湖南省地勘行業管理體制改革初探

戴塔根 宋艷秋 喻建良

編者按：從本期開始，“觀察”欄目將陸續推出“地質學術新輝煌——‘十一五以來對湖南地質研究和勘探工作影響深遠的十篇論文”，讓更多的讀者關注、了解湖南地質研究的重要觀點和理論。

歷史沿革

湖南省的地質勘查行業發展始于上個世紀50年代初，發展到上世紀90年代末期的時候，全省擁有從業人數3萬多，將近60家地勘單位，分別隸屬于湖南省地礦廳、有色湖南地勘局、湖南煤田地質局、中國石油地質局、核工業中南地勘局、武警黃金部隊、建材湖南地勘總隊、湖南石油化工地質隊、輕工鹽業勘探隊和冶金長沙地調所。從管理體制上，所有這些地勘單位全部屬于事業單位，由財政撥款執行對應主管部門下達的地質勘察任務。

上世紀90年代中期開始，湖南省地質勘查體制就開始醞釀改革。1995年1月，原國家地質礦產部批準成立地礦部湖南地質礦產勘查開發局，負責管理原湖南省地質礦產所屬隊伍。省地礦廳和湖南地勘局實行兩塊牌子、一套班子、兩種職能、分軌運行的管理體制。

在省政府的安排下，1999年湖南省地質勘查行業進行了第一輪改革。湖南省地礦廳、有色湖南地勘局、湖南煤田地質局和核工業中南地勘局全部屬地化，其中湖南省地礦廳更名為湖南省地礦局(兩塊牌子并存)，有色湖南地勘局改名為湖南有色地勘局(歸口省有色金屬工業總公司管理)，核工業中南地勘局改稱湖南省核工業地質局，以上三個局以及湖南煤田地質局全部為省直屬事業單位。

屬地化以后的地礦、有色、核工業和煤田四個地勘局是湖南省省管地勘隊伍，也是我省地勘隊伍主要組成部分。根據2005年省國土資源廳的統計報表以及省財政廳和國土資源廳聯合調查組的調查報告，湖南省共有地質勘查單位78家，其中省管四局下屬的二級單位61家，人數達到41925人(其中在職職工19236人)。

現存主要問題

湖南省的地質勘查管理體制與全國的地質勘查管理體制存在相同問題，這些問題主要集中表現在以下三個方面：

所有制形式單一，產權關系不清。湖南省的地勘單位以事業型為主，這些事業型單位全部屬于國家所有制。在這種單一的所有制形式下，由省局任命的經營者代表國家管理地勘單位，經營者只對上級負責，經營成果的好壞與經營者個人利益沒有太直接的關系；職工的勞動、地勘單位的發展和職工個人利益沒有密切的聯系，導致職工不關心單位的管理，缺乏工作的主動性和積極性，從而造成地勘單位缺乏活力。

體制不順、機制不活。湖南省的地勘單位管理體制既不是純事業單位，也不是純企業體制，而是一種事業向企業過渡的體制。

事企不分、事企混合。地勘單位現行的管理體制，是事業與企業之間的過渡類型，即事企混合型。地勘行業將公益性和商業性混在一起運作。其中由財政預算出錢，為礦山企業找礦、勘探，造成了礦產勘查和開發的脫節，使許多耗費巨資探明的礦產，難以開發利用，形成資金的積壓；同時也加重了中央財政負擔，并扭曲了礦產品成本。

理想管理體制模式的構建

怎樣構建我省新的地質勘查體制?應該考慮以下幾個問題：一是公益性地質工作的內涵，二是我省現有體制的實際情況，三是國內外已有的經驗。

公益性地質勘查工作范圍的確定。公益性的地質勘查應該負責到什么程度，公益性地質勘查的工作范圍是哪些?筆者認為，應該包括以下幾個方面：一是在所有礦產資源的所有權歸全民所有的條件下，考慮到礦產普查的風險程度較高，一般企業難于承受，建議對所有礦業勘查而言，普查階段劃為公共管理；對于急需和緊缺礦產，可以考慮將詳查甚至勘探工作劃為公共管理范疇。無論對何種礦產，都必須在形成礦業權以后才取過征收資源使用補償的方式進入市場，由企業接手進入下步的勘查和開發工作。二是基礎地質調查（包括地圖、地層、構造、水、地球物理、地球化學等)、礦產普查和兩種資源的詳查和勘探工作。

改革以后湖南省地質勘查行業管理組織結構。公益性地質工作應該由政府部門承擔，而商業性地質工作則由民營資本完成，因此，公益性地質隊伍和管理體制組織可以按如下結構組建。

業務上國土資源廳下轄礦產勘查處、基礎地質調查處和地質環境處，它們均為行政單位。

輔助處室的設計方面，需要有兩個單位負責管理公共地勘投入的產品，分別是礦權處和資料中心。根據礦業權的屬性和國外的慣例，礦權處為行政管理單位，資料中心為非營利事業單位?？紤]到礦權的市場運作，建議在礦權處下設立一個礦權市場運作中心，其功能相當于現在的土地產權交易中心。為了減少機構重復，建議將礦權市場運作中心和土地產權交易中心合并共同成立國土資源產權交易中心。

基礎測量處統一負責公益性基礎地質調查項目的計劃、驗收、鑒定、統計和財務管理運作，包括制定基礎地質調查作業中心以及作業中心成本(費用項目和開支標準)、項目財務預算安排。以及項目執行情況的審計工作。

礦產勘查處統一負責公益性礦產勘查項目的計劃、驗收、鑒定、統計和財務管理運作，包括制定礦產勘查作業中心以及作業中心成本(費用項目和開支標準)、項目財務預算安排以及項目執行情況的審計工作。

地質環境調查同樣屬于基礎地質的內容，是公益性事業。在日益重視環境保護，注重環境與經濟發展的和諧統一的今天，在國土資源廳下設立單獨的地質環境管理處是很有必要的。

無論是基礎地質勘查處還是地質環境處都必須有專業隊伍的支撐才有可能正常地開展工作，省地調隊就是這樣一個組織。

地質勘查體制改革的方案與實施

一是將現有四個局中的某個局或幾個局分別改革成為省地調隊和若干個普業性礦產勘查公司，剩下的人員和未被選中的幾個局實行分流、轉向、市場化，我們將這一方案稱之為“轉改方案”。

二是將現有的四個局完全并成為一個局，然后通過剝離和重組形成新的省地調隊和若干個商業性礦產勘查公司，這一方案權且稱之為“并改方案”。

三是現有的四個局分別或在自愿基礎上實行企業化改造，成立若干個商業性礦產勘查公司，同時投資新組建一個省地調隊，人員面向全國實現招聘，重點優先來自四個局的優秀地勘人才，這一方案可稱之為“建改方案”。

四是選擇性地從現有的各個地勘局中成建制抽調若干個勘探隊組成省地調院，然后讓這四個地勘局分別或在自愿基礎上融合后實行整體化企業化改造，成立若干個商業性礦產勘查公司，這一方案可稱之為“調改方案”。

為了尋找最優方案，我們就以上四種方案進行了評價，評價的方法是請專家就四種方案在穩定性、安全性、公平性、效果性、效率性、效益性和增長性進行優劣排序，得出的結果是建改方案-轉改方案-并改方案-調改方案。而單從公平性和增長性來分析的話，結果是：并改方案一建改方案一調改方案一轉改方案。在兩個排序中，建改方案分別排1和2，總是比較靠前，而其他方案的排序前后變化都較大，因此，我們認為建改方案是最佳的改革方案。

（因版面限制，選登論文內容有刪節。）