“三圈”理論背景下的領(lǐng)導(dǎo)決策問題分析

丁揚 于魏華

摘要：“三圈”理論作為美國哈佛大學(xué)公共行政案例教學(xué)中的一種分析工具，已被理論結(jié)合管理實踐者所認可并廣泛借鑒，尤其是在領(lǐng)導(dǎo)者戰(zhàn)略管理與決策方面。文章以三圈理論為背景，通過對三圈理論與領(lǐng)導(dǎo)決策的分析與探討，將“三圈”理論融入領(lǐng)導(dǎo)決策領(lǐng)域，分別從價值、能力和支持三個角度分析了當前領(lǐng)導(dǎo)決策的現(xiàn)狀與問題，并提出相應(yīng)的解決方法，以達到全面提高領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)決策的目的。

關(guān)鍵詞：“三圈”理論；公共政策；領(lǐng)導(dǎo)決策

決策是領(lǐng)導(dǎo)者的一項基本職能。領(lǐng)導(dǎo)活動實際是領(lǐng)導(dǎo)者制定決策和實施決策的過程。領(lǐng)導(dǎo)者的任務(wù)就是對出現(xiàn)的各種問題進行分析研究，找到解決問題的方法。在這個過程中，領(lǐng)導(dǎo)者面對著各種影響決策的因素，而如何分析各種因素，合理利用并有效配置這些因素，他除了依靠自身的經(jīng)驗、思維等特質(zhì)對它們進行篩選和運用外，還必須借助于一定的分析工具方可。而三圈理論則為領(lǐng)導(dǎo)者科學(xué)決策提供了一個行之有效的分析工具，本文就一下幾個方面逐一探討：

一、“三圈”理論與領(lǐng)導(dǎo)決策

“三圈理論”是美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的達奇·萊昂納德（Mark H·Moore）教授創(chuàng)立的“公共領(lǐng)域戰(zhàn)略制定”的分析工具，廣泛運用于分析和指導(dǎo)公共決策行為。該理論指出，任何公共政策的制定必須考慮三個問題：第一要體現(xiàn)公共價值，即滿足公眾利益作為最重要的訴求——價值圈。第二要考慮政策實施的人、財、物和知識條件是否具備——能力圈；第三要考慮這項政策是否得到涉及的利益關(guān)系者的支持，即支持圈。最后將三圈相交，構(gòu)成了“三圈理論”的基本模式（見圖1）。

其涵義是任何一項好的公共政策首先要具有公共價值，其次這項政策還需得到政策作用對象或民眾的支持，最后政策的實施者要具備相應(yīng)能力提供管理和服務(wù)。只有三圈相交這項政策才能得到有效執(zhí)行，達到預(yù)期效果。

“三圈理論”作為一個戰(zhàn)略思維工具應(yīng)用范圍可大可小，大到公共政策的制定，小到一個工作方案的確定均可使用，其重要作用在于用來梳理制定政策的思路，找準阻力的主要來源，從而明確工作著力點和突破口。

二、我國當前公共決策現(xiàn)狀分析

2011年8月8號，臺風“梅花”再次展示了我國公共決策現(xiàn)狀，人們幾乎不約而同地把兩個城市公共決策行為做一比較：同是PX項目上馬，為什么大連與廈門有著截然不同的決策行為？一個因公眾的介入，導(dǎo)致前期決策不得不叫停；一個在決策執(zhí)行后由于公眾的介入，不得不進行決策調(diào)整，花費巨資重新選址。而今又出現(xiàn)寧波人靠街頭群眾抗議來決定公共決策的選擇與否。所有的這些，都讓我們重新審視我們的公共決策行為。

（一）改革開放30年來，我國政府不斷優(yōu)化決策機制，積極推進決策科學(xué)化、民主化、法制化進程，取得了顯著的成就

1.政府決策的科學(xué)化取得進展。公共決策逐漸由拍腦袋的“經(jīng)驗決策”向“科學(xué)決策”規(guī)范。政府決策組織體制和程序的科學(xué)化，克服了傳統(tǒng)決策中領(lǐng)導(dǎo)專斷的弊端，決策實行集體領(lǐng)導(dǎo)、重視專家學(xué)者意見和民眾意見，保證了決策的科學(xué)性。改革開放以來，在宏觀決策過程中，政府重視對決策方案進行多方論證，把決策科學(xué)化輔助實踐。當今許多重大建設(shè)項目的決策，都要先經(jīng)過可行性研究論證，接受專家或?qū)ｉT機構(gòu)的審查、評估，再由政府部門批準立項。

2.政府決策的民主化逐步提升。改革開放以來，政府著力拓寬公眾參與渠道，積極推動政府重大決策的民主化。政府對涉及公眾切身利益和社會公共利益的重大事項，通過召開市民座談會、聽證會、發(fā)放調(diào)查表、民意調(diào)查、網(wǎng)上征詢意見等形式，廣泛征求意見和建議，從而拓寬了公眾參與政府決策的渠道，提高了公民參與政府決策的積極性。各級政府在政策出臺之前通過媒體公示、召開座談會和聽證會等多種方式，征求群眾意見，保證群眾對政府決策的有效參與。

3.政府決策的法制化不斷加強。政府不斷強化決策的規(guī)范要求，完善決策體制，構(gòu)建公共決策的法制化框架。一是建立健全聽證制度。《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定實施行政決策的公開制度、重大事項集體決策制度、專家論證制度、聽取意見制度、合法性論證制度、社會聽證和公示制度后，各級政府大力推進行政決策制度化建設(shè)。二是完善政府決策信息公開制度。2008年5月1日實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》，為政務(wù)公開提供了制度保障。三是完善政府責任追究制度。各級政府都出臺了重大決策責任追究制度，實現(xiàn)決策權(quán)和決策責任相統(tǒng)一。

（二）公共決策存在的問題

1.政府非正當利益導(dǎo)致公共決策偏離公共性，無法真正體現(xiàn)公共價值，公眾利益。政府公共決策，必須以公眾利益為其基本價值取向。政府決策所帶來的結(jié)果能否滿足公眾需要，不能以政府自身為判定標準，公眾才是最終的決定者。

眾所周知，政府的產(chǎn)生、存在的目的是為了公共利益、公共目標、公共服務(wù)以及創(chuàng)造具有公益精神的意識形態(tài)等。政府必須保護國家安全，提供社會福利以及保護國民財產(chǎn)。政府的決策和行為過程必須以公共性為導(dǎo)向。但政府并非總是為著公共目的而存在，政府在實現(xiàn)公共目的的背后隱藏著對自身利益的迫求，也要尋求自身的最大利益即政府利益。從PX項目建設(shè)可以看出，政府在決策過程中由于過多考慮自身利益——經(jīng)濟增長以及帶來的政績而忽略了公眾利益——安全和環(huán)境保護因素，當政府利益與公眾利益出現(xiàn)矛盾時必然在公眾的利益面前重新進行價值定位與選擇。

2.政策實施過程中主客觀條件不充分.即政策實施過程中人、財、物和知識條件尚不完善。

從決策的主體上看，一般包括決策領(lǐng)導(dǎo)，決策助手，決策專家，學(xué)科專家，實際工作者和廣大群眾。在科學(xué)決策過程中，上述五個決策主體缺一不可。他們在決策過程中相互配合、相互補充，環(huán)環(huán)相連，共同構(gòu)成科學(xué)決策運行的動態(tài)系統(tǒng)。而我們現(xiàn)在的決策主體有明顯的缺失現(xiàn)象，而且決策主體素質(zhì)還有很大的差異性，很難構(gòu)成決策主體系統(tǒng)。同時決策的主體在進行決策的時候，對決策技術(shù)的了解、掌握及運用上有很大的差距，部分組織在決策中甚至無決策技術(shù)的支撐，因此在實際工作中無法完成科學(xué)決策的任務(wù)。

從決策的客體上看，面對社會問題時，受制于客觀條件、主觀定義、價值判斷、公眾等因素的限制，同時由于主體自身的知識、能力等因素的影響，我們很難做出較為貼近實際的判斷。在現(xiàn)實中，政府進行決策時，自身擁有的相應(yīng)的資源并不豐富，沒有足夠的能力對決策結(jié)果進行有效執(zhí)行；面對目標群體，受制于目標群體對決策的認同和抗拒的態(tài)度及行為。

從決策的環(huán)境來看，它包括地理因素、經(jīng)濟環(huán)境、政治文化環(huán)境以及社會變遷，這些因素的變動不居必然給我們決策帶來不確定的因素，從而導(dǎo)致政策實施過程中人、財、物和知識條件尚不完善。

3.沒有充分兼顧政策實施所涉及到的利益關(guān)系者，并尋求他們的認可與支持。2007年廈門PX項目在105位全國政協(xié)委員提交的議案、公眾反對的情況下最終流產(chǎn)，另選址興建；2009年，以凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、過濾和屏蔽有毒有害信息為目的的“綠壩—花季護航”網(wǎng)絡(luò)綠色過濾軟件在公眾的一片質(zhì)疑和反對聲中被迫宣布暫緩安裝；這些決策案例的結(jié)局極其相似，即決策在行政系統(tǒng)中封閉式運行，隔絕和屏蔽了公眾的利益表達和參與，但最終在公眾的參與抵制下被迫宣布失效。面對決策困境我們不得不思考：在公眾參與的環(huán)境下，我們?nèi)绾潍@得公眾的支持，如何在滿足決策民主化要求和廣泛的公眾參與的情景下，有效制定出高質(zhì)量的公共決策。

三、基于三圈理論，對當今中國決策的建議

基于上面的分析，筆者認為，我們可以借助于三圈理論，提高我國政府行政決策效率，增強我國政府在新形勢下的競爭力，構(gòu)建一個具有科學(xué)決策能力并高效執(zhí)行的政府。

根據(jù)“三圈理論”原理，只有當價值、能力、支持三個圈向中心靠攏，并有重疊時，公共決策才能達到最優(yōu)狀態(tài)。成功的決策必須是在這三個要素的博弈中尋求一種平衡。在此之外的區(qū)域，決策都將遭掣肘而無法良好運行。

（一）“價值圈”——構(gòu)建以人為本的決策機制

公共決策的制定要充分考慮公共價值取向，堅持以人為本，始終服從和服務(wù)于社會的需求，服從和服務(wù)于社會公眾的利益。在實踐中，要處理好政府利益和公眾利益的關(guān)系。

在現(xiàn)實中，我們應(yīng)擴大政府與公眾利益相一致的正當利益，對政府超過維持自身生存和發(fā)展需要而膨脹的不正當利益應(yīng)逐步取締。因為這部分利益的實現(xiàn)對社會進步和政治發(fā)展具有破壞性，起著消極作用，導(dǎo)致公共政策偏離公共性。

要想構(gòu)建以人為本的決策機制，首先要扼制政府自身利益膨脹。政府在公務(wù)活動中作為管理者往往掌握著大量權(quán)力，使得政府獲取非正當利益成為可能，若滲透到政府的行為中，就會影響政府行為的公益性。如果政府不以弱勢群體的利益為出發(fā)點，反而以權(quán)謀私，全然不顧民眾的利益，則政府的不正當利益就會大大增加，破壞公共決策的合理性和公共性。其次，用制度、法律規(guī)范政府與壟斷集團關(guān)系。最后，健全政府機制，避免政府“缺位”不作為，行使政府對市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。

（二）“能力圈”——優(yōu)化公共政策制定系統(tǒng)

1.健全公共決策信息系統(tǒng)。在整個決策體系之中，信息系統(tǒng)是決策的支持系統(tǒng)，也是政府決策的神經(jīng)系統(tǒng)，是決策系統(tǒng)正常運行的媒介和紐帶，它為決策中樞系統(tǒng)和咨詢參謀系統(tǒng)提供服務(wù)。信息的獲取與處理是制定高質(zhì)公共政策的一個基本的前提條件。政策問題的發(fā)現(xiàn)與確立、政策方案的擬定與設(shè)計、政策執(zhí)行的測控和監(jiān)督、政策的修正與反饋、政策的評估都依賴于相關(guān)信息的搜集、處理。因此必須使信息系統(tǒng)走向科學(xué)化與規(guī)范化。一是建立和健全全國性的甚至跨國性的信息網(wǎng)絡(luò)組織，確立其應(yīng)有的正式地位，并與決策、參謀咨詢、執(zhí)行系統(tǒng)相銜接，在政策制定過程中發(fā)揮支持作用；二是保持信息溝通渠道的暢通；三是保證信息的準確與防止信息的歪曲；四是信息處理的科學(xué)化與程序化；五是加強專業(yè)人員培訓(xùn)。

2.完善政府決策的咨詢參謀系統(tǒng)。現(xiàn)代決策者所要解決的決策問題和政策問題，所承擔的職責，所行使的權(quán)力與他們的知識、能力之間的差距也越來越大。因此必須建立由社會中的科學(xué)家、自然科學(xué)家、社會科學(xué)家和各種職業(yè)人員組成的咨詢參謀系統(tǒng)，將其納人政府的決策過程之中，使他們的知識、能力和智慧與政府決策者的權(quán)力及智慧結(jié)合起來，充分發(fā)揮他們在政府決策過程中的作用。在現(xiàn)代政府政策制定體系之中，謀與斷、咨詢權(quán)力與決策選擇權(quán)力的分離與有機結(jié)合已經(jīng)成為公共政策制定的一個最為顯著的特征。

3.改進公共決策中樞系統(tǒng)。決策中樞系統(tǒng)是決策體系的核心部分，是由擁有決策權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者集體所組成的首腦機關(guān)，它肩負著決策方案的最終選擇。只有實行和完善行政首長負責制，提高決策者的素質(zhì)，殘能使決策者根據(jù)信息系統(tǒng)提供的信息，對咨詢系統(tǒng)提供的方案，進行綜合、分析與判定，在權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)上，選擇或者綜合一個最佳或滿意的方案。

4.強化公共決策監(jiān)控系統(tǒng)。我們應(yīng)該在決策中樞系統(tǒng)之外選拔合適的人員和機構(gòu)對決策行為以及對政策方案的內(nèi)容和執(zhí)行依法進行監(jiān)督和控制，這樣才能在公共決策系統(tǒng)中防止決策者濫用決策權(quán)，促使政策內(nèi)容更切合實際。

（三）“支持圈”——提高決策民主化

公眾參與公共決策是政府決策科學(xué)化、民主化的必然要求，更是社會主義民主政治發(fā)展的必然要求。

隨著社會生活的快速發(fā)展，公眾參與意識的覺醒，公眾正日益成為政府公共決策的主體，完善公眾參與公共決策應(yīng)做到：一是提高公民素質(zhì)，提高公民決策意識，提高公民的參政能力；二是加強公眾參與的制度化建設(shè)。形成一整套制度、機制和辦事規(guī)程，通過法律將聽證、咨詢、公示等制度的適用范圍、代表產(chǎn)生程序、效力等問題明晰化，加強這些參與機制的制度化建設(shè)，以保證公民全面有效參與的實現(xiàn)與這些機制應(yīng)有效力的充分發(fā)揮；三是拓寬公眾參與公共決策的渠道；四是完善法律，實現(xiàn)公眾參與的法制化。

四、結(jié)束語

在實踐中三圈密切聯(lián)系，相互作用，領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)就是尋求公共價值、提高組織能力、獲取公眾支持，使三個圈最大限度地接近與重合，從而達到最佳的決策效果。其中，公共價值為三圈之根本，如沒有公共價值，就不能作為決策的目標。為了構(gòu)建一個科學(xué)、可行的決策體系人們可以通過三個圓圈的平移，改變各個區(qū)域的面積。尋找并擴大能力區(qū)的面積。

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（作者單位：遼寧稅務(wù)高等專科學(xué)校）