阿壩經濟重建巧借“飛地”

楊萍

編者按

上期，《“飛地經濟”激活兩個貧困縣》的報道，研究了欠發達地區（興山、五峰兩個山區縣）到相對發達地區（宜昌市）發展飛地園區的模式。本期報道的阿壩藏族羌族自治州，與五峰縣相似，山清水秀，草原遼闊，擁有豐富的動植物資源，被譽為世界生態旅游最佳目的地。除了區位交通不適合發展工業外，2008年的“汶川大地震”對阿壩州工業帶來毀滅性打擊。國務院為幫助其震后產業恢復，在成都市尋找了一塊“飛地”。經過三年多發展，該園區已經成為跨區域經濟合作的典范。

而成都市另一較早的飛地園區——錦金工業園，則代表了另一種飛地模式，即國內知名商貿區成都錦江區，由于缺乏工業發展用地，需要到土地資源相對豐富的郊區縣金堂縣，尋求發展飛地工業園。

兩個園區，兩種模式，在探索過程中，各自出現了不同的經驗和教訓。為研究飛地經濟和區域經濟合作提供了非常寶貴的借鑒。

這是一個很特別的工業園。

誕生之初，在國務院的推動下為其尋找“飛地”，最后由國務院副總理李克強簽字批復；籌建時，國家撥款中央災后重建資金4億元，四川省為其一次性劃地10平方公里。這是2008年“5·12”大地震后，根據國務院災后重建相關精神，由成都市與阿壩州合作打造的災后重建項目，也是全國唯一的地震災后異地產業重建園區——成阿工業園。

目前，該園區已批準為省級開發區，并被列入四川省培育成長型特色產業園區（“1525工程”）名單。

地震催生的“飛地經濟”

阿壩藏族羌族自治州（簡稱阿壩州）地處青藏高原東南緣，與成都平原相鄰，這里有壯美的自然景觀，豐富的動植物及水力資源，卻因高原復雜的地形地貌，尤其是高山的阻隔，使得該地區發展工業變得異常艱難。

阿壩州一直夢想著在平原地區有塊發展工業的土地，多年前，甚至向四川省打報告，希望把都江堰劃為阿壩州。阿壩州的工業集中在汶川縣映秀鎮水磨一帶，從映秀到都江堰，原本需要1個小時的車程，打通隧道后，只需要8分鐘。映秀鎮水磨為阿壩州發展工業提供了極為便利的交通條件。

在政府的大力扶持下，阿壩州想通過發展工業自我“造血”。利用豐富的水力資源，阿壩州引進了國內大型電力企業，參與該地區的水電開發。在水電產業的帶動下，還發展了硅、鋁酸鹽等產業。

然而，一場地震毀了一切。2008年“5·12”地震發生后，映秀鎮恰好處在震中，阿壩州的工業遭受到毀滅性打擊。

抗震救災結束后，災區進入產業恢復階段。國務院經過綜合考察，認為阿壩州已經不適合發展工業，為幫助其震后產業恢復，決定在成都地區尋找一塊土地，發展飛地經濟。在省委、省政府的推動下，2008年下半年開始選址，多處考察后，最終選定金堂縣。

金堂縣地處成都市東北部，是連接成渝經濟圈和成德綿經濟帶的重要增長極之一。該縣是典型的淺丘地貌，地下是巖石，巖石上覆蓋著薄薄的紅土，土質黏，適合發展工業。再加上該縣距成都市區只有30公里，成南高速建成后，從園區到成都市僅需要半個小時。這都為阿壩州發展飛地工業園提供了便利。

2009年3月，阿壩州與成都市簽訂了合作共建飛地園區的協議，下半年開始動工?！爱敃r勘察園區土地時，都是走路進來的，這里雖然有兩個鄉鎮，但根本沒有公路，舉目望去，一個個小山包連綿起伏，鄉鎮之間只有一條條小路?！背砂⒐I園管委會副主任蔡東陽參與了前期選址和園區籌建，他向《支點》記者描述：“最初，這片土地跟荒郊野嶺一樣，大家在建設施工之余，還能打野兔，搞野炊?！?/p>

屬地管理

該園區引起兩地政府高度重視，成都市和阿壩州成立了最高決策機構——協調小組，有重大事項時，由兩地政府分別指定領導來協商。雙方還互派干部，成立園區管委會。遇到重大問題，成都市和阿壩州還會召開聯席會議，共同研究。

雙方政府共同出資2億元，注冊成立投資公司。成都市出資1.2億，占股60%，阿壩州出資8000萬，占股40%。再加上國家為園區安排的災后重建資金4億元，和廣東省援建汶川縣的2個多億資金，構成了園區的早期籌建經費。

在運行過程中，大家及時調整、充實、完善體制和機制，建立了一套高速運轉的機構和職能。金堂縣將成阿園區的建設和規劃納入金堂縣的發展規劃，園區招商引資工作一并納入金堂縣的招商引資工作。當年，成都市規定，每個園區必須確定一個主導產業，成阿工業園和金堂工業園被作為成都市節能環保產業基地。

自此，成阿園區才開始完全依托當地政府，園區所有政務，都由金堂縣政府部門直管。所有項目申報，都由金堂縣向成都市申報，再由成都市向四川省申報。蔡東陽總結說：“并不是給你弄一塊飛地，就可以自成體系來發展，一定不能脫離當地政府，屬地管理是我們成功的很重要因素?！?/p>

政府加市場運作模式

在合作共建中，雙方政府定了一個基調：一切以有利于園區的發展為最高原則。

在此原則指導下，園區嚴格按照“政府加市場運作”模式，園區基建、投融資管理等完全由投資公司按照市場化方式操作，管委會只負責管理、監督和協調。雙方政府會傾力整合各自資源，為園區服務。

在園區建設過程中，遇到的最大瓶頸是將農業用地變成工業用地的土地指標問題，這也是所有工業園區面臨的最大問題。然而，成都市和阿壩州共同努力，經四川省協調，最終同意阿壩州災后建設用地的土地指標調劑到金堂縣，園區整個規劃的10平方公里土地，一次性報批。這也是園區快速發展的關鍵因素之一。

為解決園區征地拆遷、社保等資金壓力，金堂縣財政為成阿投資公司提供了價值25億元的土地使用權抵押擔保，縣財政還為還本付息進行兜底擔保。阿壩州政府已同意成阿投資公司使用阿壩州政府2012年發債指標，由阿壩州財政提供兜底擔保，成阿公司擬發行5億元城投債。

園區經過高速發展后，原來2個億的注冊資本，已經不能滿足投融資需求了，因此雙方決定增資擴股，再增加2個億?，F在注冊資本變為4個億。經過前期探索，雙方政府都認識到：發展飛地經濟，既要算細賬，更要算大賬。不能只盯著眼前利益，要看長遠發展。

從“招商引資”到“招商選資”

與其他園區一樣，成阿工業園在早期的招商引資階段，也經歷了依靠眾多優惠來吸引企業入駐的情況。2009年上半年到2010年上半年，進園門檻相對較低。

然而，成阿工業園很快度過了這個階段，在不到一年的時間里，該園區就完成了從“招商引資”到“招商選資”的過渡。

2010年下半年，園區將產業發展定位為節能環保產品的生產、節能環保裝備制造及發展循環經濟，招商引資的門檻也大幅提高。當年，國內節能環保類的優質、大型企業才能入駐園區，且單個項目的投資額均在1億元以上。

2012年以后，園區堅持產業高端和高端產業，著力招大引強，重點瞄準世界500強、國內50強和行業前10強企業，要求每畝的投資強度不低于300萬元，稅收要求不低于15萬元。

截至目前，園區已經累計引進杭州士蘭、蘇州德爾、康力電梯、興華特種玻璃等75個項目，協議總投資187億元，占地面積約7600畝，預計年稅收16億元，預計年銷售收入374.7億元。其中，節能環保項目57個，投資達160億元，占招商引資項目的76%；杭州士蘭、康力電梯、德爾集團、興華特種玻璃等4戶企業已分別成功上市。

所引進的項目畝均投資強度246萬元，預計全面建成后，年銷售收入約375億元、稅收達16億元。目前，在談重點項目有深圳聯誠發等10個重大產業化項目，其中世界500強企業2個，行業前10強企業5個。

為提高資源產出率，加強環境保護，改善區域生態環境，園區實施循環化建設。一是由成阿實業公司為業主，新建一座處理能力為1500噸/天的中水回用站。該項目將把園區內企業排放的污水處理后，用于緊鄰園區的國電金堂電廠洗煤系統、脫硫系統、冷卻系統。該項目的實施，不但緩解了沱江河非常有限的氨氮指標壓力，而且也是解決園區環境容量指標的有效方式。

二是引入了國電金堂電廠建設余熱項目。緊鄰園區的國電金堂電廠每天將提供約400噸的余熱，該余熱將成為園區10余戶企業重要的生產要素之一。該項目的實施，不但使供需雙方取得了雙贏，也為下一步成阿園區創建省級循環示范園區打下基礎。

先建廠房后辦證

“我們有個很好的經驗：企業建成后才給予土地掛牌?！辈號|陽告訴本刊記者，每個企業要在園區落地，園區會給企業出一個紅線圖，企業開始招投標建設。在廠房建成封頂后，園區才給土地掛牌。

為發揮園區的土地利用效率，園區鼓勵企業修高層廠房，限制企業建倒班房和職工宿舍；探索分時段供地和出讓年限彈性供地模式；建立了企業在簽約后3個月內不履約以及建設進度未如期履約就啟動解約程序的退出機制。這種機制有效避免了某些企業空手套白狼，想通過圈地來融資的目的。

截至目前，園區已清退企業6戶，收回土地400余畝。同時，園區為充分發揮有限的土地資源，通過調整部分道路、綠地、商業用地，新增工業用地2181畝。經測算，入園項目畝均投資強度約246萬元，年畝均銷售收入約490萬元，年畝均稅收約21萬元，高于四川省平均水平。

一方面，園區以“投產一批、竣工一批、主體完成一批、基礎完成一批、開工建設一批”的促建思路，突出重點，對所有項目進行分批重點跟蹤，加快推進重大項目工程建設進度，促主體在建項目投產達效。

另一方面，園區積極對接相關部門，企業要素保障實現“零”障礙。入園企業供電、供水、排污、通訊等要素實現基本保障。此外，針對企業的實際困難，園區協調多家金融機構，為入園企業搭建融資平臺，解決10余戶企業短期建設資金和生產流動資金共1.5億元，解決園區基礎設施建設資金6.69億元，緩解企業短期資金壓力，為項目建設提供了有力保障。

統計稅收的創新之舉

本刊記者從成阿工業園了解到，今年1-6月，園區完成固定資產投資42.5億元；實現工業總產值16.4億元（入庫6.5億元）；引進到位縣外資金25億元；完成政府性融資6.69億元，累計實現融資17.99億元；實現稅收2993萬元，累計實現稅收近7000萬元。

雙方政府對利益分配早有協議：阿壩州和成都市分別按照6：4的比例進行利益分成。具體到稅收，在園區內直接按照6：4比例，分別給企業開稅票。比如，某企業需要納稅100萬，阿壩州給企業開60萬的稅票，成都市開40萬的稅票。

然而，諸如GDP、工業增加值、投資額等主要經濟指標，雙方采取的辦法是，由金堂縣統計后，統一上報四川省統計局，再由省統計局按照六四比例，給予雙方認定。這樣就避免了雙方分別統計時出現的漏報或多報情況。

在發展飛地經濟的過程中，有一個問題不可避免——如何安置征地拆遷戶。記者了解到，當年成阿園區規劃的10平方公里共涉及到4000余戶居民的拆遷問題，為了妥善安置拆遷戶，園區規劃了4559套安置房。

除了建設安置房，園區還將規劃小學、幼兒園、小區醫療點、農貿市場、銀行、郵局等配套機構。蔡東陽指著規劃圖告訴本刊記者：“未來，相當于在這塊土地上重建了一個城鎮，不僅拆遷戶可以入駐，園區的員工也可以在這里安家落戶?！?/p>

這里的人們對規劃的藍圖充滿期待，記者了解到，這4000余戶居民，按照每人35平方米的標準，可以以房換房。當地企業和員工，也可以在此租房和買房。工作之余，園區的人們還給這個規劃中的新城起了個美麗的名字——巴德小鎮。