廣東省產業轉移園土地集約利用的對策思路

鄭延敏 羅以燦

摘要：土地集約利用是發展循環經濟和建設節約型社會的必然要求。文章對廣東省產業轉移工業園的發展歷程進行了梳理，歸納總結了其合作開發模式，并結合本輪廣東省開發區土地集約利用評價結果，提出了提高其土地集約利用水平的對策建議。

關鍵詞：廣東省；產業轉移工業園；土地集約利用

一、引言

為促進區域協調發展，破解統籌城鄉發展的難題，加速產業轉型與升級，廣東省委、省政府于2005年部署推進以政府為主導，珠三角地區與粵東、粵西、粵北地區結對建設產業轉移園為方式的“雙轉移”工作。

“雙轉移”實施以來，從本輪廣東省開發區土地集約利用評價結果上看，廣東省尚有為數不少的產業轉移園土地利用集約程度處于低下水平，普遍存在土地開發率低下，工業用地比例偏低，入園企業數量少等問題，而園區用地效應低下的問題則是最為突出。

如何在產業轉型與升級的過程中，提高產業轉移園區土地集約利用水平是化解土地要素瓶頸，確保區域經濟社會實現可持續發展的內在要求。本文就廣東省產業轉移工業園在土地集約利用存在的主要問題進行分析并提出相應對策建議。

二、廣東省產業轉移工業園概況

開發區是區域產業發展和城市化的有效方式，是現代工業的集聚地。產業轉移園則是承接產業轉移、加速產業集聚、培育產業集群的主要載體。發展產業轉移園區，有利于優化資源配置、共享基礎設施、集中治理污染、集約利用土地。這是當前廣東省在“雙轉移”過程中加快建設產業轉移工業園的目的所在。

（一）發展歷程

2005年3月，廣東省政府制定出臺了《關于廣東省山區及東西兩翼與珠三角洲聯手推進產業轉移的意見（試行）》（粵府〔2005〕22號），正式拉開廣東省產業轉移工業園建設的序幕。

2005年8月，廣東省經貿委發文對產業轉移園進行認定。

截至2011年12月31日，經廣東省認定的產業轉移工業園有36個（見表1）。

（二）園區合作開發模式

綜觀目前廣東省產業轉移工業園，其合作開發模式有四種：一是山區或東西兩翼政府方投資型，如佛山順德（云浮新興新成）產業轉移園；二是雙方政府共同投資型，如中山（河源）產業轉移工業園；三是珠三角方企業投資型，如中山火炬（陽西）產業轉移園；四是珠三角方政府投資型。其中，山區或東西兩翼政府方投資型園區最多。

1.山區或東西兩翼政府方投資型。這是目前廣東省產業轉移工業園采用的最多的一種經營模式，由山區及東西兩翼市縣政府，或其委托的第三方公司負責規劃、投資、基礎設施建設和招商引資工作，珠三角方少量投資或不投資。這類產業轉移園由于珠三角方參與度低，或者只是掛個名，顯然在資金和招商引資方面力不從心。

這類產業轉移園區最容易出現的問題是資金缺口嚴重。

2.雙方政府共同投資型。該種模式的園區產業轉移企業繳納的流轉稅、所得稅按財政體制屬當地留成部分，實行利益分成，具體分成比例由合作雙方協商確定，并通過合作雙方財政結算。

比如中山火炬（陽西）產業轉移園，承接方陽西縣在園區建設方面只出地不投錢，按先前協議中山與陽西是7∶3分成，但至2007年中山主動提出5∶5分成；而中山（河源）產業轉移工業園從開始就協議約定：雙方共同投資，5∶5分成，期限10年。另外東莞大朗（信宜）和廣州白云江高（電白）兩個企業投資型的產業轉移工業園，也均采取與當地政府稅收分成的方式。

就目前產業轉移園的運作情況來講，這種合作模式是較為成功的，但前提是雙方政府按照事先約定的利益分成機制行事。當然如果利益回報遠不能達到珠三角方的投入時，也會影響共建的積極性。

3.珠三角方企業投資型。由珠三角方政府牽頭，組織有實力、有意向的企業共同成立股份公司，負責規劃、投資、外圍基礎設施建設和招商引資工作，實現企業化運營。

這種產業轉移園的開發模式是最符合市場機制的，以珠三角轉移企業為中心，由其出資建設，政府就完全退居到服務層面，這也是“學院派”經濟學專家認可的方式。

4.珠三角方政府投資型。這種合作模式簡單而言就是轉移方政府出資，承接方政府出地，投資收益歸出資方所有，地方稅收留成則由雙方政府平分。

如東莞石龍（始興）產業轉移工業園就是采用這樣的合作模式。

（三）土地集約利用狀況

截至2008年底，廣東省產業轉移工業園規劃總面積為41862.06公頃，已開發9374.50公頃，已投入使用5641.48公頃，土地開發率為24.94%，土地使用率為67.08%。

從規劃總面積上看，各園區存在較大差距，有8個園區規劃總面積超過2000公頃，其中，深圳南山（河源龍川）園區面積最大，為5890公頃；1000公頃至500公頃的有10個園區，500公頃以下的有14個園區。

全省產業轉移工業園平均開發率為24.94%，開發水平仍然較低。

三、廣東省產業轉移園土地集約利用水平低下的原因分析

（一）前期建設資金不足

產業轉移園前期的開發建設資金主要依靠產業轉入地政府解決，但由于產業轉入地大都處于經濟欠發達地區，本身財政收入有限，難以為產業轉移園提供足夠的資金支持。這就很容易理解，為何產業轉移園土地開發率普遍低下的問題。前期建設資金不足，園區基礎設施配套不完善，企業作為微觀經濟主體，從經營成本和生產效益的角度考慮，因此也不愿意參與投資，這直接影響園區土地利用結構與用地效益。

（二）建設用地指標不足

調查發現，部分產業轉移園建設過程中，由于缺乏用地指標，只能對園區中的一部分土地進行開發，園區相關配套設施難以完善，同時也無法吸納足夠企業形成完整產業鏈。很多時候，不是園區沒有產業集群規劃，是規劃實施阻力太大。企業難以擴大生產投資，必然造成企業投資產出水平偏低等問題。

（三）部分園區區位選擇不合理

全省36個產業轉移園中，部分園區（如東莞大朗（信宜）產業轉移園）是分布在一些遠離城鎮中心的地區。而這些地區在經濟、交通、商業和文化娛樂等方面的發展都不夠完善，交通不暢、基礎設施匱乏、缺少必要的商業金融服務機構和休閑娛樂場所等，導致難以吸引企業投資，造成已開發土地閑置，或只能吸引高污染、低附加值產業進駐，最終影響園區土地集約利用水平。

四、對策與建議

（一）統籌兼顧，集中力量發展重點園區

從土地供應的角度看，廣東每年的新增建設用地只有20萬畝左右，扣除國家和省重點項目占用外，即使剩余指標全部投放到產業轉移園，如果平攤到36個產業轉移園，每個園區能拿到的用地指標也相當有限。在土地有限的情況下，將用地指標平攤到所有的產業轉移園是不科學的。這樣只會造成資源的分散與浪費。效益好的園區得不到足夠的用地指標，發展受限制，速度會變緩；效益差的園區雖然用不了那么多土地，但是地方和企業出于土地的稀缺性考慮，即使會造成土地閑置，也會要求得到更多的用地指標，這樣必然難以達到集約節約利用土地的目的。

因此，發展產業轉移園時應當考慮效益優先，重點發展效益好的園區，有重點地發展部分產業轉移園，讓它們先發展壯大起來，再通過這些園區帶動周邊其他產業轉移園發展。

（二）臨近產業轉移園可采取“組團”模式整合發展

全省層面宜集中力量發展重點園區，對于地方層面則可通采取“組團”的模式整合發展。

產業轉移園發展過程中面臨開發資金、建設用地指標欠缺的難題，如果繼續現有的各園區獨立發展的模式，最終只能緩慢發展進而浪費土地資源。但如果若干臨近園區能夠以合作的方式集中資源共同發展，則可以起到較好的效果。

在這方面，韶關市已經進行了有益的探索。為了充分發揮園區示范作用，加快形成推動經濟社會發展的帶動能力，韶關擬以已通過省政府認定的中山三角（湞江）產業轉移園為核心，整合廣東韶關工業園區、廣東韶關曲江經濟開發區，并命名為中山（韶關）產業轉移園。整合后的產業轉移園將可以更有效的安排有限的資金與用地指標，也將有利于提高園區土地集約利用水平。

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*本文屬國土資源部公益性行業科研專項課題“城市化地區產業用地集約化利用和調控技術研究與示范”之六“產業用地集約化利用、優化配置和調控技術示范”（200911014-6）。

（作者單位：鄭延敏，廣州市土地利用規劃編制中心；羅以燦，廣東國地規劃科技有限公司）