芻議國家治理下的經濟責任審計

馮霞

國家治理是作為政治統治機器的國家，從一定的社會意識形態和政治理念出發，通過配置和運作公共權力，管理公共事務，支配、影響和調控社會，并因而形成不同的國家和社會關系狀態。通過配置和運行國家權力實現良好的國家治理，以確保國家安全，捍衛國家利益，維護人民權益，保持社會穩定，實現科學發展，是我國黨和政府面臨的一個重大課題。領導干部經濟責任審計，是結合我國制度背景產生的審計模式，是基于受托經濟責任而產生的國家審計在我國國家治理中發揮獨特作用的有效途徑和方式。本文圍繞經濟責任審計在國家治理中發揮的作用，在分析目前我國經濟責任審計現狀的同時，也指出了存在的問題及對策。

一、公共受托責任、國家治理與國家審計

1。公共受托責任與國家審計。審計產生的基本前提是受托經濟責任關系的存在。著名審計學家湯姆·李教授認為：“要求人們的行為對他人負責是人類活動的一個共同特征，正是這一特征構成從古到今審計功能之基礎。在此意義上，審計正是作為強化受托經濟責任過程這一手段而被運用的。”

受托經濟責任關系是一種委托代理關系，是委托人與受托人之間的一種權力義務關系，它是生產力發展到一定階段的必然產物。委托人將資財的經營管理權授予受托人，受托人接受委托后，委托人和受托人之間就形成了一種受托經濟責任關系。受托經濟責任關系在社會公眾與政府之間形成的委托—代理關系中，政府作為代理人擁有信息優勢，而社會公眾作為委托人則明顯處于信息劣勢。由于利益沖突和信息不對稱的存在，作為代理人的政府及其下級機關或人員可能試圖謀取自身利益的最大化，從而損害委托人利益。因此，有必要專門設置一個獨立的機構，來對各級政府機關或人員受托經濟責任的履行情況進行審查監督，這一獨立機構，就是國家審計機關。國家審計的產生以受托經濟責任為基本前提，受托經濟責任是國家審計工作的出發點和歸宿點。

2。國家治理與國家審計。國家治理的基本含義是：作為政治統治機器的國家，從一定的社會意識形態和政治理念出發，通過配置和運作公共權力，管理公共事務，支配、影響和調控社會，并因而形成不同的國家和社會關系狀態。通過配置和運行國家權力實現良好的國家治理，以確保國家安全，捍衛國家利益，維護人民權益，保持社會穩定，實現科學發展，是我國黨和政府面臨的一個重大課題。

國家審計是國家審計機關及其工作人員，依法對受托管理公共資源的各級政府機關和公有企事業單位公共受托經濟責任的履行情況進行檢查、評價并提出報告的一項具有獨立性、綜合性和專業性的經濟監督活動。通過建立起有效的權力配置和監督制約機制，防止國家權力被濫用或被異化為少數人謀利的工具。劉家義審計長指出：“對于這些權力行使得如何、責任履行得如何，國家又通過法律授權由專門的機關對其進行監督，這個專門機關進行的監督就是國家審計。所以，在國家治理中，審計實質上是國家依法用權力監督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統中的一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，是國家治理的重要組織部分。”

二、經濟責任審計在我國國家治理中的功能

經濟責任審計誕生于我國轉型期獨特的制度背景，人們對于它寄予厚望，希望它能夠強化對于領導干部的監督、約束行政權力的濫用并遏制腐敗行為。經濟責任審計已成為具有中國特色的領導干部監督制度的重要組成部分。

1。客觀評價領導干部經濟責任的履行情況。在我國社會主義市場經濟體制下，所有者與經營者應形成權、責、利對等的經濟責任關系。作為資產經營方的企業、事業單位，通過國有資產的經營，在獲得一定經濟利益的同時，必須切實履行對政府承擔的經濟責任。為了監督、評價該經濟責任的履行情況，需要由代表國家利益的國家審計機關對經營者進行經濟責任審計。通過領導干部任期經濟責任審計，可以增強領導干部遵紀守法的自覺性，做到慎用財權，用好財權，理性決策，從而更好地履行公共受托經濟責任。

2。從源頭上預防和治理腐敗。國家治理導向下的經濟責任審計立足于財政財務收支審計，其審計目標在于查明黨政機關領導干部受托公共經濟責任的履行情況，其間涉及黨政領導干部整個任期，因而它往往能夠及時發現與處理傳統的財政財務收支審計不易發現的問題，有利于揭露和懲治腐敗分子。更重要的是，國家治理導向下的經濟責任審計的報告一般直接呈送國家有關主管部門，對于黨政干部的違法違紀行為，甚至可以直接移交司法部門。由此可見，經濟責任審計具有較強的威懾力，其全面推行對于加強領導干部的監督，嚴肅查處那些無視財經紀律、違法亂紀的干部，推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭的深入發展，促進國家經濟的健康運行，具有不可估量的功效。

3。完善干部激勵與約束機制。正確評價和選聘干部建立領導干部經濟責任審計機制，可以為黨政機關組織部門考察干部業績提供依據。國家審計部門可以嚴格以法律法規為準繩、以事實為根據，采取定性與定量考核指標相結合的原則，在廣泛收集充分、適當證據的基礎上對在職者與離任者所在部門或單位財政財務收支的合理性、合法性和效益性，遵守國家財經法紀等情況進行獨立、客觀和公正的審查，結合領導干部的任期目標，科學地評價領導干部應承擔的受托公共經濟責任。因此，黨政領導干部經濟責任審計機制，有利于完善干部激勵與約束機制，正確評價和選聘干部，為黨政機關組織部門提供了可靠的選人用人的依據，進而為合理選聘與使用優秀干部提供一套全新的標準體系。

4。推進依法行政，促進依法治國。領導干部是否嚴格遵守國家的法律法規，是否執行黨和國家政策，是否依法辦事、依法決策、依法處理問題，直接反映出領導干部依法行政的能力和水平，關系到依法治國方略能否實現的問題。依法治國的關鍵是依法行政，嚴格執法、依法辦事是依法行政的具體體現，是社會主義法制建設的關鍵環節。

三、我國現階段經濟責任審計存在的問題及措施建議

1。經濟責任審計的制約因素分析。目前，我國經濟責任審計存在著一些制約其發展的因素，這些因素主要表現在：

（1）立法滯后。現階段，經濟責任審計法律法規依據尚不健全。2010 年中辦、國辦關于經濟責任審計的兩個規定雖然在一定程度上填補了法規的空白，但其內容尚不具體，而且審計法作為國家審計的權威法律卻對此也沒有明確規定，造成審計實踐與其法律地位極不相稱，因此從國家立法的高度提高經濟責任審計的法律地位成了當務之急。

（2）審計評價指標尚未建立，審計評價難。目前我國在經濟領域確實存在眾多嚴重問題，經濟秩序極為混亂。新會計法雖然明確單位法人對此要承擔責任。但事實上由于單位法人對財務核算不了解，或是其他相關人員故意對其隱瞞事實真相等客觀情況，經濟責任審計時如何界定直接責任與間接責任就成為問題，而且對被審計單位和責任人來說，出現問題往往是多種因素共同作用的結果，如何劃分主觀原因與客觀原因目前靠的是審計人員的主觀判斷，隨意性不可避免，尤其是當涉及到確定工作失誤與以權謀私這類重要問題時，由于人際關系的復雜原因使得審計評價避重就輕的現象時有發生。所以，建立科學的經濟責任審計評價指標體系以硬化審計人員的評價行為，是確保審計質量的重要手段。

（3）黨政責任難以劃分。我國法律規定由單位行政負責人對經營行為負責，而現實生活中的大量決策是由被審計單位的負責人最后確定（尤其是在政府機關和國有企事業單位），國家審計機關作為政府部門如何劃分經營決策過程中的黨政兩方面領導干部的責任是當前經濟責任審計的一個難點。

2。經濟責任審計的完善措施。

（1）明確經濟責任內容。這是經濟責任審計的出發點，在明確被審計單位領導任職期間經濟責任的前提下，才能給予客觀、公正的界定與評價。經濟責任即包括職務上的職責和義務，也包括基于特定的職務身份而應當承擔的義務，如企業領導人員應當遵守《公司法》的有關規定等。在進行經濟責任審計時，要明確具體的責任內容。

（2）規范審計評價標準。雖然建立一套科學、合理、便于操作的審計評價指標體系，是一個可行的方法，但是還要考慮到審計機關的工作量，并圍繞審計目標、被審計人的經濟責任和不同單位或部門財政財務收支活動的情況來設計、實施。審計評價必須結合經濟責任審計在國家治理中的功能定位，突出重點，結論要恰當、準確，不能引起誤解。

（3）正確運用審計結果。經濟責任審計能否有效地開展下去并不斷取得預期效果，確保落在實處，關鍵在于對審計結果的正確處理和應用。正確對待審計結果，最主要的是要把審計結果與反腐敗斗爭和推進黨風廉政建設更加緊密地結合起來，與干部選拔任用工作掛起鉤來，切實運用到干部選任工作中去，作為識別、了解干部的重要依據。要堅持審用結合，先審后用，不審不用的原則，使經濟責任審計在國家治理中發揮作用。

（4）注重部門之間協調配合。經濟責任審計是新時期黨風廉政建設、組織建設的一項重要工作，紀檢、監察、財政和審計部門要在工作中加強協調配合、形成合力，經常性指導經營管理部門對經濟責任的審計，確保經濟責任審計工作的順利開展。可以成立經濟責任審計領導小組，領導小組經常聽取經營管理部門對經濟責任審計的情況匯報，及時解決經濟責任審計工作中遇到的困難。對審計暴露出來的問題進行重點整治，對群眾反映突出的問題進行整改糾正。同時，將審計結果向群眾公布，接受審查和監督。

經濟責任審計正逐漸成為各級審計機關的重要工作之一，為此應密切把握國家治理需要，突出審計重點，明確審計內容，提高審計效率，加強主動監督，以適應日益發展的經濟責任審計的要求。

（作者單位：延長油田股份有限公司）