關(guān)于限制商品過度包裝地方立法的思考

陳兆豐

近年來，商品過度包裝問題日益成為社會關(guān)注的熱點，媒體對此屢有披露和抨擊。每年全國“兩會”，代表、委員就限制商品過度包裝都提出過不少書面意見和建議。僅國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局去年就接到來自“兩會”的書面意見或提案十多件。

商品過度包裝現(xiàn)象存在一定的普遍性，涉及茶葉、煙酒、保健品、化妝品、文化用品及服裝等諸多商品類別，其包裝材料大部分為紙箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金屬盒罐。而在部分商品領(lǐng)域，包裝用材日趨高檔，貴重木材、金屬、絲綢、皮革不乏其例，甚至出現(xiàn)了純銀、純金及水晶制品。與包裝回收率不足20%的分析數(shù)據(jù)相比，資源浪費不言而喻。

商品過度包裝加劇著城市垃圾和廢棄物處理的矛盾。據(jù)統(tǒng)計，我國每年產(chǎn)生廢棄包裝物約4000萬噸，在固體廢棄物中占相當大的比重。《人民日報》去年6月的一篇報道曾披露，我國城市生活垃圾中有三分之一屬包裝垃圾，占全部固體廢棄物的一半。這些包裝垃圾中，一半以上存在著過度包裝問題。在我國垃圾和廢棄物處理基本依靠填埋的情況下，過度包裝無疑對寶貴的城市土地資源造成了巨大壓力。

商品過度包裝對環(huán)境的損害和影響不容低估。有關(guān)研究機構(gòu)曾以襯衫包裝為例進行測算，目前我國年生產(chǎn)襯衫約12億件，其中約8億件為盒裝。8億只包裝盒需用紙24萬噸，其原料的消耗相當于砍伐168萬棵胸徑10厘米的大樹，且其生產(chǎn)過程還有大量的碳排放產(chǎn)生。

過度包裝的商品對消費者的利益也造成了損害。在部分商品的成本構(gòu)成中，包裝成本超過價格的三分之一甚至接近一半，個別商品包裝的成本超過商品自身的價值，出現(xiàn)了“櫝”貴于“珠”的現(xiàn)象。消費者只能被動接受和承擔不必要的高額支出。同時，商品的過度包裝也滋長了奢糜鋪張的不良風氣。

對上海來說，在商品過度包裝所帶來的危害中，更具緊迫性的是垃圾及廢棄物的處理。上海是個人口高度密集、土地資源十分緊缺的特大型城市，每天產(chǎn)出的生活垃圾及廢棄物近兩萬噸，其主要依靠填埋方式處理。目前，一方面現(xiàn)有的垃圾填埋場已日趨飽和，垃圾填埋場所的選址成為困擾政府有關(guān)部門的難題；另一方面，現(xiàn)有垃圾填埋場周邊居民對垃圾的氣味和污染已不堪忍受。垃圾的出路令市、區(qū)兩級領(lǐng)導(dǎo)心頭糾結(jié)，甚至寢食難安。垃圾及廢棄物的源頭減量已成為上海城市運行和管理的必然選擇，限制商品過度包裝自然成為其題中應(yīng)有之義。

今年1月的人代會，代表聯(lián)名提出議案，要求對限制商品過度包裝進行立法。而此前，市人大常委會已組成工作班子，啟動了限制商品過度包裝的立法調(diào)研。今年2月，限制商品過度包裝被市人大常委會列為正式立法項目。上海限制商品過度包裝的立法已到了呼之欲出的狀態(tài)。

但是，作為地方對限制商品過度包裝進行立法并不容易。商品包裝作為滲透于日常生活的普遍現(xiàn)象，在包裝的“適度”與“過度”的界定，包裝的“需求”與“浪費”的鑒別，在立法資源的運用、立法效果的預(yù)期及評估等方面，都存在諸多需要研究和解決的問題。具體分析，至少要克服三個難題：1、作為法律法規(guī)的約束性功能，即法律責任和權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，對地方立法的授權(quán)有限。如果缺乏上位法的依據(jù)，地方立法很難設(shè)立約束性或強制性的條款及罰則。而現(xiàn)有法律法規(guī)或規(guī)章在限制商品過度包裝方面，除了對食品、化妝品有強制性的規(guī)定標準外，尚無明確的約束性條款，且上述強制性標準也缺乏對應(yīng)的罰則。2、商品包裝主要產(chǎn)生于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而上海是個開放性的大市場，流通環(huán)節(jié)中約90%甚至更高比重的商品源自于國內(nèi)外，本地生產(chǎn)的商品僅約10%。如果從源頭即生產(chǎn)環(huán)節(jié)加以約束，顯然不切實際。3、商品包裝領(lǐng)域涉及的范圍很廣，跨越多個管理部門。實踐證明，“多頭并舉”、“九龍治水”式的管理，其效果往往并不理想。商品包裝存在的矛盾和問題，原因錯綜復(fù)雜，如果不能建立有效的管理體制和運行機制，即便立法通過并付諸實施，后續(xù)管理也很難奏效。

發(fā)達國家和地區(qū)的實踐表明，上海發(fā)展中遇到的問題帶有一定的規(guī)律性和普遍性。對商品過度包裝，歐洲、美國、日本、韓國等均有立法加以規(guī)范和限制。處在創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵時期的上海，面對發(fā)展中的瓶頸和障礙，已不能等待。敢于率先突破，勇于探索實踐，才能推動上海實現(xiàn)科學發(fā)展。對限制商品過度包裝而言，雖然地方立法的空間有限，但只要著眼長遠，結(jié)合實際，運用現(xiàn)有的法律資源并發(fā)揮好引導(dǎo)作用，同樣能夠產(chǎn)生積極效果。當前可以從以下方面研究和突破：

一、通過對包裝物減量作出規(guī)定，拓展地方立法的空間。由于限制商品過度包裝的上位法依據(jù)相對缺乏，地方立法在法律責任和制約措施的設(shè)定上空間有限。而通過對包裝物減量作出規(guī)定，既可以設(shè)置部分合適的約束性條款，如對國家已有強制性標準的，從落實國家強制性標準出發(fā)，在地方立法權(quán)限內(nèi)設(shè)定必要的法律責任和制約措施；又可以為引導(dǎo)性和激勵性的措施及相應(yīng)條款的設(shè)置提供空間。而且，從商品包裝物減量入手立法，更容易形成社會共識。

二、通過對銷售環(huán)節(jié)監(jiān)管向生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導(dǎo)，實現(xiàn)源頭管控。對商品包裝的監(jiān)管，銷售環(huán)節(jié)的作用雖是間接的，但符合上海實際。且只要引導(dǎo)得當，其向生產(chǎn)環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)也是有效的。這是因為：其一，以銷售環(huán)節(jié)為抓手，能夠形成對商品包裝的普遍約束，其中也包括上海生產(chǎn)的商品包裝。其二，在當前供大于求的市場環(huán)境下，銷售企業(yè)總體比生產(chǎn)企業(yè)有較大的話語權(quán)，銷售企業(yè)通過合同約定和進貨驗收等環(huán)節(jié)，將限制性規(guī)定傳導(dǎo)到生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)具有可行性。其三，銷售環(huán)節(jié)與消費者的關(guān)系最密切，而依靠公眾監(jiān)督正是立法能產(chǎn)生作用的最有效手段。

三、通過明確管理部門的責任，發(fā)揮監(jiān)督管理的效用。實踐證明，權(quán)責分明是落實管理部門責任、實施監(jiān)督管理的必然選擇。從實際出發(fā)，上海限制商品過度包裝的管理宜由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負責，并實行全過程監(jiān)管，即生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的管理責任均由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門為主承擔。以此做到監(jiān)管責任明確，工作職責清晰，避免因部門職責不清造成扯皮，或因“鐵路警察、各管一段”形成管理的空缺。從操作層面分析，商品包裝涉及技術(shù)標準，而這正是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的管理范疇。因此，由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負責限制商品過度包裝的監(jiān)管工作，在法規(guī)實施上更容易得到支撐。這里，同時也要明確其他相關(guān)部門如工商、食藥監(jiān)、發(fā)展改革、商務(wù)、經(jīng)濟信息化、環(huán)保、綠化市容等部門相應(yīng)職責及協(xié)作配合的責任。

法律法規(guī)的效用除了規(guī)范和約束外，非常重要的還有導(dǎo)向和引導(dǎo)作用。且一定程度上，導(dǎo)向和引導(dǎo)作用往往影響范圍更大，作用效果更持久。由于引導(dǎo)性條款的設(shè)置，地方立法的空間相對較大，因此限制商品過度包裝的立法，應(yīng)充分重視并努力拓展對引導(dǎo)性條款和激勵性措施的運用。如：針對包裝物的回收，制定相應(yīng)的激勵性措施，調(diào)動生產(chǎn)、銷售企業(yè)的積極性；在制度設(shè)計上，鼓勵企業(yè)優(yōu)先采用可再生利用的包裝材料；鼓勵企業(yè)在商品包裝上明示包裝物的回收利用及包裝成本信息等。當然，作為地方性法規(guī)，其條款規(guī)定不必十分具體，可以明確或授權(quán)相關(guān)政府管理部門負責研究和制定操作性規(guī)定和實施辦法。要注意相關(guān)政策和措施的作用整合，如在環(huán)境保護、政府采購、廢品回收、垃圾處置等方面均已有不少引導(dǎo)或激勵性措施出臺。要以此為基礎(chǔ)不斷總結(jié)和優(yōu)化，為法規(guī)的實施和完善創(chuàng)造條件。

在引導(dǎo)性條款中，非常重要的是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。上海的行業(yè)協(xié)會門類比較齊全，發(fā)育相對成熟，在行業(yè)管理實踐中曾發(fā)揮了重要作用。早在九十年代中期，上海相關(guān)的行業(yè)協(xié)會就對限制月餅的過度包裝主動開展工作，率先推出了行業(yè)內(nèi)的標準，對規(guī)范上海的月餅包裝發(fā)揮了重要作用。因此，有必要在立法中明確行業(yè)協(xié)會在限制商品過度包裝和商品包裝物減量工作中的定位，鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會制定高于國家或地方標準的商品包裝物標準，并在相關(guān)企業(yè)中加以引導(dǎo)和推廣，鼓勵和支持行業(yè)協(xié)會在政府指導(dǎo)下組織開展行業(yè)內(nèi)簡易包裝的認證工作等。

對限制商品過度包裝立法順應(yīng)建設(shè)節(jié)約型社會、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，符合上海創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的實踐需要，是對人民群眾期望的回應(yīng)，是立法者責任意識的體現(xiàn)。當然，立法并不能夠“包治百病”，但通過立法規(guī)范公民行為，引導(dǎo)社會風氣，正是立法所要實現(xiàn)的重要目標。為此，應(yīng)當從實際出發(fā)，著眼于有效、管用，充分體現(xiàn)立法的針對性。同時要看到，法律的效應(yīng)是在長期社會實踐中逐步積累，并在不斷拓展中體現(xiàn)的。限制商品過度包裝作為帶有一定創(chuàng)制性的地方立法，也需要在實踐中接受檢驗并逐步得到完善。筆者相信，只要勇于探索，堅持不懈，認真實施，限制商品過度包裝這一地方立法必將在上海經(jīng)濟社會發(fā)展進程中發(fā)揮出積極效用。 （作者系上海市人大城建環(huán)保委副主任委員）