在城鎮(zhèn)化過程中如何切實(shí)保護(hù)好耕地

朱永明

耕地保護(hù)動力來源于憂患意識，只有清醒地認(rèn)識到耕地問題的重要性，才能增強(qiáng)耕地保護(hù)的自覺性。同時，要客觀評價城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地非農(nóng)化，認(rèn)識到一部分耕地?fù)p失是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的代價性損失。目前耕地減少很大程度上是由于沒有有效、集約利用土地，并不是由于城鎮(zhèn)化本身造成的。

處理好城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的關(guān)系，要從全局、長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，從土地資源人均占有少的實(shí)情出發(fā)，在科學(xué)設(shè)定人口規(guī)模的前提下，通過強(qiáng)化各級土地利用總體規(guī)劃的編制和實(shí)施，集約利用土地，既做到保證基礎(chǔ)設(shè)施等必要的建設(shè)用地服務(wù)于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，又保證不突破18億畝耕地的底線。

加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)一體化的中心環(huán)節(jié)，要充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的特殊地位與功能，完善小城鎮(zhèn)醫(yī)療、衛(wèi)生、交通、社會保障等機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。使分散的農(nóng)村居民點(diǎn)向中心鎮(zhèn)集中，并初步形成以多個衛(wèi)星城市包圍一個大中心城市的格局。這樣可以使農(nóng)村的居住條件、消費(fèi)方式、生活質(zhì)量、生活方式向城市靠攏，同時通過土地整合，耕地面積增加，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少，土地利用效益提升，最終實(shí)現(xiàn)“雙增一減一提升”的目標(biāo)。

科學(xué)制定土地總體利用規(guī)劃，提高土地利用技術(shù)。為了在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中穩(wěn)定耕地資源，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中與確保糧食穩(wěn)定的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)按照集約化的原則科學(xué)地編制土地利用總體規(guī)劃，并以此為依據(jù)編制城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和農(nóng)村土地保護(hù)規(guī)劃，形成一體化的規(guī)劃體系，從而在宏觀上指導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村土地保護(hù)。在城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃中，要盡量利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)的存量土地，全面清理處置閑置土地?？梢酝ㄟ^土地置換和企業(yè)改制等方式，對城鎮(zhèn)的存量土地進(jìn)行調(diào)整和改造，優(yōu)化市區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地利用集約化程度。

另外，還可以通過發(fā)展土地開發(fā)和復(fù)墾技術(shù)、集約型土地利用技術(shù)、提高土地質(zhì)量型技術(shù)，以及各種與土地利用相關(guān)的技術(shù)，以增加各類土地經(jīng)濟(jì)供給總量，提高土地質(zhì)量和產(chǎn)出能力，緩解或者減輕用地矛盾，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和其他土地利用的綜合協(xié)調(diào)。

建立健全土地管理相關(guān)制度，強(qiáng)化政府在耕地保護(hù)中的調(diào)控作用。首先要健全實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)及其全部土地利用綜合協(xié)調(diào)的土地制度，改革我國土地資源管理體制，建立長效機(jī)制。在農(nóng)村農(nóng)用地制度上加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)、堅(jiān)持和完善農(nóng)地集體所有制、家庭承包使用制以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制；在農(nóng)地非農(nóng)土地制度上一要注重村莊居民點(diǎn)的數(shù)量、等級規(guī)模及分布，調(diào)整農(nóng)村居民點(diǎn)的用地規(guī)模和內(nèi)部結(jié)構(gòu)并且加強(qiáng)農(nóng)村住宅的科學(xué)設(shè)計(jì)。

二要從征地和供地兩方面規(guī)范政府的行為，嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量；在城鎮(zhèn)土地制度上要本著提高城鎮(zhèn)土地資源配置效率，減輕非農(nóng)建設(shè)占用耕地壓力的原則。

其次要加強(qiáng)耕地利用狀況動態(tài)監(jiān)測，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)的法制建設(shè)。建立嚴(yán)格規(guī)范、上下統(tǒng)一的土地利用公示制度，使各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的耕地資源狀況透明化，各部門互相監(jiān)督。通過GIS，RS的有機(jī)結(jié)合實(shí)現(xiàn)全國耕地資料的實(shí)時采集、更新與分析，及時確定耕地用途的變更方向和變更的數(shù)量，實(shí)現(xiàn)對全國耕地保護(hù)的有效監(jiān)督。同時制定并嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)，對違法占用耕地的行為進(jìn)行阻止和懲處。

以推進(jìn)節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，提高建設(shè)用地利用率。土地的珍貴性和土地供求矛盾的尖銳性，要求實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護(hù)和利用的相互協(xié)調(diào)，這都必須要對土地資源實(shí)行集約和節(jié)約利用，堅(jiān)決杜絕土地浪費(fèi)。城鎮(zhèn)土地在地理上和經(jīng)濟(jì)上都要依靠農(nóng)地，特別是依靠為城鎮(zhèn)提供“菜籃子”的耕地，集約利用城鎮(zhèn)土地，也就是保護(hù)了耕地，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)的相互協(xié)調(diào)。因此，城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，必須堅(jiān)持需求引導(dǎo)與供給調(diào)節(jié)，合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時序，從嚴(yán)控制建設(shè)用地總規(guī)模：加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制，嚴(yán)格劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界，控制建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張；積極盤活存量建設(shè)用地，鼓勵深度開發(fā)地上地下空間，充分利用未利用地和工礦廢棄地拓展建設(shè)用地空間。

改革和完善戶籍管理制度，鞏固我國城鎮(zhèn)化成果。戶籍改革最核心的內(nèi)容是打破城鄉(xiāng)界限、地區(qū)界限和城鎮(zhèn)界限，把戶籍制度中的人口流動信息登記職能與附加在戶籍制度上的教育、經(jīng)濟(jì)福利等權(quán)利分開，確立戶籍自愿流動登記制度。戶籍改革的關(guān)鍵，是戶籍改革以后二元結(jié)構(gòu)要改變。如果戶籍改革與經(jīng)濟(jì)社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實(shí)際意義。因此應(yīng)對社會保障、計(jì)劃生育、義務(wù)教育，特別是農(nóng)村土地承包和集體經(jīng)濟(jì)收益分配等與戶籍制度改革相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)政策進(jìn)行一次全面清理。

在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃為導(dǎo)向，優(yōu)先保障耕地和基本農(nóng)田用地，立足存量士地的內(nèi)部挖掘，大力開展土地開發(fā)復(fù)墾整治，實(shí)現(xiàn)耕地面積增加、質(zhì)量提高，促進(jìn)了城鄉(xiāng)土地節(jié)約集約利用。

[1]肥西縣國土資源局.安徽省肥西縣土地利用總體規(guī)劃大綱說明（2006～2020）

[2]萬王茂，韓桐魁.土地利用規(guī)劃學(xué).北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2002

[3]熊鷹.區(qū)域土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用問題—以長沙縣為例，2007.70