基于國(guó)際視角的地方政府債務(wù)管理體系構(gòu)建研究

郝桂巖 陳蕾 范杰

摘要：文章剖析了國(guó)外地方政府債務(wù)管理做法和經(jīng)驗(yàn)，闡述了我國(guó)構(gòu)建地方政府債務(wù)管理體系應(yīng)該首先設(shè)計(jì)與自身財(cái)政體制相適應(yīng)的債務(wù)管理制度，進(jìn)而管理舉債權(quán)限、方式和規(guī)模，實(shí)行預(yù)算約束，明確舉債用途，加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度，最后要完善資本市場(chǎng)，規(guī)范財(cái)政管理體制。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù)；債務(wù)監(jiān)管；償債準(zhǔn)備金制度

從會(huì)計(jì)角度看，債務(wù)是指往來(lái)時(shí)的應(yīng)付及預(yù)收款項(xiàng)和各種借款，它由過(guò)去交易、事項(xiàng)形成，預(yù)期將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出，是一種現(xiàn)時(shí)義務(wù)；從經(jīng)濟(jì)意義看，債務(wù)指的是必須返還的資金。政府債務(wù)就是政府因過(guò)去發(fā)生的事項(xiàng)和交易致使很可能在未來(lái)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益流出。考察國(guó)外地方政府債務(wù)管理情況，無(wú)論是財(cái)政集權(quán)型國(guó)家還是相對(duì)分權(quán)型國(guó)家，盡管各國(guó)在事權(quán)劃分、收支安排等諸多方面均存在差異，但他們具有規(guī)律性和普遍性的一些做法和經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑值得我國(guó)予以吸收和借鑒。

一、設(shè)計(jì)與自身財(cái)政體制相適應(yīng)的債務(wù)管理制度

財(cái)政體制是國(guó)家財(cái)政管理工作中的一項(xiàng)主要制度，是國(guó)家通過(guò)規(guī)定各企事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理上的權(quán)限和各級(jí)政權(quán)管理財(cái)政收支的權(quán)限，據(jù)以處理國(guó)家與企事業(yè)之間，國(guó)家各級(jí)政權(quán)之間的財(cái)政分配關(guān)系的管理制度。世界各國(guó)地方政府債務(wù)管理制度都與其財(cái)政體制相配套。聯(lián)邦制國(guó)家中以美國(guó)為代表，地方政府舉債情況是：聯(lián)邦政府沒(méi)有權(quán)利直接干預(yù)，中央和地方兩級(jí)政府財(cái)政分權(quán)比較徹底。日本則不相同，地方政府管理債務(wù)主要是將地方債計(jì)劃管理與審批制乃至協(xié)議制相互配合。就財(cái)政體制看，我國(guó)和日本最為接近，同樣是財(cái)力高度集中于中央，相比較而言，中央財(cái)政收入比重高，支出比重低，地方財(cái)政正相反，收入比重低，支出比重高；日本地方政府處理與居民息息相關(guān)的具體業(yè)務(wù)，中央政府管理外交、國(guó)家安全等需要由全國(guó)統(tǒng)一決策或?qū)嵤┑氖聞?wù)，我國(guó)地方政府只管本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展，中央處理國(guó)家安全、外交等事務(wù)，承擔(dān)調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)施宏觀調(diào)控等職責(zé)，中央和地方管理事物權(quán)限分工明確；我們兩個(gè)國(guó)家同樣存在地方政府財(cái)力相對(duì)不足，管理事務(wù)范圍逐漸擴(kuò)大現(xiàn)狀，這造就了中央政府對(duì)地方政府的大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付。因此，在債務(wù)管理制度上我們可以借鑒日本的一些經(jīng)驗(yàn)，地方政府舉借債務(wù)開(kāi)始可以以審批為主，制度健全條件成熟以后可以適當(dāng)采用協(xié)議制，同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

二、管理舉債權(quán)限、方式和規(guī)模

世界各國(guó)具體國(guó)情、政治體制結(jié)構(gòu)、財(cái)政收入偏好等方面千差萬(wàn)別，但地方政府舉借債務(wù)仍被各國(guó)認(rèn)為是好的融資手段。地方政府適度舉債具有積極效應(yīng)，但應(yīng)該嚴(yán)格管理舉債權(quán)限、方式和規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界多數(shù)國(guó)家規(guī)定，地方政府不能像中央政府那樣舉借外債，即便是舉借的內(nèi)債也只能用于基礎(chǔ)性和公益性投資項(xiàng)目。而世界各國(guó)地方政府一般都通過(guò)發(fā)行債券和銀行借款兩種方式來(lái)融資。絕大多數(shù)國(guó)家都監(jiān)管地方政府債務(wù)，建立地方政府債務(wù)管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。我國(guó)地方政府債務(wù)管理處負(fù)責(zé)管理地方政府債務(wù)，設(shè)置在財(cái)政部預(yù)算司下。就規(guī)?？刂平嵌瓤?，各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是供給和需求同時(shí)控制，相關(guān)指標(biāo)量化一定要細(xì)，基本能到每一級(jí)政府。所以，我們應(yīng)該借鑒這些，地方統(tǒng)一債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)進(jìn)一步集中財(cái)政信用、政策性金融融資權(quán)限，按地方政府政策性投資意圖操作，整合各種投資公司、融資平臺(tái)。地方政府債務(wù)管理部門(mén)應(yīng)明確職責(zé)、權(quán)限，發(fā)揮審核、管理、監(jiān)控、預(yù)警及責(zé)任追究等職能。另外，各級(jí)財(cái)政擔(dān)?；虺匈J政府債務(wù)，其狀況對(duì)政府債務(wù)規(guī)模和效益影響深遠(yuǎn)，財(cái)政部門(mén)內(nèi)設(shè)政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，可統(tǒng)管政府債務(wù)，制定地方政府債務(wù)管理辦法，監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，向上級(jí)財(cái)政部門(mén)、本級(jí)政府和人大報(bào)告?zhèn)鶆?wù)情況，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)橫向和內(nèi)部溝通。還有，地方政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)兼顧總體層面宏觀管理和項(xiàng)目層面微觀管理。全面負(fù)責(zé)貸款中借，資金劃撥，資金使用，貸款償還等債務(wù)管理工作。財(cái)政部門(mén)要考察選定項(xiàng)目，評(píng)估效益，提出建議，政府貸款項(xiàng)目確定前財(cái)政部門(mén)要全面預(yù)測(cè)和論證項(xiàng)目?jī)攤芰ΑR率風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，盡量避免舉債不慎而帶來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目實(shí)施中，財(cái)政部門(mén)要監(jiān)督項(xiàng)目資金使用、管理和質(zhì)量情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理，對(duì)嚴(yán)重違反資金使用規(guī)定，可能造成資金損失浪費(fèi)項(xiàng)目，可以停撥項(xiàng)目資金，責(zé)成項(xiàng)目單位整改，以保證貸款資金的有效性。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施規(guī)模控制，需求和供給雙重控制。即需求控制約束地方政府借款行為，從源頭控制地方債規(guī)模，將地方政府債務(wù)需求分為可行或不可行，不科學(xué)不符合地方實(shí)際的地方債項(xiàng)目審核不予通過(guò)。供給控制規(guī)范銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)向政府發(fā)放貸款，防止地方政府過(guò)大需求，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)額度?？刂频胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，從需求控制角度看，要建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理，嚴(yán)格協(xié)議審批各地方政府舉債，地方政府發(fā)行債券必須向中央進(jìn)行申報(bào)，提出擬建項(xiàng)目和各項(xiàng)目所需資金，中央統(tǒng)籌各地區(qū)申報(bào)情況進(jìn)行分配，統(tǒng)一劃分各地區(qū)發(fā)債額度。確定地方政府合理債務(wù)規(guī)模后，進(jìn)一步制定嚴(yán)格地方政府債務(wù)計(jì)劃，量化相關(guān)指標(biāo)到每級(jí)政府，各級(jí)政府按照債務(wù)配額合理安排本地公益性項(xiàng)目資金分配。實(shí)行對(duì)地方政府債務(wù)精細(xì)化管理。供給控制層面，中央銀行嚴(yán)格控制各國(guó)有銀行和商業(yè)銀行地方債業(yè)務(wù)總量，若發(fā)現(xiàn)銀行向地方政府貸款而政府無(wú)法如期償還者，取消該銀行地方債務(wù)業(yè)務(wù)，銀行必將極大提高對(duì)地方債安全性合理性關(guān)注度，這樣國(guó)家就能間接從供給方面控制住地方債規(guī)模。

三、實(shí)行預(yù)算約束，明確舉債用途，加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管

企業(yè)的預(yù)算約束是指一個(gè)企業(yè)的支出要受到其貨幣存量和收入的制約。國(guó)家、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、家庭、消費(fèi)者，也存在預(yù)算約束。預(yù)算約束的軟硬程度，取決于具體的環(huán)境條件，即取決于要求遵守行為規(guī)則的社會(huì)關(guān)系。硬預(yù)算約束是指財(cái)務(wù)收支計(jì)劃對(duì)行為和行動(dòng)自由的約束是硬性的；支出必須以貨幣存量和收入為約束條件。這一約束條件嚴(yán)格限制著組織行為或構(gòu)成對(duì)組織行為自由的硬約束。軟預(yù)算約束是指財(cái)務(wù)收支計(jì)劃對(duì)組織行為和行動(dòng)自由不構(gòu)成有效的約束。當(dāng)組織不能用自己的收入補(bǔ)償其支出時(shí)，也能繼續(xù)維持下去。世界各發(fā)達(dá)國(guó)家均重視對(duì)地方政府債務(wù)的預(yù)算管理，所有地方政府債務(wù)都納入預(yù)算，債務(wù)收支計(jì)劃對(duì)政府行為的約束是強(qiáng)制性的：預(yù)算囊括政府各部門(mén)所有舉債收入和償債支出，分析未來(lái)債務(wù)收支情況，安排足夠準(zhǔn)備金履行擔(dān)保責(zé)任，調(diào)整預(yù)算須經(jīng)特殊報(bào)批。世界各國(guó)一般都以法律形式明確債務(wù)資金用途，資本性支出居多，往往禁止彌補(bǔ)赤字。各國(guó)都重視債務(wù)監(jiān)管，諸如舉債的地方政府要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的信用評(píng)級(jí)服務(wù)，如實(shí)地披露地方政府資產(chǎn)負(fù)債狀況，審計(jì)工作加大力度和廣度，注重時(shí)效。我們借鑒于此，嚴(yán)格預(yù)算，規(guī)范債務(wù)用途，健全信息披露制度、信用評(píng)級(jí)、審計(jì)監(jiān)督等等。

四、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度

世界各國(guó)為防止發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，均及時(shí)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。即首先設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)并據(jù)此識(shí)別和分析現(xiàn)實(shí)存在的各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，然后將結(jié)果匯總提交風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)；再根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，警告相關(guān)部門(mén)與機(jī)構(gòu)，尋找引起風(fēng)險(xiǎn)的原因，提出相應(yīng)的化解措施，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)地方政府可持續(xù)融資。再者，世界各國(guó)普遍建立償債準(zhǔn)備金制度，嚴(yán)格規(guī)定準(zhǔn)備金用途，定期報(bào)告準(zhǔn)備金使用情況。鑒于此，我國(guó)應(yīng)實(shí)施有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，培養(yǎng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警合格人員，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作系統(tǒng)性、專(zhuān)業(yè)性和政策性，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警人員要熟悉財(cái)政相關(guān)業(yè)務(wù)，具有較強(qiáng)的分析能力。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警隊(duì)伍要穩(wěn)定，分工要明確。對(duì)或有債務(wù)、隱性債務(wù)要進(jìn)行連續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)，要加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警人員培訓(xùn)，讓他們熟練掌握各種先進(jìn)的分析技術(shù)和工具，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析水平。追究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)決策責(zé)任，即各級(jí)政府必須樹(shù)立“借債要還”的觀念，避免僥幸心理，在使用、管理貸款資金時(shí)，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)任制，用規(guī)范明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債責(zé)任。整個(gè)投資項(xiàng)目決策者要對(duì)從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，到設(shè)計(jì)、施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備、投入生產(chǎn)的全過(guò)程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。政府評(píng)價(jià)體系應(yīng)明確責(zé)任，包括是否按計(jì)劃、按進(jìn)度實(shí)施借貸、引進(jìn)任務(wù)是否完成等內(nèi)容。建立償債準(zhǔn)備金制度，確定適度償債準(zhǔn)備金規(guī)模，避免造成資金閑置或加大地方財(cái)政壓力，我國(guó)地方政府債務(wù)種類(lèi)繁多，還本付息方式和資金來(lái)源結(jié)構(gòu)不盡相同，我們應(yīng)結(jié)合每一種債務(wù)償還的具體情況，包括債務(wù)余額、償債期限及還本付息方式等分類(lèi)分析，確定債務(wù)的償債準(zhǔn)備金規(guī)模。償債準(zhǔn)備金建立后，在確保安全的基礎(chǔ)上，可進(jìn)行相關(guān)投資，使其不斷使用、安全增值。另外，要建立防止償債基金被挪用和侵占的相關(guān)制度，以保證債務(wù)能夠及時(shí)、足額償還。

五、規(guī)范財(cái)政管理體制和資本市場(chǎng)

資本市場(chǎng)亦稱(chēng)“長(zhǎng)期金融市場(chǎng)”、“長(zhǎng)期資金市場(chǎng)”，是指期限在一年以上各種資金借貸和證券交易的場(chǎng)所。資本市場(chǎng)上的交易對(duì)象是一年以上的長(zhǎng)期證券，即還款期限超過(guò)一年、用于固定資產(chǎn)投資的公司債務(wù)和股東權(quán)益——股票。因?yàn)樵陂L(zhǎng)期金融活動(dòng)中，涉及資金期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，具有長(zhǎng)期較穩(wěn)定收入，類(lèi)似于資本投入，故稱(chēng)之為資本市場(chǎng)，它與調(diào)劑政府、公司或金融機(jī)構(gòu)資金余缺的資金市場(chǎng)形成鮮明的對(duì)照。規(guī)范財(cái)政管理體制應(yīng)促使地方政府有充分的財(cái)政自給能力，合理界定中央和地方兩級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，具體地，首先應(yīng)該合理確定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模：在優(yōu)先考慮通過(guò)調(diào)整事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分體系相應(yīng)增加地方政府自有收入的基礎(chǔ)上，中央政府要結(jié)合自身財(cái)力建立健全規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，不斷加大對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付力度，糾正縱向和橫向的財(cái)政失衡，促進(jìn)公共服務(wù)的均等化；還有是選擇合適地的轉(zhuǎn)移支付形式：地方事權(quán)支出，主要要調(diào)整財(cái)權(quán)配置、增加地方自有收入，輔之以中央財(cái)政通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付予以適當(dāng)支持，中央政府委托事務(wù)，應(yīng)中央財(cái)政通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式安排解決，中央政府導(dǎo)向的下級(jí)事權(quán)事務(wù)，中央財(cái)政理應(yīng)通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付加以扶持和引導(dǎo)。規(guī)范資本市場(chǎng)一方面可以完善審計(jì)等監(jiān)管制度，增強(qiáng)地方政府債務(wù)方面信息透明度，即除牽涉國(guó)家機(jī)密項(xiàng)目外，其余各收支項(xiàng)目金額、編制依據(jù)等，都應(yīng)向社會(huì)公布，地方財(cái)政各項(xiàng)安排和實(shí)施結(jié)果都公開(kāi)。另一方面地方政府應(yīng)廣泛運(yùn)用向銀行借款和發(fā)行債券等方式籌集資金，加劇市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，減少融資成本，提高政府債券流通能力，彌補(bǔ)地方政府債務(wù)行政管理不足，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。還有，民間部門(mén)充分利用資本市場(chǎng)融資，可彌補(bǔ)地方政府投資，政府債務(wù)融資需求變小，防止發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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*本文系遼寧省教育廳課題編號(hào)W2010288《遼寧省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)問(wèn)題現(xiàn)狀及對(duì)策研究》的前期成果。

（作者單位：沈陽(yáng)大學(xué)）