上海住房保障之路

徐敏娟

本期關注提示：市人大常委會第35次會議專題聽取和審議了市政府關于上海保障性住房建設情況的報告。本期關注結合常委會審議意見，就本市保障房建設情況進行專題報道探討。

上海的住房保障工作起步于上世紀80年代，從解決最底層住房困難家庭入手，逐步深化發展，經歷了四個發展階段，迄今已歷時20余年。

第一階段：以住房解困為重點的初步探索階段（1987年至1999年）。在市委、市政府的統一部署下，自1987年實施住房解困工作，到1999年，先后解決人均居住面積2平方米、2.5平方米和4平方米以下近12萬戶家庭的居住困難，直接受益居民近50萬人。上海住房解困工作曾榮獲1995年“聯合國人居獎”和1996年“聯合國百家最佳范例”。

第二階段：以廉租住房為重點的穩步推進階段（2000年至2005年）。歷時12年的解困工作取得了重大的社會和經濟效益，但隨著住房制度改革的不斷深入，由政府集中解決住房困難的方式已不能完全適應市場機制的要求，需要建立一套規范有序的政策機制，以解決最低收入家庭的住房困難。2000年，上海在全國率先實施廉租住房制度，實行集民政低保和居住困難為一體的“雙困”準入機制，對廉租對象采取租金補貼為主、實物配租為輔的保障方式。廉租住房制度的建立和實施得到了社會各界認同和廉租對象的普遍歡迎，2003年獲得建設部頒發的“中國人居環境范例獎”。同時，還推進了舊區和舊住房綜合改造；啟動建設征收安置住房（動遷安置房）；實施中低收入家庭購房貸款貼息政策。這一時期，由于住房保障的制度政策還比較單一，住房保障工作的推進力度還不夠大，政策覆蓋范圍也比較小。

第三階段：多渠道解決市民住房困難的探索階段（2005年至2007年）。根據中央改善城市居民居住條件的要求，結合上海實際，本市自2005年起，探索從住房保障性供應、住房政策性供應和住房市場化供應三個層面入手，健全住房供應渠道，分層次、多渠道地解決困難群眾的住房問題。在繼續推進舊區改造和動遷安置房建設的同時，擴大廉租住房受益面，將廉租住房收入準入標準與民政低保線脫鉤；深化完善公有住房租金減免政策；試點建設農民工公寓，探索解決外來務工人員的居住問題。這一時期，本市開始構建住房保障體系，住房保障工作實施力度逐漸加大，住房保障范圍擴大到低收入住房困難家庭，但由于政策資源的局限和實踐經驗的不足，對住房保障對象的劃分及各項制度政策的定位尚不夠明確，系統化的住房保障體系基本框架還未形成。

第四階段：建立健全住房保障體系基本框架的深入實施階段（2007年以來）。2007年8月，國務院下發《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，對建立健全住房保障體系提出了全面的要求。為此，2007年12月和2008年1月，市政府制訂了《上海市人民政府貫徹國務院關于解決城市低收入家庭住房困難若干意見的實施意見》和《上海市解決城市低收入家庭住房困難發展規劃（2008-2012年）》。為盡快解決人民群眾的居住問題，有效擴大住房保障政策受益面，本市更加注重完善住房供應體系，在進一步健全誠信、規范、透明、法治的房地產市場體系的同時，著力推動形成分層次、多渠道、成系統的住房保障體系；更加注重從制度建設入手，統籌安排、分類解決城市居民的住房困難問題，在加快推進廉租住房制度的同時，啟動實施共有產權保障住房（經濟適用住房）制度和公共租賃住房制度，深化完善征收安置住房政策，基本構建“四位一體”、租售并舉的住房保障體系；更加注重加大資源投入力度，發揮政府主導、市場機制的作用，通過各種渠道加快推進保障性住房的建設和供應。

租住房制度，主要針對本市城鎮戶籍低收入住房困難家庭。從2006年開始擴大到最低收入以上的住房困難家庭，近年來連續6次放寬準入標準，基本覆蓋到住房困難但買不起共有產權保障住房的本市低收入家庭。同時，積極探索廉租住房實物配租與共有產權保障住房制度的有機銜接，努力提高實物配租比例。目前，對符合條件的廉租申請家庭已基本實現“應保盡保”。共有產權保障住房制度，主要針對本市中低收入住房困難家庭。2009年6月，市政府出臺《上海市經濟適用住房管理試行辦法》，《辦法》在充分借鑒外省市經驗、廣泛征求各方意見的基礎上，探索建立符合上海實際、以“共有產權”為特征的經濟適用住房制度：一是準入標準“先緊后松、逐步放寬”。從2009年在徐匯、閔行兩區開展共有產權保障住房申請供應試點起，根據房源建設供應條件、房地產市場情況和市民實際住房支付能力等因素，連續3次放寬準入標準，住房困難的中等收入家庭，包括落戶的引進人才、青年職工等均納入政策覆蓋范圍。二是實行“共有產權”制度，通過銷售合同事先約定，由住房保障機構和購房家庭按出資比例享有產權份額、分配轉讓收入。三是建立配建機制，規定凡新出讓的商品住房建設用地，必須按照不低于該項目住房建設總面積5%的比例配建保障性住房。四是堅持分配公平、過程透明。實行街道（鄉鎮）和區（縣）兩級審核、兩次公示、市級抽查糾錯的工作制度；實行房源房價、搖號排序、選房購房“三公開”，并邀請人大代表、政協委員、公證機構全過程監督見證。目前共有產權保障住房申請供應工作已在全市所有區縣全面推開。

公共租賃住房制度，主要針對存在階段性住房困難的本市青年職工和引進人才、來滬務工人員及其他常住人口。2010年9月，市政府出臺《本市發展公共租賃住房的實施意見》，制度主要特點，一是不限戶籍、不設收入線，以在本市有穩定職業、居住困難作為申請條件，將住房保障覆蓋面從戶籍人口擴大到有穩定工作的城市常住人口，實現了住房保障全覆蓋。二是采取“政府支持、機構運作”的管理模式，政府通過投入部分資本金，給予土地、稅收、公用事業收費優惠等方式，支持發展一批公共租賃住房專業運營機構，運用市場機制投資建設和經營管理。三是只租不售，實行有限期租賃，租賃總年限一般不超過6年。四是租賃價格略低于市場租金，既體現公益性，又保證可持續經營。五是多渠道籌措房源。在土地資源特別緊缺的條件下，千方百計通過新建、配建、改建、收購、代理經租等多渠道在交通、生活方便的區域籌措房源。2011年底，本市啟動新江灣尚景園、華涇馨寧公寓兩個市籌公租房試點供應項目的申請供應工作。

征收安置住房政策，對改善廣大房屋征收區域內中低收入住房困難群體的居住條件起到重要作用。盡管上海城市面貌發生很大變化，市民的居住條件得到了很大改善，但上海還有800萬平方米二級舊里以下舊房，結構差、居住環境差、居住面積小，居住者大多是低收入者，因此舊區改造是有效改善廣大市民群眾居住條件的重要途徑，也是本市住房保障工作的重要組成部分。為有效滿足舊區改造的需要，本市自2002年啟動建設征收安置住房，由政府提供優惠政策，限定建設標準，限定價格，按照“政府引導、企業運作”的原則，定向供應舊區改造和市政重大工程項目的房屋征收（拆遷）居民。