠對投資和經濟增長提供抵消性的激勵，發現政府支出規模與實際經濟增長率顯著負相關;奧爾森經過研究，認為受政府再分配性活動刺激，公共部門的規模會與GDP呈相關增長，并因而進一步制約了GDP的有效增長[9]。其二，政府規模擴張對不同國家與地區經濟影響存在差異。如Grier和Tullock利用24個OECD國家1951—1980年的數據和其他89個國家1961—1980年的數據進行分析，發現政府規模的增長率與GDP增長率之間的關系在亞洲國家為正相關，而在OECD國家、非洲和拉丁美洲國家則為負相關[10]。拉姆利用1960—1980年間115個國家的數據進行研究，發現政府消費支出增加在越是低收入的國家對經濟增長正效應越明顯[11]。德瓦拉堅等人的研究也在一定程度上證明了這一點，他們曾利用43個發展中國家1970—1990年的數據，得出政府總支出的GDP占比與人均實際GDP增長率正相關的結論。

綜上，我們得出以下結論:政府規模的擴張對經濟增長的影響受到經濟與社會的發展階段、不同國家與地區政府的性質與制度、政府支出的結構等一系列因素的影響，按照邊際理論的解釋，政府規模擴張達到最佳水平之前，在機構設置、人力資源、公共開支及權力上的增加其邊際收益會一直大于邊際成本，但政府規模的繼續增長突破這個合適的度之后，邊際效率小于邊際成本，所以，在對經濟的影響上總體呈現一種倒U型的關系。在經濟與社會較不發達階段一般要求有較大的政府規模，在這個階段，政府干預的邊際效益較大，能使經濟保持較快的增長。馬斯格雷夫和羅斯托的公共支出結構發展模型對此有較為詳細的解釋:在經濟發展早期，市場的缺陷阻礙經濟成長，為促進經濟增長，需充分發揮政府支出替代效應，以彌補私人投資對于經濟基礎設施，如道路交通、供水、電力和通訊基礎設施等方面的不足，在總體上政府支出規模的擴張，特別是用于生產性支出的增長有利于促進經濟的增長，所以，我們可以發現二戰后至20世紀70年代，持續的政府規模擴張與高強度干預帶來的高速的經濟增長，同樣經濟欠發達的發展中國家維持較大的政府公共支出規模是有利于經濟增長的。而經濟進入成熟階段以后，市場發育得比較完善，政府逐漸淡出投資者的角色，生產性支出的比重相對下降，大量的投資任務可以交由市場及私人部門完成，政府規模繼續擴張支出的邊際效用降低，它不但不利于社會與經濟的增長，相反會產生過大的“擠出效應”，而排除了其他要素和社會因素對經濟增長的活力，就像唐斯所說“官僚機構的過度擴張會導致整體自由選擇范圍的減縮”[12](P277)，導致越是擴大政府支出規模，越是阻礙經濟的增長，在20世紀80年代以后，西方那些經濟比較發達的國家為維持社會與經濟增長的政府支出規模持續擴張與高強度干預的方法難以為繼，而采取了轉變政府職能策略，政府由社會與經濟發展中的“劃槳”角色演變為“掌舵者”或是“服務者”的角色，縮減政府的規模與開支，調整政府支出結構成為一種普遍現象，也就是我們所說的“新公共管理浪潮”出現。

二、政府規模過度擴張帶來的高成本對政府運行效率的侵蝕

行政成本是政府提供公共物品與服務過程中產生的各種直接與間接支出的總和，從成本產生的環節來看，一般包括維持政府機構運行產生的成本、提供公共物品與服務的直接支出，以及因政府公共管理行為所帶來的其他社會代價，這其中，很多是政府為達成公共利益目標的必要的成本。成本控制一直是公共行政理論與實踐努力關注的主題，不管是威爾遜主義時代還是20世紀80年代以來的“新管理主義”時期，人們堅持效能政府一定是“廉價政府”的信念，政府效能賴以建立的物質基礎、信息資源、人力資源、管理技能與方法及公眾支持并不是無限的，都在努力將成本控制在最低限度內，謀求“花更少的錢辦更多的事情”。然而，從實證數據來看，卻總是事與愿違，幾乎所有國家都難以掙脫瓦格納所總結的政府擴張法則，政府規模日益擴張，行政成本的規模存在普遍膨脹的趨勢，并帶來效率低下的問題。曾有學者很形象地說，現在的“政府就像超音速時代的豪華游輪，巨大、笨拙、昂貴并且極端難以掉頭”[13](P563)。為滿足龐大規模組織的日常開支，只能通過舉債、加大稅收和其他收費行為予以維持，加上政府部門利益等自利行為，使得其活動成本愈來愈高。行政成本居高不下也是中國政府面臨的一個難點問題，曾有資料稱中國的行政成本高居世界第一，從1986年到2005年中國人均負擔的年度行政管理費用20年增長了23倍，而同期人均GDP只增長了14.6倍。2006年中國行政管理費用占財政總支出的比重高達18.73%，高出世界平均水平25%，2009年高達24%，遠遠高出日本的2.38%、英國的4.19%、韓國的5.06%、法國的6.5%、加拿大的7.1%、美國的9.9%。而在國外，行政管理費一般只占財政收入比重的3%至6%[14]，中國公車消費和公款吃喝一年的總數高達6000億元以上，每年公務用車購置費支出增長率為20%，以上幾乎相當于財政收入的20%左右[15]。面對這樣的行政成本構成，壓縮政府機構與人員規模自然成為降低行政成本的重要途徑。

政府規模過度擴張除導致預算無限制增長、產生大量不必要成本支出和浪費外，還直接形成行政管理過程中政府內部各部門之間互相掣肘，降低行政執行效率等一系列連鎖反應。公共選擇理論者們認為，在政府規模擴張過程中，依賴于權威對社會公共事務進行管理的政府組織系統的靈敏性與有效性會隨之降低，因為要處理越來越多的公共事務，有限的權力資源被迫委托或者分散去應對，這會導致權力無法完成權威應有的控制和協調功能。政府若想繼續保持權威的完整性，就必須加強已被弱化的控制權力，便不得不求助于更多的更嚴格的規則、程序與監督體系。而更加嚴格的規則與監控體系大大限制了組織低層的決策與行動自由，不利于及時完成其所承擔的職能，為證明自己并不是無能，這從根本上為組織低層提供了隱瞞不利于自己真實信息的動機，導致真實信息無法通過正常的途徑傳遞到達組織的高層而使整個組織指揮系統失靈，政府為獲取真實的信息，被迫開辟新的信息獲取路徑，繼續增設新的機構與人員或者繼續擴張權力規模，“雄心勃勃的官僚由于不甘于滿足從下屬那里獲得已經失真了的信息流，因而總是想方設法地創設規模更加龐大的行政干部體制予以補救，但是這種體制卻由于他們的巨大規模而更易于出錯”[16](P187)，于是，政府就陷入“規模擴張—產生無效—再擴張—更無效”的共振的惡性循環。安東尼·唐斯用組織控制三個定律概括了這個現象:(1)不完全控制定律——沒有人能夠完全控制一個大型組織的行為;(2)控制遞減定律——組織規模越大，上層領導者對其組織行為的控制力就越弱;(3)協調遞減定律——組織規模越大，在不同行為之間進行協調的能力越差。在每個人心智能力有限的情況下，這些定律更加不可避免。所以政府整體執行力在不斷下降，效率持續被削弱，所有的決策被長期延遲、在解決公共問題上行動遲緩，花費大量的時間與精力來證明行動的必要性，而不是行動本身。

三、規模過度擴張降低政府的回應能力引發民眾對政府的信任危機

在公眾對公共需求多樣化、個性化并快速增長的當今時代，效能政府應該是能夠視公眾利益為自己的最高追求，能夠及時準確地反映公眾需求，具有快速回應能力的政府。自然，快速的回應能力也直接影響政府的合法性和公信力。正如格羅弗·斯塔林所說:“政府對民眾對政策變革的接納和對民眾要求做出迅速的反映，并能采取積極措施解決問題。”[17](P132)因為，這個基于對公共需求的敏銳感知并快速做出反應的雙向交涉與互動過程，體現的是公眾至上、公民廣泛參與、責任政府、服務型政府等一系列公共行政的基本價值原則。婁成武指出:“行政回應反映了政府施政的價值目標，這種價值目標就是政府要扮演表現性社會角色，要以民為本、執政為民，要保證社會公正與社會公平，要為人民提供優質公共產品與公共服務，回應性體現的是民主政府、公利政府、公正政府、責任政府、服務政府。”[18]事實上，這些價值的實現構成了公眾對政府信任的基礎，所以從一定程度上說，回應能力的大小決定了政府公信力的大小，一個長期不能回應公眾需求的政府勢必引發信任危機。

當然，影響政府回應能力大小的因素是很多的，如政府回應的意愿、回應的體制與制度化建設、公務員的素質等等，但是，這些因素都深受政府組織結構與規模的控制。規模過度擴張至少在以下三個方面對政府探測公眾需求的能力以及分析與滿足公共需求行動能力形成阻滯。第一，規模擴大而使政府行為僵化。政府規模的擴大意味著控制難度的增加，它要求更多的規則與權力以加強控制，結果是控制使資源消耗的額度大肆增加，政府整體行動的靈活性卻在不斷下降。就如唐斯所說:“官僚組織變成了一個巨大的機器，緩慢且笨重地在最初確定的方向上蹣跚前行，它仍然提供服務，或許質量和數量都不錯，但其運作的速度和靈活性卻在逐步下降。”[12](P151、P171)在這種情況下，即使政府有強烈的回應意愿，也無法沖破心有余而力不足的藩籬。第二，規模擴張促使政府陷入所謂的“偽適應”[19](P172)狀態而忽略了對民眾的回應。在“偽適應”狀態下，龐大規模的政府的目的由實現公共利益蛻變成保護和維持組織自身的存在和權威，了解和回應公眾的公共產品與服務的需求退居其次。第三，為維持過度擴張的龐大政府組織，勢必擠占大量的用于生產和提供公共物品的財政資源，降低其回應的能力。美國前總統克林頓說:“我們不僅面臨著預算赤字和投資赤字，由于聯邦政府的績效赤字，我們還面臨著巨大的信任赤字。除非我們解決這一問題，否則其他問題都無從談起。”

從公共管理實踐領域來看，因政府回應能力減弱而引發的政府信任危機是比較嚴重的。20世紀七八十年代以來，“削減”、“民營化”、“放松管制”、“企業家政府”之所以能夠成為政治與公共行政領域的流行用語，除了人們對政府赤字、低效率的厭惡外，龐大的官僚機構使政府逐漸失去公眾的信任也是重要的原因之一。美國一直是公眾反政府情緒最為強烈的國家之一，就像美國前總統里根所說的——“政府不能解決問題，因為它本身就是最大的問題”——很多美國人都相信政府毫無能力解決他們真正需要解決的問題，政府不能解決問題，反而引發更多的問題。據調查顯示，過去四十多年來美國人民對其政府的信任急劇下降，在20世紀60年代有四分之三的美國民眾信任聯邦政府總是做正確的事情，然而，至90年代初期，卻急劇下降到四分之一。2010年4月，美國皮尤研究中心的民調顯示，有近80%的美國民眾不信任聯邦政府，對政府的信任度跌到了近半個世紀以來的最低值。表現相信政府的民眾只有22%，只有19%的民眾說對政府基本滿意，56%的民眾對政府失望，另外將近有一半的人認為政府采取的政策嚴重干擾了他們的日常生活，21%的民眾說自己對政府很憤怒。原因在于美國政府花費巨大的公共資金幫助大銀行、大汽車企業“脫困”，而自身財政赤字連年增長，無法及時回應民眾的需求，引起民眾對政府的廣泛不滿。

四、規模過度擴張引發其他政府道德風險

在經濟學上，人們將道德風險看成是從事經濟活動的人在最大限度地增進自身效用時做出不利于他人的機會主義行為，還包括因經濟人自利行為導致的制度失效或制度的相反的激勵，屬于“經濟人”倫理道德淪喪的問題。道德風險在委托—代理雙方信息不對稱的情況下容易誘發，這一過程中，作為理性經濟人委托人和代理人都在努力尋求自身利益的最大化，委托人對代理人的行為難以觀察，也就難以收集準確的信息和得到及時反饋，這將弱化委托人對代理人的控制。即使想要努力搜集有關信息，監督和控制代理人的行為，則需要付出更高昂的交易費用或成本，這在無形中增加了代理人通過損害委托人的利益達到自身效用的最大化目標的可能性。在委托代理過程中，我們還可以發現，道德風險產生的頻率、強度與委托代理關系的復雜性成正相關，代理環節越多，則成本與風險越大，所以在委托—代理中產生逆向選擇和道德風險是很普遍的事情。

從道德風險產生的前提來看，政府活動具備明顯的委托代理特征、信息不對稱以及經濟人的理性等條件，這決定政府同樣容易面臨嚴重的道德沖突。首先，政府具有理性經濟人的特點，根據公共選擇理論者的觀察，“在經濟市場和政治市場上活動的是同一個人，沒有理由認為同一個人會根據兩種完全不同的行為動機進行活動……他們的目標都是追求自身利益最大化。政治、經濟截然對立的‘善惡二元論’是不能成立的”。其次，信息不對稱現象在政府與政府服務的公眾、政府內部各權力主體之間廣泛存在。相對于其他的社會組織而言，政府的超然地位使它在收集和掌握全局信息方面具有優勢。一般的，它可以通過兩種方式去實現對信息的控制，一是賦予社會其他組織與成員向其匯報信息的義務，二是建立權威的信息系統去完成這項工作。而對政府以外的主體，如果在政府信息沒有充分公開的前提下，它們熟悉的只是自己領域的情況。從委托代理的視角來看，直接作用于公共事務的公共權力實際上是被多重委托代理后的權力。公眾將公共權力委托給代議機構，代議機構將權力委托給政府行使，而政府成為公眾代理人的同時，又將權力委托給不同層級的機構和政府官員直接行使，對公共事務進行管理，這是一個多重代理的過程，人們是實際上的權力來源者，現實中卻成為被多重權力管理的對象。

政府規模過度擴張意味著政府縱向層級或者是橫向部門的增加，這加劇了委托代理關系的復雜性，同時，縱橫交錯的政府主體結構使信息溝通也變得困難，于是道德風險就不可避免地產生了。具體表現為幾種形式:其一，維持日益增長的龐大規模的政府除直接消耗大量的公共資源外，更為嚴重的是誘導浪費，出現“劣幣驅逐良幣”的現象。越來越多、各自為政的政府部門為證明自己的重要性，總是傾向于擴展其職位的權力范圍，而不管權力是否必要，傾向于增加更多可以控制的部門和下屬，傾向于預算最大化，而拒絕節約，以免權力與財政撥款被削減。在缺乏嚴格規則的監督之下，并不實用的政績工程競相涌現，財政資源被無端耗費，政府儼然演變成一個浪費競賽的場所。因為不浪費就顯示不出政績，就不會被評價機制所認可。其二，規模過度的政府傾向于墨守成規，缺乏創新與競爭的動力。較大規模的政府保持有較大的慣性，任何改變與創新都會受到來自政府組織內部的多重壓力，因為這會增加習慣了舊體制下官員與機構的不適應。其三，政府規模過度擴張給權力尋租腐敗可乘之機。法國啟蒙思想家孟德斯鳩說過，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，公共權力本身特性決定只有通過對它進行合理的限制，才能保證它致力于公共利益的目的。但在規模超過必要限制的政府里，形式上的權力運行程序、制度與規則會相應增加，這也意味著管制和審批的增加，為政府主動“創租”創造了條件，即擁有政治和經濟資源的政府部門競相通過設置較多的審批環節來獲得更多的管制機會，政府規模過度擴張實質上為權力尋租提供了便利。

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