以資源優勢促武陵連片扶貧開發

與全國其他地方相比，武陵山區在國土資源方面具有鮮明的特色。我們要秉承因地制宜、統籌協調的理念，充分發揮當地資源優勢，推動連片特困地區快速發展。

武陵山區地跨湖北、湖南、重慶、貴州4省市，涵蓋71個縣（市、區），區內人口3600多萬，是少數民族聚居多、貧困人口分布廣的連片特困地區，貧困程度深，貧困類型多。2011年，中央在武陵山區率先啟動區域發展與扶貧攻堅試點，探索以跨省片區為單位組織大規模扶貧攻堅的經驗與方法。國土資源是經濟社會發展的重要物質基礎，對于扶貧開發工作具有重要意義。2012年以來，我們以“加強國土資源工作，促進武陵山區集中連片扶貧開發”為主題，進行了專題調研，提出相關的意見和建議。

武陵山區國土資源特點

武陵山區國土總面積17.18萬平方公里，境內群山起伏，巖溶發育強烈，屬典型的山地、高原地貌。與全國其他地區相比，其在國土資源方面具有非常鮮明的特點。

一是土地利用率較高，但土地利用效率偏低、耕地資源相對稀缺。土地利用類型以農用地為主，建設用地次之，未利用地很少，土地利用率較高。如區內的邵陽市、湘西州土地利用率分別達93.55%、94.53%，均高于湖南全省平均水平。但區內土地利用相對粗放，地均產出不高。如邵陽市地均固定資產投資為0.68萬元/公頃，地均GDP為1.73萬元/公頃，僅為全省同期平均水平的57%和55%。

此外，由于自然條件限制，區內耕地面積較少，人均僅為0.81畝，逼近聯合國糧農組織劃定的糧食安全警戒線。耕地后備資源匱乏，新增耕地潛力不足。據調查，到2020年張家界、湘西州、邵陽、懷化等地新增耕地潛力分別為13067.03公頃、17145.62公頃、22927.74公頃、16302.49公頃，均處于較低水平。

二是礦產資源種類豐富，開發利用前景廣闊。武陵山區地跨湘西、鄂西、南嶺、長江中下游等多個全國重點成礦區帶，礦產資源種類繁多，錳、銻、汞、石膏、鋁等礦產儲量居全國前列。如地處武陵山區腹地的湘西州，已發現礦產63種，其中探明儲量的27種，釩礦遍布全州，錳礦工業儲量居全國第二，鉛鋅礦居全國第三，汞遠景儲量居全國第四位，全州礦產資源總價值達2萬億元以上。此外，利川、建始、張家界、桑植、秀山具備較好的石油天然氣賦存條件，酉陽、彭水、銅仁等地頁巖氣資源較為豐富。

三是生態良好，旅游資源極其豐富。區內森林覆蓋率達53%，是我國亞熱帶森林系統核心區、長江流域重要水源涵養區和生態屏障，有“華夏綠心”之稱。生物種類多樣，素有“華中動植物基因庫”的美譽，擁有水杉、珙桐、銀杉等一級保護樹種，娃娃魚、金絲猴、金錢豹等珍稀動物。自然景觀獨特，組合優良，分布密集，極具開發潛力。區內有世界自然遺產地2處、世界地質公園1處，國家級自然保護區10處、國家森林公園15處、國家地質公園2處。武陵源、梵凈山、鳳凰古城等景區馳名海內外。

四是地形地貌復雜，地質災害頻發。武陵山區屬亞熱帶向暖溫帶過渡類型氣候，降雨時長量大，加之區內山高坡陡、河流溪溝密布，導致山洪地質災害頻繁、土地石漠化嚴重。同時，還有分布廣泛、類型多樣、演變迅速的生態環境脆弱帶。此外，歷史上粗放的礦產開發方式造成了植被破壞、水土流失、河流與空氣污染、礦山地質災害等生態環境破壞現象。露天采礦和地下采礦導致的崩塌、滑坡等較為普遍，洞渣及尾砂渣的存放堆積占用土地現象嚴重。

理念與規劃要創新完善

牢固樹立科學的國土資源利用與管理理念。一是因地制宜的理念。武陵山區地形地貌復雜，自然條件差異大，必須根據當地實際情況，科學確定城鎮建設、產業發展、礦產開發、耕地保護、生態修復等不同土地的空間開發方向和管理模式。二是統籌協調的理念。在宏觀層面，應統籌武陵山區與環長株潭城市群、武漢城市圈、成渝地區、黔中地區等大區域之間的國土資源開發利用關系；在中觀層面，應合理統籌湘黔鄂渝四省市國土資源管理格局，綜合考慮城鄉區域發展因素；在微觀層面，應統籌協調建設用地、生態用地、資源開發等不同用地類型的關系，建立統籌兼顧的國土資源利用體系。三是節約集約的理念。落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，強化節約集約考核評價，提高土地利用效率和資源開發水平。四是生態環保的理念。根據國家主體功能區規劃，武陵山區總體處于限制開發區域。在國土資源開發利用與管理中，必須把生態保護放在首位，嚴格執行土地供應制度和礦產資源準入退出機制，切實維護區內良好生態環境。

建立完善國土資源規劃體系。一是建立國土資源規劃協調機制。加強武陵山片區土地利用總體規劃、礦產資源規劃的省際銜接，增強規劃的科學性和可操作性，強化規劃的總體管控作用。二是建立土地利用總體規劃滾動修編制度。根據《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011—2020年）》確定的城鎮發展布局、重大基礎設施項目、產業發展規劃、基礎公共設施建設等內容，相應調整建設用地規模與布局、耕地保有規模、土地利用方向等規劃參數。三是推進土地利用總體規劃進村工作。統籌村級產業發展、耕地保護與基礎設施建設，為新農村建設奠定堅實基礎。

土地利用要因地制宜

完善節約集約用地機制。一是推行差別化用地政策。適當增加新增建設用地計劃指標，優先支持懷化、黔江、恩施、張家界、吉首、銅仁等中心城市及一批重點城鎮建設，交通、能源、水利、電力、通訊等重大基礎設施項目，以及旅游、文化、特色農業等產業發展。突出支持縣域經濟發展，促進人口向城鎮集中、工業向園區集中、土地向適度規模經營集中。完善用地審批模式，支持張家界旅游用地改革試點，適當放寬產業用地限制，探索只征不轉、只轉不征等多元供用地模式。二是加強城鄉土地統籌。加快推進農村集體土地確權發證工作，確保農民合法土地權益。靈活應用城鄉建設用地增減掛鉤政策，著力盤活城鄉存量建設用地，在確保建設用地總量平衡的前提下，支持重點城市、重點產業發展。穩妥推進集體建設流轉，探索開展宅基地和林地抵押融資試點，逐步完善宅基地退出機制。三是積極支持扶貧搬遷工作。優化土地審批服務，適當減免審批費用，及時落實扶貧搬遷或避災搬遷用地。

扎實做好耕地保護工作。一是將土地整治與發展特色農業結合起來。創新土地綜合整治項目申報與實施機制，為油茶、茶葉、桑蠶、高山蔬菜、魔芋、柑橘、中藥材等特色農業發展提供優良種植基地。二是加大高標準農田建設力度。以烏江、清江、澧水、沅水、資水等區內主要河流為重點，推進流域性土地綜合整治工作，大規模建設高標準農田，確保區內糧食供給安全。三是合理開發耕地后備資源。提高耕地開發項目標準，加大新增耕地后期管護投入，允許區內節約補充耕地指標在省域內有償、有序流轉。

礦業開發要綠色可持續

大力發展綠色礦業。一是切實加強基礎地質工作。優先部署并盡快完成區內1：50000萬區域地質調查等基礎地質調查工程，查清基本資源底數。二是建設一批礦業經濟基地。針對錳、鉛鋅、頁巖氣、鐵、釩等重點礦種，部署一批整裝勘查項目，力爭找礦重大突破。加大資源開發整合力度，扶持一批探采、選冶一體的優勢礦山企業。支持利川、吉首、邵陽、懷化等地依托本地優勢礦產資源，延長產業鏈條，提升資源綜合加工能力，建設大型礦業經濟基地。三是加強礦產資源節約和綜合利用。加強產學研結合，加快礦產資源開發利用技術研究，提高資源綜合利用水平。

切實加強地質環境保護工作。一是全面推進地質環境詳細調查工作。爭取在2015年前全面查清區內地質災害狀況和發育規律，對重大地質災害隱患點進行工程勘察，完善治理措施與方案。加快推進重點礦區1：10000萬礦山地質環境普查，查明礦山地質環境問題的主要類型、分布、成因、變化規律等。二是推進重點地質災害治理和搬遷避讓。加大中央與省級資金投入力度，實施一批重大地質災害隱患治理工程，確保群眾生命財產安全。三是創新礦山地質環境保護機制。編制市縣兩級礦山地質環境保護和治理規劃，健全礦區地面沉降、塌陷、地裂縫、地下水系變化防控機制，加強礦山地質環境監測。四是加強地質公園和地質遺跡保護與利用。加大地質遺跡調查力度，爭取發現一批具有世界影響的地質遺跡。繼續推進崀山、紅石林、烏龍山、梵凈山等地質公園建設。

基礎工作要加快發展

加快發展測繪地理信息事業。確保每2年更新一次覆蓋全域、地面分辨率不低于5米的影像，每年更新一次覆蓋主城區、分辨率不低于1米的影像。開展張家界、崀山、紅石林、梵凈山等景區三維動態地圖制作，促進景區數字化建設。

加強基層國土資源管理能力建設。在國土資源系統建立掛職和跟班學習制度，人才培訓、人才獎勵等向片區傾斜。加大執法裝備支持力度，由部省統籌資金，爭取實現市縣國土資源部門“1+1”用車（一臺公務車加一臺執法車）。對永久基本農田劃定、集體土地確權登記發證、規劃修編等重大業務經費，加大資金直接支持力度。

完善國土資源支持扶貧開發的工作機制。一是建立跨區域的國土資源工作聯席會議制度。建立湘黔鄂渝四省市國土資源聯席會議制度，定期協商重大國土資源管理問題，增強區域國土資源政策協調性。二是加強對扶貧工作的領導。各省國土資源主管部門分別建立扶貧工作領導小組，出臺專門扶持政策并嚴格落實。三是建立對口扶貧機制。各省市國土資源主管部門應協調本系統力量，建立先進地區國土資源部門對口支持片區內國土資源工作的扶貧機制。

（此文為全國政協常委、湖南省政協副主席、湖南省國土資源廳副廳長楊維剛在全國政協第十一屆全國委員會常務委員會第十八次會議上的講話，有刪減，標題為編者所加）