土地利用規制對城市蔓延影響的分析

欒貴勤 張永坤 楊怡

摘要：當前我國較多大中城市出現“大城市病”現象，城市蔓延就是其中之一。文章對土地蔓延的形成從土地利用規制角度進行了分析。文章將土地利用過程分為土地征用、土地規劃和出讓以及土地開發三個環節，提煉土地利用過程中三個主要經濟主體：居民、政府、企業。在這三個過程中對三個經濟主體選擇行為進行博弈分析和供求分析。研究發現政府土地利用規制中土地征用和補償不合理導致居民住房有效需求不足和城市住房供給過剩，而房地產商追求利益最大化的行為放大了這種效應。

關鍵詞：土地利用；政府規制；城市蔓延

一、引言

我國城鎮化是以這兩種方式進行：增加城鎮數量和擴大城市規模，后者為主要方式。高速城鎮化化背景下，各大中城市新城建設、開發區建設和大學城建設迅速擴大城市規模，但是這種城市化引發了很多問題：交通成本增加，房價攀升過快，生活成本上升，商住分離等一系列問題。這就是當前大多數城市普遍存在的城市蔓延問題。在城市規模擴張的過程中，土地作為重要的資源參與其中。政府對土地利用的規制對維持著土地征用、規劃、開發和管制整個流程有序進行起著重要作用。但是目前地方政府對土地供給一級市場進行壟斷，在征地過程中對農民補償過低，土地財政使用不透明，這引發了大眾對土地利用過程中政府規制的討論。本文就政府對土地利用規制角度分析城市蔓延的原因。

二、理論分析

土地利用規制（Land Use Regulation），也譯作土地利用管制，是指具有相對獨立的、法律地位的政府組織（機構）依照土地利用領域的各個相關法規對土地利用的主體進行管理和監督的行為。通俗來說，是政府對參與土地利用的各主體的經濟行為進行管理和監督。規制的具體方面主要有土地征用規制、土地規劃規制、土地出讓規制和土地開發利用規制。土地征用是政府按法律規定強制征用土地行為，土地出讓是政府作為參與者與開發主體的博弈，土地開發利用是開發主體為追求利益最大化與作為監管者政府的博弈。目前對我國土地利用政策方面的研究主要集中在征地制度對農民的影響和集體建設用地進入土地市場的政策探討上。

城市蔓延（Urban Sprawl），是出現在城市邊緣，因城市規模擴張而出現的低密度開發、土地使用功能分離和高度依賴汽車的公共區域的現象。具體來說，城市蔓延是一種城市功能的分離，即城與市的分離，重視城的建設，忽視或者減慢了市的建設。對城市蔓延的研究國外相對成熟，目前衡量城市蔓延的程度主要通過人口和居住密度、城市用地和人口增長率、空間布局和景觀格局來測算。在國內對城市蔓延的研究處于初始的理論研究和實踐起步階段，大部分學者正在對我國城市蔓延的特征、蔓延的測算進行研究，對于蔓延原因的探索比較少。本文從土地利用規制角度分析城市蔓延的原因。

本文根據已有的研究成果，總結出土地進入住宅和商品房市場的過程主要有土地征用、土地規劃與出讓和土地開發三個環節。整個過程主要的經濟主體有三類：居民、政府和企業。由于地方政府和中央政府在土地開發問題上的不一致性，本文主要探討其主要作用的地方政府行為。從經濟學角度，這三個主體都是理性人，本文研究就是建立在這個假設的基礎上。

三、土地利用規制下主體行為博弈選擇

土地作為重要的資源流入市場是通過城市國有土地征用和農村土地的征用，政府在這兩個過程特別是后者中擁有壟斷定價權（a和b環節）。不同渠道的土地資源征用后成為城市建設土地資源，政府根據整體規劃要求和市場需求對土地資源進行安排，其中大部分的土地資源被投入市場，另外農村集體建設用地和部分耕地也由于部分投入土地市場，他們構成土地供應市場（c和d環節）。土地資源從壟斷供應者（政府）向寡頭需求者（大型房地產商）中流動，這一過程通過協議或者招投標過程實現（e環節）。企業獲取土地資源轉化成為住房，形成城市中心和城市郊區房地產市場（f環節）。另一個隱形主體是居民和投資者（企業主體中一部分），他們消化土地開發成果。本文是研究城市蔓延，因此主要研究b、d、e和f過程中經濟主體的選擇行為。

（一）土地進入城市建設土地市場

相關土地利用規制：在我國農村集體建設用地屬于集體所有，但是集體建設用地不能直接進入土地市場輪轉。目前的土地征用制度中，農民處于服從地位，而且難以獲得與市場價格成比例的征地補償。土地補償中，首先要給村集體，其次給安置單位，最后農民才能獲得青苗補償費和土地附著物補償費。

政府和農民同樣是理性人，前者注重社會整體福利最大化，后者注重個人效用最大化。首先，在當前土地規制下，政府擁有征集土地過程中的定價權和主導權，也就是說政府在一級土地供給市場上是壟斷者。在供給需求模型中，政府作為壟斷需求者會制定較高的交易量和較低的交易價格。這使得土地供給量擴大成為可能。

在目前征地補償不足的情況下，使得征地量被擴大了。其次，農民或者農村集體追求自身的效用最大化，表現為獲得土地出讓的較高回報，衍生了非法的農村集體建設用地出讓和農村耕地非法建設。這直接導致了土地供應增加。

（二）土地規劃、投入和出讓

我國對土地規劃的規定主要是根據《土地管理法》、《土地管理法實施條例》和《土地利用總體規劃編制審查辦法》，但是規定主要在宏觀層面，如《土地管理法》第17條規定：“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。”我國《土地管理法》和《城市房地產管理法》對土地出讓和拍賣都有嚴格的規定。但目前具體規劃的責任和權力都在地方政府手中。

地方政府是這一環節中壟斷供給的經濟主體。在這一環節中，地方政府本應當以社會福利最大化為目標，但是在實踐中卻脫離了這個方向。從歷史原因來說，1994年中央地方財權的分離，但是地方政府的事權相對增加，使得地方政府通過出讓土地來獲取財政收入成為必要。從當前制度安排來看，地方政府的監管缺位，這使得委托——代理問題愈發嚴重。地方政府因城市建設和政府運行資金需求，使得土地供給擴大成為現實。

房地產商是這一環節的需求主體，作為理性經濟人他們追求的是利益最大化。在土地供給向實際土地需求市場轉移過程中，集體建設用地進入市場受約束，寡頭房地產商成為實際控制者。目前在地域范圍內，房地產商可以看作是土地一級市場的需求寡頭，他們通過合謀制造房地產市場價格上漲的預期，增加房地產需求，進一步推高房價和土地價格，在社會壓力下促使監管者和參與者的地方政府是進一步增加土地供給，最終被動的與房地產商合謀，高的土地供應量的推手。

（三）土地開發市場

我國對土地開發利用的規制主要依據《憲法》、《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《關于加強國有土地資產管理的通知》等，但目前制度執行效果不明顯。首先土地開發法律法規仍然很不完善，例如“除公共目的外不得劃撥征用農業耕地”，地方政府和開發商混淆概念，將商業用地偷換概念變為公共用地項目開發。其次現行的土地開發法規也不能很好的貫徹執行，政府政策的權威性受到質疑。國務院“國有企業必須退出房地產行業”的規定在執行了半年后統計發現，只有20%的企業退出了房地產行業。這一環節土地規制呈現實際監管缺位的現象。

土地開發市場的開發主體是房地產商，監管主體是政府，這一過程主要包括房地產商的土地儲備、土地升值和土地開發過程。根據博弈論分析，寡頭市場上他們會選擇最優策略達到博弈均衡。房地產商的最優策略便是選擇合謀控制土地二級市場供給，造成價格預期上升和需求增加，商品房投資價值顯現。根據級差地租理論的推理，房地產商在城市外緣建設租金收入低的住宅，在城市內圈建設商業建筑。在商品房投機價值提高和剛性需求下，在城市外緣的住房市場呈現人口增長低于住房增長的現象，導致城市蔓延式發展。

四、主體行為對城市蔓延影響分析

目前商品房市場呈現的是供給小于需求，理論上城市會緊湊發展，較少出現城市蔓延情況。但是王家庭和張俊韜對1999-2008年我國35個大中城市蔓延現象測度發現：平均蔓延指數3.9047，東部城市平均蔓延指數為4.7420，出現了比較嚴重的城市蔓延現象。我們就根據前述土地流轉過程從特殊土地規制下主體行為解釋城市蔓延形成的機理。

從供求模型分析以上博弈結果。從表1我們可以總結出：城市房地產商合謀造成房價上升，供給曲線上移（S1-S2）；投資者的進入使得商品房價格增加，需求曲線上升（D1-D2）。實際商品房市場的均衡點為E3，商品房數量為Q3，這代表增加的城市面積。但是剛性需求曲線仍然為D1，對應均衡點為E2，商品房數量為Q4，這也代表相應增加的人口數。商品房閑置為Q3-Q1，人口密度降低，城市蔓延式發展。

從房地產商行為選擇分析。寡頭房地產商在升值趨勢下，土地閑置罰款低于增值速度，開發商按預期需求設定價格和減少土地二級市場供應的規模。根據級差地租理論，房地產商在土地成本和收益較低的城市外緣建設商品住房。選擇結果導致城市外緣土地閑置率較高，進一步形成人口密度較低和商業發展不同步的現象，城市蔓延現象加劇。

五、結論和建議

綜上分析，我們發現城市蔓延的直接推手是房地產商，但房地產商是按經濟規律行事，不適宜用社會責任和公德來約束他們，應該探討的是這種行為選擇深層原因——土地規制。實際上這種城市蔓延是供求結構性矛盾的結果。土地利用規制中限制集體建設用地進入土地市場，土地供給主體單一；土地規制沒有形成對房地產商的嚴格約束，住房供給主體的單一；商品房供給市場難以形成有效的自由競爭。目前土地規制限制居民有效購買力，剛性需求能力實際不足。由此在城市外緣形成了供求的結構性不對稱。從城市健康發展的角度，土地利用規制應當與時俱進，一些約束力不足的應當修改，一些不符合當前形勢的規制應當取消，借鑒國外合理的方法。

首先，強化對房地廠商的監管。適度提高房地廠商土地的持有成本，關鍵是持有時間成本要與當前市場土地的增值幅度掛鉤，取消房地廠商持有土地的時間利差。對房地廠商的壟斷和謀現象，要有新的法律法規來管制。

其次，開放集體建設用地，多樣化土地供給和開發主體。取消“集體建設用地不能直接進入土地市場”的規制，這在當前呼聲比較大。在保證建筑質量下，集體建設用地的開放可以增加居民福利水平，增加土地供給主體打破土地和住宅市場壟斷，有抑制房價上漲效果。

最后，我國適當借鑒國外房產稅制度。目前我國房產購置稅數量難以形成對房地產的有效調控，我們可以借鑒國外房產稅制度，即對房產每年征稅。國外是以當年同類房產的銷售價格為稅基，稅率平均在2%，由于我國購置房產已經付出高額費用，所以國外的具體規定還不是用于我國。我們當前房地產稅的目標應當主要是投資性房地產，因此我們可以對當前的限購政策和房地產稅結合，對于不符合要求的房產購置收取較高的持有稅，這樣既避免了對房地產的過度投資，又不會限制房地產的轉換。

參考文獻：

1.欒貴勤.區域經濟學[M].清華大學出版社，2008.

2.陳明星，葉超，付承偉.國外城市蔓延研究進展[J].城市問題，2008（4）.

3.吳九興.土地利用政策：市場效率與社會效率——以城市建設為例[J].經濟體制改革，2010（5）.

4.王家庭，張俊韜.我國城市蔓延測度：基于35個大中城市面板數據的實證研究[J].經濟學家，2010（10）.

5.錢忠好.土地征用：均衡與非均衡——對現行中國土地征用制度的經濟分析[J].管理世界，2004（12）.

6.JunJie Wu ，Seong-Hoon Cho.The effect of local land use regulations on urban development in the Western United States [J].Regional Science and Urban Economics，2007（37）.

*本文系上海市教委重點學科建設項目——“經濟系統運行與調控”子課題（項目編號：J50504，負責人：雷良海）成果之一；上海市研究生創新基金項目——“我國低碳技術擴散路徑研究”（項目編號JWCXSL1102，負責人：楊怡）成果之一。

（作者單位：上海理工大學。其中楊怡為本文通訊作者）